论知情权视角下微博热搜榜的法律属性和相关平台的法律义务

刘子睿,刘文杰

(中国传媒大学 文化产业管理学院，北京 100024 )

2020年6月10日，针对微博在蒋某舆论事件中干扰网上传播秩序的不当行为，国家互联网信息办公室指导北京市互联网信息办公室约谈新浪微博负责人，责令其立即整改，暂停更新，同时施以一定的行政处罚。

作为在社会舆情中起着独特作用的新型社交平台，微博方面应该如何正确管理热搜榜，在维护好网络传播秩序的同时充分保护好公众知情权，政府方面又应当如何对此进行监管，这些都是我们应当思考的问题。

一、公众知情权视野下的微博热搜榜

公众知情权指的是公民享有的知悉政府工作情况和社会公共事务的政治权利。其既包括不受限制地去获知自己想了解的信息的权利，也包括要求信息掌握者将相关信息公布出来的权利(某些特定信息如国家秘密等除外)[1]。经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨曾说：“集体行为最重要的部分在于做出集体决策时整个过程的完整性和这些决定背后的合理依据”[2]，这正是公众知情权存在的重要意义之一。总而言之，知情权是公民实现民主权利的基础，也是保护自己多种权益不受侵害的有效手段[3]。

过去，新闻媒体被认为负有保障公众知情权的义务，媒体报道是公众知情权实现的主要途径。传统媒体是如此，网络时代下的新媒体也不例外。社交媒体平台和出版商都是新闻和广告的载体，不正当的使用无疑会干扰互联网环境下的表达自由并侵犯公众知情权。新浪微博作为目前国内的顶流社交平台之一，应该透明公开地传播共享信息。但此处存疑的是，热搜榜是否属于公共信息，社交平台是否有保障其真实性之义务？如果不是，那么其删帖、撤热搜、制造虚假热搜的行为则不能认定为是人为地阻断了公共信息的正常传播。

热搜榜作为各平台新推出的一项服务，可以帮助用户快速了解时下信息，近年来广受欢迎。但其目前的法律地位却十分尴尬：既不属于运用计算机技术从互联网上搜集、处理各类信息供用户检索的搜索服务，无法纳入《互联网信息搜索服务管理规定》，也不属于由专业媒体所制作的新闻，不能简单地用新闻法规与职业道德来进行约束。对于此次约谈中网信办给出的理由——干扰网上传播秩序，相关行政法规中并没有条款对此作出明确规定，《中华人民共和国网络安全法》中的相关规定也只有第九条关于社会公德与诚实信用的原则性条款。总之，目前其在法律上的定位尚不明确，公众对其内容是否有知情权还需要进一步的讨论。

二、微博热搜榜的法律属性

热搜榜是网站平台利用算法，基于用户的搜索和阅读行为而形成的一个“榜单”，它显示了在特定时间段内被大量搜索的热点话题，按照搜索热度和传播热度对其进行排名并进行实时更新[4]。依据其以下特征，笔者认为，公民对其内容享有知情权。

(一)较大的舆论影响力

热搜榜作为在当今社会有着极大影响力的公共平台之一，理应承担相应的社会责任。在“以屏为媒”的时代背景下, 面对爆炸的信息，大部分人会通过浏览各大平台的热搜榜来获知最近被热议的话题和新近发生的大事。热搜对网络舆论的引导起到了极大的指向标作用，对公众的价值判断和审美导向都有很大的影响。新浪微博2019年全年财报的数据显示，截至2019年底，微博月活跃用户达到5.16亿，相比上一年净增长约5400万，日活跃用户达2.22亿，年对年增长2200万[5]。基于其庞大的用户群体，新浪微博所显示的热点信息更具代表性。根据Alexa公司2020年3月的统计数据，微博的访问量在全球位居第16位，在中国位居第10位。此外，网民通过微博获取新闻的比例达到35.6%，高于通过新闻客户端获取新闻的比例[6]。由此来看，作为“舆论风向标”，热搜榜应该承担起相对应的社会责任，如实提供热搜信息。

(二)较大的社会公信力

基于对热搜榜来源的认知，公众对微博热搜榜的客观性产生了一定的信赖。热搜词的形成主要源于用户对该词的搜索频次，人类在搜索框前暴露出自己真实关心的内容，当这种针对某项特定内容的关心汇集成群，就会促使这个话题成为实时热搜词。然后网站通过大数据算法将某一时间段的热搜词进行统计后排序形成了最终的热搜榜。在整个过程中，客观的数据分析、真实的结果显示是公共信息平台公信力的基础。因为热搜榜的价值在于准确、及时、客观、完整地披露信息，因为只有这样才能反映出人们真正关心的事件，这才是用户希望在热搜榜上看到的。因此，基于用户对平台客观性的信任和对公众知情权的保护，网络平台有义务向用户提供其真实的数据处理结果。

(三)一定的公共议程性

热搜榜作为传统媒介的补充议程介入公众议程，是一种新样态的公共信息载体。从传媒角度来看，热搜榜无疑为公众打开了一个新的信息渠道。在传统媒介环境下，议程设置都由媒体完成，而热搜榜不再是由媒体单方面地为公众提供信息或安排议题，而是以信息被用户主动搜索的频率作为标准，经过统计后，即时生成排行榜。同时，用户只需要点击热搜榜中的话题，就可以看到所有被发布在网站上的，没有经过媒体筛选和二次加工的原始信息。热搜榜实际上是网络平台将用户获取信息的行为再度信息化的结果，用户行为在无意识中成了其信息来源。由此可以认为，热搜榜实际上是由网络平台的所有使用者所共同设置的议程。从各个热搜词的生成到最终热搜榜的呈现，整个过程几乎全部由用户主导，是真正意义上的“从用户中来、到用户中去”，可以说实际上用户才是热搜榜的创作者，而媒体在其中所起到的作用十分微弱。在去中心化的信息传播背景下，相比媒体对其所认为的公众欲知、应知的事进行单方向的报道，热搜榜这种反向地对公众主动、实时的信息搜索活动的考察，往往更能反映公众最真实的关注点，是传统媒体所不具备的条件和优势。而热搜榜实时更新的特色使它能够快速反应出用户对热点的关注程度，用户在话题下面发表的评论也可以直接反映出公众的情感方向，对于感兴趣的事件，用户甚至可以评论和转发话题，从新闻的接受者转变成传播者……这些特点使其迅速成了一个有力的舆论场，进而成为公共议题的重要载体。现在，“上热搜”已经成为公众尤其是年轻一代判断某个事件、现象、人物关注度的重要依据。据调查，微博热搜已成为大学生获取新闻信息的重要渠道[7]。同时，它也可以成为有关业务机构观察舆情的一个窗口。综合上述特点，热搜榜这种网络信息新样态实际上是为公众提供了一个在媒介议程之外的发声平台，具有公众议程属性[8]，属于公共信息的一种。而作为民主的必要条件，公众有权利了解社会上所发生的新闻事件并作出监督，因此公众对热搜榜的内容也当然地享有知情权。

作为具有一定的舆论影响力和公信力的公共信息平台，保障公众的知情权应当是微博热搜榜最重要的价值之一，因此，其功能之一就是如实提供热搜信息，将大家普遍关注的问题呈现出来，并确保信息的真实可靠。

三、网络平台对热搜榜的干预范围

在现实中，热搜榜往往并不“真实”——起码并不是全然真实。微博副总裁曹增辉就曾经在采访中公开承认，“热搜”在选择和排序上放弃了纯粹的算法模式，对某些信息进行人工干预，并且对全部上榜热词进行人工审核[9]。也就是说，最终呈现在用户端的热搜榜并不是简单地利用纯算法对热度搜索词进行排序产生的结果，有很多的热搜词并没有如实地反映在最终呈现的热搜榜上。那么，此类“非真实”的热搜榜是否构成对公众知情权的侵犯？基于社会稳定的需要，热搜榜的形成不能只是对用户搜索词的简单整合与排序，基于对公众知情权的保护，平台方需要对传播至公众的信息进行合理筛选。然而，人为干预过多也意味着热搜榜无法真实地反映出人们所关心的话题，让人们认为事实的真相被掩盖，自己的知情权没有受到尊重。在这一状态下，热搜榜同样失去了其本身的价值。

国家网信办指导北京网信办在对新浪微博依法约谈中特别强调：既不得为违法违规信息提供传播平台，又不得随意干预信息正常呈现”。那么网络平台干预热搜榜的边界究竟在哪里？相关从业者能仅凭自己的职业素养就行使好自己的自由裁量权吗？模糊的判断标准无疑会导致大量“灰色地带”的产生，带来危险后果。基于其在现代社会的巨大影响力，网络平台一旦把握不好尺度，或者审核疏忽，就会沦为“作恶”工具。上海网信办针对此现象也曾发文指出：此前百度搜索就曾因关键词竞价排名、莆田系医院推广、赌博网站推广等问题，给社会和民众造成了巨大损失和伤害，前车之鉴不可忘记，我们需要对此加以严格规范[10]。对此，笔者有以下几点看法：

(一)平台可以适当干预，但是不能为所欲为

微博平台应当如何对热搜榜进行监管？积极介入内容管理，和最大限度地不干预，哪一种有利于公众对信息的了解？笔者更赞同后者。

热搜榜本质上是一种匿名化数据集，即在用户数据基础上, 对数据做出匿名化处理、消除其身份可识别性的数据集合。这些数据难以与信息原始主体一一对应，因此导致了此类数据财产化和人格化的争议。虽然此类数据的产权归属问题在学界尚未达成共识，但我国多数学者认为，对商业机构在将数据去识别化后的再应用应该加以控制。张平就曾在其文章中表示，数据库加工过程中原始数据主体多不知情，企业完全有能力自我操控，法律应当对这类数据库加工者苛以较为严格的限制[11]。王融也指出，企业对此仅享有受限制的所有权[12]。当前提供各类资讯的互联网平台往往会利用大数据等技术收集信息、向用户推荐热门话题和新闻，这种行为并无不当，甚至在某种程度上有利于人们及时了解新闻事件，使公众更好地行使自己的知情权和监督权。然而，如果认为所有数据信息都属于平台所有，无疑是过度泛化了网络平台的权力边界，变相剥夺了用户的数据所有权、使用权和处置权。腾讯指数团队早在2016年就研发了“中国社会舆情指数”，运用微信和QQ的用户数据信息来研判和分析舆情趋势[13]。这种“开天眼”式的操作使得数据的分配和共享机制完全由网络平台定夺，一旦被毫无底线地利用，将会导致平台为了自身利益而垄断公众知情权的危险后果。因此，对于热搜关键词，平台可以适当干预，但是不能为所欲为地操纵热搜榜。

(二)平台有权事先删除不良热搜词

删除不良热搜词是对热搜榜的事先合理干预，并不侵犯公众知情权。虽说人人有接受各种消息和思想的权利，但这项权利并不是漫无边际的。知情权作为表达自由的一部分，必须受到限制。国家秘密、商业秘密、个人隐私等不可公开的信息，涉及淫秽、暴力、恐怖的有害信息和虚假信息都是应当受到限制的消息；此外，被证明是有害的意见(如纳粹意见)、涉及种族歧视的意见、煽动暴力推翻政府的意见、侵害人格权的侮辱性言辞等会为公共秩序带来不利影响的观点，也不应当被纳入公众知情权的范围内。对于一般信息的正常呈现，平台不得随意干预，但是对于这些不良信息，平台和相关部门则有必要介入。出于猎奇心理等多种原因，公众天然地对这些关键词更加感兴趣。与性有关的不雅视频(如优衣库事件)、违背社会公德的事件(如假疫苗事件)，对他人私生活的窥探(如明星的花边新闻)……类似的热搜一经出现就开始以疯狂的速度在热搜榜上攀升。而某些自带“公共属性”的热搜话题，涉及公众对政府、政策等公众事务的态度，一旦疏于监管，被别有用心的人恶意利用，就极有可能出现所谓的“带节奏”，干扰主流舆论的影响力。其次，“网络谣言”等虚假信息也是各大平台应当重点打击的对象。一旦这些虚假信息借助网络迅速传播，不仅会侵犯个人名誉，还会损害网络媒体的公信力，扰乱公共秩序，给社会造成不良影响。因此，作为信息发布的审核管控方，各大平台应该对信息的真实性进行依法审查，依法打击虚假信息，杜绝其出现在热搜榜上。此外，出于大方向的考量，一些容易造成社会恐慌、违背伦理道德的热搜必然会在官方要求下被删除，以免造成其他不可逆的局面。但是在滞后的反应时间里，这些被操控的热搜话题已足以起到干扰舆论环境的作用。事后弥补机制无论多么即时，其已造成的舆论影响可能也已经无法追回。平台不只是用技术提供服务，对内容出现的问题也不能置身事外。为了维护网络环境的安全与清净，网络平台势必要主动承担其应有的社会责任，对可能出现在热搜榜上的搜索词进行事先审查等人为干预，充分利用技术手段来筛查、屏蔽、删除会污染公众视野的相关信息，并报告监管部门，对涉事账号作出处罚。这样才能将不良信息剔除，充分维护公众的知情权。

(三)平台应当打击“虚假热搜”

基于商业利益和虚假流量而上榜的“伪热搜”构成对公众知情权的侵犯。我们必须看到的是，除了公共信息平台的公共属性外，热搜榜还具有一定的商业属性。网络平台服务商作为企业，它享有选择提供商业信息服务和公共信息服务的自主权。新浪微博官方承认，热搜榜并非完全只形成于用户的搜索数据，有些内容是通过付费“上榜”的[8]。其广告系统是一个公开的广告系统，榜单右侧有“荐”字显示的就是广告。那么，热搜榜中这些并非基于搜索频次而“上榜”的商业广告是否构成了“虚假热搜”，侵犯公众的知情权？2016年起施行的《互联网广告管理暂行办法》第七条规定①，广告应当具有明显的可识别性，且付费搜索广告应当与自然搜索结果明显区分。而微博热搜榜并没有对广告词条明确标注，而仅仅是在其后方标上一个“荐”字。同时，微博也会在其他热搜词条后标注“沸”“热”“新”以表示其热度和新鲜度，在面对这些同时存在的十分类似的小字时，普通公众不但难以区分哪些是广告词条，反而会更容易将这些经营性信息理解为“推荐阅读的热点”。恰如南方网所评价的：“这与默认勾选、小字显示之类的擦边球一样，都是侵犯民众知情权的套路。”[14]但是毋庸置疑的是，公众对广告和新闻的信任程度是不同的，由此产生的信赖利益也不同。基于商业伦理和民法上的诚信原则，网络平台有义务让公众能够清楚地判断其发布的究竟是公共信息还是经营性信息[8]。如果某个信息是通过付费或资源置换上了“热搜榜”，公众在不知情的情况下误以为其是被广泛关注的热点，在这种情况下，即使公众没有遭受实际的损害后果，难以认定其为欺诈行为，但这显然也侵犯了公众知情权，有损公众的信赖利益，违背了热搜榜的公信力。

在新浪微博自家的“官方广告”外野蛮生长的“刷榜”行为则更加令人不安。以微博平台为例，很多娱乐明星为了受众关注度和话题量，通过虚假流量而频频热搜上榜。有媒体调查，热搜“刷榜”已形成一条灰色产业链[15]。实际上，不光是微博热搜，各大热门互联网平台都不同程度地出现了一些流量“灰产”甚至“黑产”。为了牟取经济利益或其他利益，居心不良的企业或个人选择通过“买卖”的方式对新媒体门户页面的“热搜话题”等进行交易，由于过低的参与门槛②和运营机制，撤热搜、上热搜、人为制造热搜这些忽视规则的行为频频出现。如“紫光阁地沟油”[16]这一虚构话题，就是以“金钱”换取“热度”进而达到对社会舆论的定向引导。这种“伪热搜”不仅占用用户注意力资源，可能让用户错失真正值得关注的事件，还恶意挟持了主流舆论，严重干扰了公众的知情权和监督权。提供“刷榜”服务的公司通过注册大量普通用户账号或买号养号等手段来培养流量，对批量复制的内容进行病毒式的传播，从而达到在短时间内提升某话题的搜索数据，挤进热搜榜[17]。不管是人工养号还是机器刷单，平台都不难通过其规律性而加以识别[18]。在2018年的约谈整改后，微博精确地针对38个刷榜话题和热搜词做出处罚，还公布过以违规手段刷话题阅读数的账号，并对话题和主持人做了封号处理。这些都说明，凭借技术手段，平台完全有能力在后台对刷榜等行为进行监控和识别，从而针对性地做出打击。

基于对网络安全和舆论环境的考虑，网络平台可以对热搜词进行适当干预，但不能损害社会公共利益和公众知情权、散布低俗内容和混淆视听。也就是说，热搜榜的公共属性应该优先于其商业属性。如果被商业绑架，为了追求企业利益进行“数据造假”，滥用平台的公信力，将“数据说话”变成“数据说谎”，当公众对互联网媒体的信任被种种肆意炒作行为屡屡透支后，热搜榜本身所具有的意义也不再。

四、结语

社交平台为公众创造了一个更大的公共空间，数据技术不仅可以用来获取利润，也可以用来操控舆论。当平台利用技术对数据进行整合加工后，这些数据已经不仅仅只作为“集合体”的形式存在，而是形成了新的公共信息。互联网是公共信息载体而不是利益输送的工具，其背后的各大平台应当承担一定的社会责任，确保一定意义上的“热搜真实”。

只有正确地使用公共信息，才能更好地推动社会共治。对热搜榜的干预，平台有一定的自由裁量权，但是应当严格遵循政府规章和行业守则，不得随意干预信息正常呈现、不得超越法律所保障的用户知情权。“伪热搜”、任意撤热搜等罔顾规则、无视公众利益的行为都是对公众表达自由的一种侵害。如果被商业利益绑架，无疑会使其失去作为公众了解公众兴趣的窗口的价值，失去了公共属性的热搜榜，最终会被公众抛弃。为了社会舆情的稳定和自身的长远发展，网站平台应该切实履行自己的主体责任，维护好热搜榜的秩序，为公众知情权保驾护航。

最后，这方面的法律法规也不能长久缺席。强有力的法律法规和政府的监管可以约束社交平台的行为，使国家免于遭受政治操控和市场强权带来的恶果。有关部门究竟该如何对平台进行监管和限制？如何防范平台方利用算法黑箱对公共信息进行非法干预？什么样的热搜应该被删除，而什么样的热搜又不能被删除？如何才能够最大程度地保有健康的表达自由？这些问题都亟待法律进一步做出更加明确的规定。

通过上述三个方面的梳理和探究，尝试明确微博热搜榜的法律地位，并对相关平台的法律义务作出界定。在此基础上，后续可以展开更多细节性的制度研究，在完善不足的同时，也促进微博热搜榜发挥更加积极的社会作用。

注释：

①《互联网广告管理暂行办法》第七条规定：互联网广告应当具有可识别性，显著标明“广告”，使消费者能够辨明其为广告。付费搜索广告应当与自然搜索结果明显区分。

②指只需要夹带#话题#就可以参与热搜话题。