新型农村社区公共服务的治理研究——以卫辉市唐庄镇四和社区为例

杜金淼

(中国科学院大学 中丹学院，北京 100190)

改革开放以来，我国城镇化进程日益加快,在统筹城乡发展、推进新型城镇化方面取得了显著进展。从国家统计局公布的数据可以看出，从1978年到2019年，我国城镇化率以年均1个百分点的速度增加，截至2019年底，我国城镇常住人口占总人口的60.6%。在这个城镇化高速发展的过程中出现了很多问题，其中最典型的是乡村劳动力大量流出问题，使得“乡土中国”变成了“离土中国”。为解决这一系列问题，党在十八大以来提出了以促进人的城镇化为核心，以提高质量为导向的新型城镇化战略，强调在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变，实现城乡统筹和可持续发展，最终实现“人的无差别发展”。

随着人民群众从“乡”转到“城”，推进农村城镇化是促进我国新型城镇化建设的主要任务；公共服务供给问题是城镇化进程中的关键问题；新型农村社区是新型城镇化的有机组成部分，是新型城镇化的延伸和拓展。人们对公共服务需求的不断增长，公共服务的缺失以及供给不足已成为城镇化发展的短板，两者之间的矛盾成为城镇化发展的突出矛盾，所以只有通过新农村社区建设，改变农民生产和生活方式、提高农民生活质量，让农民享有与城市一样的生活以及公共服务，缩小城乡差距，进而实现城乡协同发展[1]。

地方政府作为一个国家政权的重要组成部分，在整个国家系统中起着承上启下的作用。因此，以地方政府为研究主体，探索新型农村社区建设中公共服务的治理道路，对推动我国新型城镇化建设具有重要意义。本文以卫辉市唐庄镇四和社区为例，分析了目前我国新型农村社区在公共服务治理方面存在的问题，并提出一些具有针对性地政策和建议。

一、新型农村社区公共服务治理的现状

2006年，十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，其中首次提出我国将积极推进农村社区建设[2]。从2007年开始，我国民政部在全国确定了304个县市区作为“全国农村社区建设实验县(市、区)”开展农村社区建设[3]。2009年，山东省政府指出，要以中心村为核心，以农村住房建设和危房改造为契机，实现农村社区建设全覆盖；以新型农村社区建设为抓手，促进土地节约、资源共享，提高农村的基础设施和公共服务水平[4]。

随着国家对“新型农村社区”的关注，不同学者也对新型农村社区的概念进行了探讨。喻新安等学者认为，新型农村社区就是指打破原有的村庄界限，把两个或以上的自然村，按照统一规划和要求搬迁合并，统一建设、规划新的居民住房、服务设施及产业布局，组建成新的农民生产生活共同体[5]。闫文秀等学者在借鉴以上观点的基础上，突出了建设背景和推动力量，认为新型农村社区是由行政力量推动而形成的社会生活共同体[6]。新型农村社区即不等同于单一的村庄翻新，也不是简单的人口聚集。因此，从目前各地的实践情况来看，新型农村社区是指以集约利用土地、提高农民生活水平、促进城乡一体化为目的，打破村庄原本的界限，按照统一的规划和指导，把两个及以上的行政村相结合，组建成新的农民生产生活共同体，形成新的居住模式和产业格局。公共服务是由政府为满足公共需求，通过使用公共权力和公共资源，向全国或辖区内全体公民或某一类公民直接或间接平等提供的产品和服务。按照内容划分，公共服务可以被分为基础性公共服务、公共安全性公共服务、社会性公共服务以及经济性公共服务。而新型农村社区公共服务治理，可以被理解为，地方政府基层党组织、社区企业、社区居(村)委会以及居民等多元治理主体，依照城镇化建设的总体要求，以增进居民福祉为目标，实现公共服务的有效供给以及改善优化的过程。

自2006年至今，我国新型农村社区中基础性公共服务的水平有了长足的发展，城乡差距在逐渐缩小，社会性公共服务以及经济性公共服务水平在逐渐改善，但是城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然突出。

二、实例分析

2009年，河南省卫辉市被选作“全国农村社区建设实验市”。本文选择卫辉市唐庄镇四和社区作为研究对象，分析我国新型农村社区建设中公共服务遇到的难点和问题，以求探索地方政府高质量公共服务的供给机制。

(一)四和社区的情况介绍

四和社区隶属于卫辉市唐庄镇，地处豫北平原，太行山东麓。该社区是唐庄镇近年来进行重点建设的新型农村社区，社区范围包括虎掌沟村、靳湾村、张庄村和谷驼村4个前国家级贫困村，共有1 200口人。过去，村民们一直生活在太行山的深山区，该地区常年气候干旱，自然资源匮乏，土层薄且多沙，不适宜种植庄稼。吃水难、吃粮难、走路难、上学难、就医难、找对象难等困难严重影响着村民的生活。在多方意见达成共识之后，唐庄镇政府筹集资金数千万元，开始了对四和社区的全面建设，并于2012年，村民们分批次全部搬入四和社区。“四和社区”的寓意是“合并、和睦、融合、和谐”。四和社区建成后，镇政府继续带领着村民，通过参加拆旧村建新楼、搞绿化、搞养殖、跑运输、闸沟造地以及社区服务等劳动，每户年收入可达7万～8万元，全社区全年可创收3 000多万元。

(二)四和社区的建设经验

在四和社区治理中，有很多方面值得其他社区学习及借鉴的经验，主要有以下几个方面。

(1)以民为本，采纳多方意见，积极引导村民参与其中。基础设施建设是目前我国地方政府在建设新型农村社区中提供的一项主要公共服务内容，以求所建设的新型农村社区的基础设施可以达到城镇水平，这是帮助村民们实现“市民化”的第一步。唐庄镇政府一方面组织村干部以及村民代表多次前往一些已经初见雏形的新型农村社区进行参观考察；另一方面着手开展四和社区建设的筹备工作，邀请省规划局的工程师来进行新社区的规划，并提供了两套规划方案以及十几种两层别墅的设计方案，让村民们投票选择。在此期间，镇政府多次组织召开各村党支部委员会、村民委员会以及村民大会，最终经由村民集体投票决定了旧窑厂改建的方案以及整体搬迁方案，这样能够有意识的引导村民参与到政府的决策中来，引导村民成为治理的主体，打破一元化的治理结构，构建多元化治理的雏形。

(2)政策支持，引导村民劳动致富，改善经济性公共服务的供给。镇政府综合利用多项优惠政策，引导村民们成为社区建设的“主力军”，激发村民的积极性，使村民真正成为社区建设的主体，主要从以下几个方面实施。第一，充分发挥劳动力资源。镇政府带领村中的三百多名青壮劳动力，日夜兼修，建设新房屋、新社区，引导村民们用自己的劳动创造美好生活。第二，利用国家专项补贴资金的支持，对镇内废弃窑厂进行重整，大大提高了社区的建设速度，同时将资金充分循环利用，增加了村民的收入。第三，利用国家鼓励耕地整理的政策，带领村民们进行土地资源的整合和梯田的建设。四和社区通过对山区土地的整治，新增耕地面积一百多公顷。第四，制定“拆旧选新，先拆先选”政策，有效解决了拆旧换新的难题。第五，坚持“按劳分配，多劳多得”的原则，充分调动村民们的劳动积极性。第六，利用自身优势，创造本地产业。入住四和社区后，镇政府成立养殖、建设、运输和种植4个合作社，将资源整合统一管理，集合社区中的劳动力，创造了近500个“家门口”的就业岗位。地方政府采取的这一系列政策，不仅仅调动了四和社区村民劳动的积极性，改变了原有村庄的经济情况，也有效改善了经济性公共服务的供给。

(3)引入市场机制，完善公共服务供给。在四和社区的规划建设中，唐庄镇政府积极引入市场机制，将自来水的供应、生活污水的排放及生活垃圾的转运处理等公共服务由企业来接管，通过企业的力量，最大程度的减少建设损耗。利用周边卫辉市以及新乡市的自来水和地下排污网络系统的扩展，快速实现自来水及污水的畅通。

(三)四和社区公共服务治理中存在的问题

公共服务治理方面，地方政府除了应该提供基础建设方面的公共服务外，还应该提供与城镇水平相当的社会性公共服务以及经济性公共服务。

(1)新型农村社区中社会性公共服务供给不完善。主要表现在以下两个方面：一是教育服务供给不足。对唐庄镇四和社区的调查数据显示，全社区小学及以下文化程度的村民们大概占比53%。其中小学及以下文化水平的村民多为年龄在40岁以上的成年人，初中及以上文化水平的村民多为在读学生。在四和社区幼儿园、小学等教育机构完善之后，仍存在一定比例的适龄儿童的辍学情况。这些情况在四和地区中存在，主要因为我国乡村教师人才匮乏的情况普遍存在，使得即使是新建立的中小学的师资水平与大城市也有很大的差距，这也是农村中教育水平普遍较低以及存在辍学情况的重要原因。二是医疗服务水平不能满足实际需求。在四和社区的走访调查中了解到，农民大多都认为乡村医院“大病看不了，小病看不好”。在一处乡村卫生所中，44%左右的医疗人员为中专大专学历，43%左右的医疗人员为本科学历，仅有9%左右的医疗工作人员为硕士及以上学历。从这一情况可看出，乡村医疗存在着严重的人才匮乏问题，与城市中的二级及以上的规模较大的医院相比，高学历的医疗工作人员组成还有非常大的差距，医疗服务在城乡结构上的不均等化非常明显。导致了大多数的农民虽然有新型农村合作医疗保障，也不会轻易地选择到乡村医院就诊的现象。

(2)新型农村社区中治理主体公共服务的意识较弱。在四和社区建成之后，社区的治理体制和运转模式比以前传统农村的模式有了较大的变化，但无论是社区管理者还是社区居民，都还保留着原有的工作和生活习惯，这就容易导致贫穷和落后状态的复归。一是对于社区管理者。在我国现有管理体制下，村干部由全体村民通过村民大会选举产生，乡镇政府无权干涉村干部的选人和罢免。而且四和社区的管理是保持原有行政村的管理体制，这就导致了乡村干部普遍受教育水平较低。并且由于在对传统村落的管理中，并不重视公共服务的供给以及服务意识，造成乡村干部缺乏公共服务意识，甚至一部分乡村干部完全不了解公共服务的概念和内容，不清楚要如何配合基层政府进行公共服务的供给和管理。这样的乡村干部往往缺乏远见，仅能看到眼前的利益，并且拖沓散漫推卸责任不作为的风气盛行。这种情况严重地制约了我国新型城镇化的发展。二是在四和社区中，社区村民有了稳定的生活后，虽然大部分村民的思想意识已经有了改观，但是“小农思想”仍然根深蒂固。现实生活的满足感使部分村民认为不再需要改变现有的状态，“小富即安”的心态在社区中普遍存在。生活的改善和富足并没有很好的解决社区中的辍学现象，一方面由于部分村民仍保有“读书无用论”的观点，另一方面由于一些工作机会并不需要特别专业的知识。

三、加强新型农村社区公共服务治理的对策建议

地方政府对于公共服务治理存在的问题，主要表现为公共服务供给不足、公共服务城乡分配不均等几个方面。为了解决这些问题，本文从基础建设、政策激励以及组织保障这几个部分探讨改善我国新型农村社区公共服务治理水平的政策建议。

(一)基础建设方面，规划先行，因地制宜，建设美丽乡村

在社区的发展与建设等任何方面都应当保证规划先行，在进行规划蓝图的制定时，地方政府应该结合本地的地理位置、人文环境、产业规划、经济发展等因素，可以以五年为一个节点，整体拉长时间线做出适量的超前规划。此外，新型农村社区建设并不是“一刀切”的将原有村庄统一拆旧建新，变成房屋相同、排列整齐的社区就能够实现的。地方政府应当根据实际情况，使每个村庄遵循自身的“个性”发展，最终变成各具风格各具特色的美丽乡村。四和社区的建设是在扶贫的基础上进行的，地方政府因地制宜，将窑厂改造后进行统一建设。对于一些需要在原址上改建的乡村，地方政府可以根据实际情况，来决定保留和拆除现有的建筑，寻找并制定具有本乡村特色的改革方案，这样不但可以节省资源，也可以建设不同的美丽乡村。

(二)政策激励方面，制定激励人才政策

城乡之间医疗和教育公共服务的供给差异性明显，主要原因在于乡村人才匮乏。地方政府可以根据自身的实际情况，针对不同层次的人才制定一定的保障政策。

第一，可以建立医院和学校的定点帮扶政策。要求城市中资源水平较为突出的医院和学校深入乡村进行定点帮扶，派遣经验较为丰富的医生或者学科带头人轮流到乡村进行一段时期的指导帮扶工作，并定期开展培训工作。

第二，可以制定轮岗制度和人才激励政策。安排城市中优秀的中层医护人员以及教师轮流到乡村中工作，鼓励本科和硕士毕业生到乡村中锻炼，并给予优先晋升等奖励。

第三，可以相应放宽聘用应届生的政策。例如拓宽聘用渠道，通过三级医院放宽标准聘用优秀的本科及硕士医学毕业生，直接派驻其到对口的乡村卫生所工作三到五年，在派驻期间给予到二和三级医院轮岗的机会，并在派驻期后给予三级医院转正聘用的机会等。

第四，更多关注乡村教师及医护工作者的生活保障。地方政府可以与当地开发商合作，为外来支援乡村工作的人员解决住房和通勤问题，并给予一定的子女教育优惠政策等。

(三)组织保障方面，加强基层干部建设

基于我国现行的公共管理体制，公共服务政策的制定、出台和执行等各个方面都与政府组织工作人员息息相关。

(1)加强基层干部的工作及服务意识。一方面，应当重视村干部的带头作用，使地方政府更好地了解村民的想法，打消村民对于地方政府的疑虑，加深群众与地方政府之间的信任；另一方面，应当重视加强村干部的再培训工作，由于村干部缺乏公共服务的意识与态度，在一定程度上影响着政府在群众心中的形象。高质量的公共服务供给的建立，村干部的水平是其中重要一环，因此要大力加强村干部的培训工作，着重提高村干部的服务意识，从而提高地方政府整体的公共服务水平。

(2)鼓励青年干部下乡锻炼。地方政府应当鼓励年轻有为、思维活跃的青年干部下乡挂职锻炼，在组织农村社区居委会选举时给予一定的政策照顾，比如放宽学历限制和年龄限制等，以充实乡村干部工作队伍，弥补乡村干部人才不足的缺陷，提升乡村干部队伍的整体水平和效能。

(3)突破地方政府干部的短视效应。在我国现有的体制下，地方政府主官往往在同一地区任职时间不长。其在此地任职期间尽管会制定出一些有利于当地发展的公共服务政策，但往往一些政策在下一任干部上台后便会被束之高阁，因此大部分地方政府干部会倾向于指定并执行短期内能够有显著效果的政策，而忽视了公共服务类政策应当具备的连贯性和长期性。

因此，地方政府可以采用报批、备案等方式，制定该地区的长期发展战略规划和本届政府任期内所要达到的目标以及实施计划，并报上级机关批准备案。下一届政府就任时，仍应当基于上级机关批准的长期发展战略计划，制定本届政府的政策计划，并报上级政府批准备案。上级政府应当对计划的整个实施过程以及实施结果进行监督考核，并且建立独立的绩效考核机制。通过此种方式来克服地方政府政策制定不连贯、公共服务治理机制不具有长期性等问题。

四、结 语

本文以河南省卫辉市唐庄镇四和社区作为案例，结合目前我国地方政府公共服务的治理现状，对新型农村社区中公共服务治理的不足进行分析，并从基础建设、政策激励以及组织保障等几个方面提出了相应的对策建议，以期能够提高地方政府公共服务的治理水平。新型城镇化建设的过程是一个循序渐进的历史发展过程，在这一过程中，加强我国地方政府公共服务的治理，是消除我国城乡二元结构，缩短城乡差距的重要手段。改善我国地方政府的公共服务，可以确保村民们享受应有的权利，促进乡村和谐稳定的社会环境，保障我国乡村可以坚持因地制宜、以人为本的走城乡一体化的发展道路。