浅谈我国经济空间重构与招商方式变革

陈万钦

(河北省人民政府研究室 宏观处， 河北 石家庄 050011)

过去，我国主要靠政府部门及所属开发区招商，这是招商引资1.0版本。后来出现了以华夏幸福基业公司产业新城模式为代表的中介招商形式，它通过专业团队为目标新城进行专业化招商、科学化布局，自己从招商引资中获得相应利益，这是2.0版本。目前各地出现了多种形式的合作建设园区模式，可称为招商引资3.0版本。而设想中的3.5版本是合作建园3.0的升级版，它把地方政府“自发性”共建园区改为全国“自觉性”共建园区，围绕产业链、价值链、创新链、供应链的最优组合，采取政府市场结合办法，利用高端园区成熟产业和科学模式，有意识对合作园区完成从输出企业向输出供应链、输出发展模式、输出创新生态的转变，从而达到整体提升园区品质和产业链水平、优化区域布局、重构经济空间的目的。

一、招商引资从1.0到3.0版本的变化

(一)招商引资1.0版本的特点、贡献和局限

改革开放后，我国各地设立了一些经济开发区、高新区、工业园区、综合保税区、自贸试验区等。为加快发展，各地政府在优化环境的同时，利用园区加大招商引资力度，这是招商引资1.0版本。

第一，1.0版本的特点。政府招商引资具有以下特点：一是形成了一套政府招商模式。其主要采取办会招商、组团招商、设点招商、委托招商、以商招商、政企联合招商等方式，也采用网络招商、精准招商、产业链招商等，甚至文化搭台也为招商引资。二是探索了一套吸引投资方式。如介绍优势、优化环境、包装项目、许诺条件、贴心服务、降低投资成本等。三是出台了系列招商激励政策。对所属行政区域、重大项目、集体个人、中介机构都制订了奖励办法，多数达到了预期目标。

第二，1.0版本的贡献。政府招商引资为我国发展作出了重要贡献：一是引进外资整体提高了我国发展水平。1979—2019年，我国引进外资23 745亿美元，通过外资外企优化了产业结构，提高了产品质量和国际竞争力。二是引进内资促进了资源优化配置。从20世纪90年代初开始，我国发达地区完成资本积累，各地大规模从发达地区引进资金，促进了本地产业转型升级。三是开发区园区成为区域经济发展的引擎。作为高新产业和先进制造业聚集区，为开放发展作出了重要贡献。以河北省为例，累计引进京津产业资金的80%、实际利用外资的91%进入开发区，开发区对经济增长的贡献率不断提升。

第三，1.0版本的局限。政府招商引资也有局限性：一是隐性成本高、效率低、浪费严重，不少地方一年一度的招商洽谈会已经成为形式。二是缺乏专业性，特别是对产业链条的把握、企业优劣的比选，比专业招商有较大差距。三是各地竞相出台招商引资优惠政策，造成恶性竞争和内耗。四是园区招商机制不活，责任、贡献与回报不匹配，虽然不少园区试图改革突破，但成功的很少。五是目前企业布局更注重科学和产业生态，虽然各地仍沿用政府招商引资办法，但效果已远远不如从前，需要进行改进。

(二)招商引资2.0版本的特点、贡献和局限

1.0版本之后，出现了专门招商的中介机构，开展专业化招商。如华夏幸福基业公司，2002年最早在河北省固安县运作“产业新城”模式，目前已从河北复制到全国，在13个省、39个市协议建设产业新城60多个，甚至在“一带一路”国家热点区域也开始建设“产业新城”。近年上海、河北等地也出现了一些专业中介招商组织，但都不如华夏幸福公司影响大。

第一，2.0版本的特点。华夏幸福公司与多地政府签订协议，当地政府把产业新城开发、招商引资同时委托给华夏幸福公司。政府负责对产业新城做好规划；华夏幸福负责建设、投资和运营，通过为新城引进企业和产业项目，对其引进企业形成的税收与合作方政府进行分享。华夏幸福公司招商引资的最大优点：一是专业招商。公司聘用了1.2万名具有专业素质的招商人员，在北京、上海、深圳以及美国、德国、以色列、韩国的一些城市设立了孵化器和办事处，既利用当地人才技术孵化企业，又了解供需双方产业技术优势和需求，为招商引资创造了条件。二是精准招商。他们对想引进的行业和企业研究细致入微，对目标企业核心技术、专家领导了如指掌，所以招商效率高、效果好。三是科学布局。华夏幸福成立了产业研究院，按照不同新城优势和特点确定引进产业，招商引资已经超越“择商选资”，进入“产业配比”阶段[1]，即根据上下游企业科学合理的产能配比，让产业新城和企业获得最大效益。四是贴心服务。华夏幸福公司对入驻企业开展“一对一”服务，企业只需专心搞好产品开发、生产、销售，产业新城为企业投资发展营造了良好环境。

第二，2.0版本的贡献。华夏幸福60多个产业新城中多数是成功的，如河北固安工业区、香河机器人小镇，浙江嘉善产业新城，辽宁沈水产业新城等。其中，最成功的是河北固安工业区，2002年固安还是一个农业县，仅有几家钓具、肠衣、滤芯、塑料等企业。为加快招商引资，该县划出4平方公里工业园区交给华夏幸福开发。2012年，该园区装备制造、电子信息、汽车零部件三个产业初具规模。到2018年，新型显示、航空航天、生物医药、智能网联汽车成为支柱产业。累计引入企业600多家，引进高校和科研机构30多家，招商引资1 400多亿元。固安产业园2016年不仅产业结构实现“三级跳”，财政收入也从2002年的1 639万元增加到98.5亿元，增长600倍。香河产业新城也比较成功，2013年华夏幸福与该县签订协议，短短5年间引进全球最大机器人设计研发企业美国ATI自动化公司、世界最大焊钳机器人制造企业德国尼玛克公司、世界喷涂机器人巨头安川都林、北京星和机器人公司等机器人及相关企业140多家，引进投资150多亿元，形成多种机器人研发、生产、系统集成、组装的完整产业链条，成为北方重要机器人产业基地。总之，专业中介组织采取与绩效挂钩的收入制度，其招商科学性、力度、效果比政府部门高得多，这是中介组织招商的优势。

第三，2.0版本的局限。产业新城模式需如下前提条件：一是新城具有特殊区位优势，一般为距大城市1小时车程范围内的县城和小镇，如河北固安县、香河县紧邻北京，有利于引进高端企业；二是地方政府思想比较解放，能够接受企业招商引资分成财政收入的做法，或者叫招商企业先垫资建设、政府后支付合作资金的变相PPP模式，一些思想保守地区很难实行产业新城模式；三是产业新城中有一定比例面积用于房地产开发，这是新城建设启动资金的重要来源，目前房地产热度下降，在一定程度上制约了产业新城模式的扩张。

(三)招商引资3.0版本的特点、贡献和局限

目前，全国有各类共建园区100多家，其中以“长三角”地区居多。最典型的是中关村“1+16+N”模式，即北京“一区16园”再加上保定中关村产业园、宝坻中关村产业园、贵阳中关村科技园等京外合作园区。共建园区作为一种园区创新形态,它发挥了重要的要素组合作用。

第一，3.0版本的特点。共建园区形式多种多样，有如下特点：一是有固定架构。政府之间组织的共建园区，一般建立领导小组决策、管委会管理、开发公司运营三级架构。二是管理责任共担。多数采取“共建共享共管”，或者叫“双主体”管理，北京沧州医药产业园是河北沧州与北京共建的产业园，首开“企业在河北、监管属北京”的跨区域监管先河。三是运作相对自主。对管委会授权充分、独立运行；由合作双方组建开发公司进行运作，负责规划建设、招商引资等事务，如苏滁产业园由中新苏滁(滁州)开发公司来运作。四是分配模式。对共建园区的GDP、工业增加值、固定资产投资、税收地方留成部分按比例分享或分担。

第二，3.0版本的贡献。其主要贡献表现在以下四个方面：一是实现了先进模式复制传播。比较典型的是中关村“1+16+N”，中关村园区在向全国扩散的同时，把先进发展模式和政策体系也带给合作园区。安徽苏滁产业园则是主动学习苏州工业园模式，组建了“一站式”服务中心，把涉企审批事项全部下放到园区。二是促进了园区辐射和产业转移。这类园区以中心城市与周边地区合作为主，如北京在河北沧州建设了生物医药产业园，签约入园药企140多家，总投资438亿元，成功在沧州生产出“北京药”[2]。苏州工业园与苏通科技产业园合作，为其导入了智能装备、工业物联网、生物医药等先进制造业。三是促进了各园区要素资源优化配置。目前“长三角园区共建联盟”园区达12家，以园区为合作平台，加快了要素自由流动和产业布局优化。四是促进了欠发达地区和发达地区共同进步。如浙江省“山海协作”9个园区，安徽皖江南北共建园区，“珠三角”推动低端产业向欠发达地区产业园转移，达到了共同发展目的。江苏南北共建45个园区，入园企业1 000多家，主要指标年均增长15%以上，带动了苏北地区快速发展[3]。

第三，3.0版本的局限。目前各地共建园区发展参差不齐,部分园区未达到共建设计目标，主要原因有：一是政府主导和市场机制结合不够好。政府只负责签协议，产业转移需要市场配置，政府与市场存在“两张皮”现象。二是共建园区不匹配。有些园区双方缺少互补优势，发展特点也不一致，这在上级安排的任务型共建园区中比较突出。三是“飞地经济”理想与现实有距离。企业迁出地在迁入地设立飞地，分享产值和税收，表面非常可行，实际运行中企业迁入地和迁出地都觉得不合算，有些最后无法落实。

需要指出的是，招商引资1.0版本、2.0版本、3.0版本不完全是后前替代关系，它们有时两种或三种版本并存于一个地区的招商引资活动中。如青岛市2019年7月同时推出促进外来投资、社会招商引资、中介机构招商3个奖励文件。一方面成立混合所有制的青岛招商促进有限公司为社会化专业招商中介机构，进行专业化招商；另一方面支持国内外知名度较高的投资咨询机构、中介服务机构、行业协会商会、海外中介机构、商业银行等，利用自身资源、信息网络优势，开展招商引资工作。皖江南北共建园区，同时又建立了联合招商机制。广东江门市则是把省内共建园区与华夏幸福产业新城模式结合在一起。把两种甚至三种模式结合起来，效果肯定会好得多，但需要理顺不同模式的融合对接机制。

二、关于招商引资3.5版本的构想

招商引资3.5是对3.0版本的改进。它们的共同点是共建或合作建设园区，但又有不同的特点、作用，操作方法、对接原则与合作模式也各有差异。

(一)3.5版本的特点

两者不同点在于：第一，3.0版本是地方政府“自发性”共建园区，3.5版本是全国有科学指导、有规划、有组织地“自觉性”共建园区；第二，3.0版本是园区一对一或一对多的信息对称，3.5版本是多对多的信息对称；第三，3.0版本是输出企业，少部分输出管理经验，3.5版本在此基础上还输出产业链、输出发展模式、输出创新生态；第四，3.0版本是高端园区在当地发展中充当科技和经济领头羊作用，3.5模式中的高端园区除此之外，还增加了引领低端园区、帮助其孵化代培企业的功能；第五，3.0版本是地方政府签订协议后由新组建园区负责企业运作，3.5版本是在国家科学引导下，从国家经济安全和全国利益出发，由政府部门和园区运营商对接地方政府及其管委会进行运作；第六，3.0版本是少数园区受益，3.5版本是多数低端园区都得到提升，高端园区都会增加收益，全国经济空间在各园区提升功能、增强耦合性和优化布局中得到重构。

(二)3.5版本的价值

3.5版本具有特殊价值和作用：一是促进高端园区发展模式扩散。从全国各地来看，非常需要学习复制深圳园区、中关村产业园、张江科技园、苏州工业园等先进模式，而有组织的“自觉+自发”合作建设产业园，比单纯“自发”合作效果要好得多。二是优化落后园区创新生态。高端园区输出一种新模式或一小段产业链条、小集群，会形成低端园区创新能力和自我发展能力，避免单一企业缺乏配套、供应链断掉死亡的局面，进而改善落后地区的综合发展环境。三是达到全国最优空间组合目标。全国园区整体优化高于区域和个体园区优化，而招商引资3.5版本能够促成全国园区一盘棋的理想结果。如珠三角现有村级工业园区3 853个，如果按照招商引资1.0至3.0版本模式，深圳、广州研发的成果和高新企业，有一大部分会“自发”流向这些“小散乱弱”园区；但如果按照招商引资3.5版本模式，那些成果和企业会“自觉”流向其他省更具人才、技术等要素支撑的园区，促进全国经济空间优化。四是有利于促进国家经济科技安全。通过高端园区与异地低端园区合作创新，能够避免创新能力和制造能力在区域上过于集中的弊端。

(三)3.5版本的操作要领

这是招商引资3.5版本的核心。一是做好研究。组织专家对全国各园区优势特点、现有产业、创新能力、供应链条，特别是高端园区优势、低端园区问题、要素长项缺项进行研究，为组织全国性园区对接提供依据。二是政企联手。实行国家宏观指导下的地方政府合作与市场合作相结合模式。根据园区研究结果、对接原则和发展方向，组织园区对接共建。建立以产权为纽带、责任明确、利益清晰、分工协作的园区合作机制，形成可持续发展能力。三是专业运营。培育园区专业运营商，在政府支持下开展运作；探索成立以产业园区资源对接为主业的全国性园区联盟，由产业园区、投资商、开发商、运营商等参与，研究交流产业园区的融合和整合之道，并实际推动全国产业园区合作共建。通过专业运营保证共建园区更加科学，降低园区共建成本，组织园区要素资源在全国配置，在做到园区、地方、运营商利益最大化的同时，达到国家利益的最大化。四是功能升级。高端园区在继续发挥当地创新“排头兵”、发展“领头羊”功能的同时，增加指导合作园区发展、孵化培育产业链条、组织企业转移、输出产业链条集群和发展模式的功能；探索为低端园区代培企业，企业壮大后带部分供应链回原园区创业的办法，使更多园区达到高端水平，同时获得相应收益。五是梯级推进。既可以先在国家高端园区与各省市区高端园区之间展开合作，也可以为协调发展促进某一区域园区开展合作。

(四)3.5版本的对接原则

核心是科学和全国利益最大化，具体把握以下原则：一是有利于优势互补。促进合作园区之间取长补短，共同加快发展。二是有利于发挥高端园区指导作用。引导产业相近、条件相似、功能相同的高端和低端园区合作，组建现代化产业链条，使高端园区能够在比较省力的情况下带动低端园区。三是有利于提升欠发达地区产业层次。高端园区能够输出的产业与欠发达地区结构调整方向相一致，输出产业能够在新地区组建链条。四是有利于维护国家经济科技安全。避免某一行业的高新技术企业空间布局过于集中，一旦发生不可抗力灾害，会危及国家经济科技安全，因此，通过对接能做到全国至少有一个地区具有产业替代作用，即“备胎”。五是尊重科学规律和市场规律。充分考虑低端园区的区位条件和要素因子的不足，不做违背条件合作的事，不做违背园区、企业意愿和市场规律的事。

(五)3.5版本的合作模式

目前园区合作已有股份合作模式、建设生产基地模式、托管模式、产业招商模式、总分经营模式、管理与品牌输出模式、援建模式等。在此基础上，探索新的园区合作共建模式。一是链条输出模式。高端园区向共建园区转移的部分供应链、价值链环节，既能独立运行，又与原园区有密切联系，通过产业链保持竞争力。二是能力输出模式。高端园区传授管理创新经验，在共建园区聚集创新要素、建立创新生态，形成自我发展能力。三是产业互联网远程控制模式。由高端园区研发和设计产品，通过产业互联网在合作园区进行生产销售；同时帮助建立以合作园区为中心的产业互联网，在全球组织创新资源和市场，实现低端园区的跨越提升。

(六)3.5版本的相关政策设计

园区共建涉及企业异地搬迁、生产、创新、融资、销售、纳税以及合作双方投入、管理、赢利、分成、可持续发展等环节问题，在协商实施好税收分享、收益分成、财政支持、政府采购等政策基础上，需要研究采取以下政策：一是持续投入政策。从双方收益中拿出一定比例资金，用于连续投入，支持合作园区尽快做大做强。二是企业融资政策。对与上海、深圳合作建设园区的企业，争取在上交所、深交所走上市“直通车”，获得直接融资。三是人才双聘政策。对于从高端园区到合作园区服务的稀缺人才，包括管理人才，探索制订允许以双聘制和兼职模式增加收入的规定。四是居民共享政策。有些新建合作园区涉及拆迁多、阻力大，强行搬迁原住户会引起巨大矛盾，也可探索原居民搬迁入股与新建园区收益分享的办法，以加快园区建设发展。

总之，从1.0到3.0版本是招商引资不断市场化、科学化的过程，从3.0到3.5版本是更加全局化、组织化的过程。促进招商引资从1.0到3.5版本的转变，在区域发展中多一些全国“自觉性”共建园区，能够发挥高端园区优势和溢出效应，通过园区多点对接和耦合作用，达到扩展链条、优化配置、以高领低、共同获益的目的。我国区域政策会由于不同园区要素流动得到落地实施，竞争力会因高低端园区多链连接融合得到提升，经济空间布局也会在园区有序组织和高效互动中实现理想重构。