黄河流域生态保护和高质量发展执法实践问题研究

郑曙光

(山东大学 法学院，山东 青岛 266237)

黄河流域生态保护和高质量发展国家发展战略为黄河流域的生态综合治理指明了方向。黄河流域的生态法治建设同时涵盖立法、执法和司法三个环节。长期以来，学界广泛关注生态立法和生态司法实践的问题研究，但是对生态执法实践关注不够。执法是我国各级政府部门解决问题的基本路径，“各级政府必须坚持在党的领导下，在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制。”[1]生态执法事关生态环境法治的整体成效，在黄河流域生态治理和综合保护上具有举足轻重的作用。

一、黄河流域生态执法工作中存在的问题

在黄河流域生态保护和高质量发展的战略指引下，黄河流域的生态执法工作取得了良好的治理效果，但从总体来看，还存在不少问题，与习近平总书记的殷切期望和党中央的要求还有较大的差距，主要存在以下问题和不足。

(一)生态行政执法体制不健全，综合执法改革成效不明显

多头执法、重复执法、职责不明、职责交叉等问题的产生在很大程度上与我国环保领域的“统管和分管”管理体制有关。为破解以上难题，我国分别出台了《深化党和国家机构改革方案》《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，力图整合生态环境执法力量，优化政府执法职责，明晰执法范围。

这些改革举措的出发点是好的，在一定程度上解决了我国生态执法所面临的现实问题，但并未彻底打破旧有制度的束缚和牵制，甚至在实践中产生了一些值得我们注意的新问题。横向上的环境执法体制改革尽管将环境保护相关的职能予以整合，成立了统一的生态环境保护部门，但执法活动中的分散执法局面并没有得到根本改变。以笔者调研的河南X县为例，该县名义上由生态环境保护部门统一执法，整合了生态环境部门的管理职责和相关权限，但在实际操作上却是另外一番景象：其他部门的管理权限和职能并未完全转移，统一执法的具体管理事项仍是由该县各分管部门抽调人员进行管理，长效稳定的综合执法格局并未真正建立起来。在生态环境纵向执法领域，省级生态环境部门负责对全省生态环境保护工作实施统一监督管理，市县两级生态环保机构的管理体制进行了重大调整，县级生态环保部门调整为省辖市生态环保部门的派出机构。纵向执法体制的改革明确划分了生态执法机关的职责权限和管理领域，但这次改革中生态执法力量明显上移，基层执法机关如县、乡两级的执法力量受到了一定程度的削弱。

(二)执法部门信息互享程度低，执法衔接机制不通畅

在污染防治立法领域，法律、标准体系较为健全，但执法权较为分散；在生态保护执法领域，法律、标准体系以及执法事项和执法主体均较为分散[2]。

目前，黄河流域生态保护受制于分段监管的河流管理模式，不少行政机关只对自己管辖范围的水文信息、生物信息和资源信息等内容知情，对于自身管辖范围以外的河流信息缺乏充分的了解。

“黄河水少沙多、水沙关系不协调，是黄河复杂难治的症结所在。”[3]黄河流域是以水资源为主要载体的生态系统，水资源的管理和防治在黄河流域综合治理过程中占据着重要地位。笔者在河南X县了解的执法信息显示，75%左右的执法人员在处理黄河流域生态保护问题时需要其他部门的配合或协助，而超过50%的执法人员表示他们提出的行政协助请求被其他行政机关管理人员拒绝或推诿。

(三)执法人员专业化程度不高，执法人员素质有待加强

我国生态执法力量的配置还不能充分适应工作的需求。一方面，基层单位的生态执法人员的数量明显不足，难以承担环境保护工作的重任。另一方面，生态环境执法人员的构成十分复杂，编制管理不统一。在河南X县，拥有公务员编制的执法人员数量非常少，80%左右的执法人员没有正式的行政编制，而且执法人员的编制来源十分复杂，人员管理较为混乱。人员管理不统一，不利于对执法队伍的统一监督管理。

二、黄河流域生态执法工作存在问题的原因

(一)生态执法监督路径不畅，加剧执法领域乱象

我国生态环境执法监督分为内部监督和外部监督。

行政机关的内部监督对于改变和纠正不法行政行为及行政不作为等有威慑作用。但是由于各种主客观原因，当前内部监督并未能切实发挥其实际效能和预设作用。

对行政机关的外部监督也未形成监督合力。以公众参与机制这种典型的外部监督方式为例，公众参与制度是法律保障公众参与生态环境保护、监督公权力运行的有效机制。但实际上，公众参与机制在运用中遭遇到了不少困难与挑战，法律规定的公众监督权利过于抽象，缺乏可操作性。公众就环境问题向有关部门的投诉经常得不到应有的重视。在调研中发现，只有19.5%的公众认为他们关于环境污染的投诉得到了相关部门的重视[4]。公众参与是被动进行的，即只有在某些特定的情形下，在专项规划编制机关或建设单位的邀请之下，有关单位、专家或者公众才可能按照邀请方预先设计好的论证、听证等程序参与到环境影响评价中[5]。

(二)环境保护意识不强，执法活动不够积极

唯有积极推进绿色文明发展，才能更加有利于绿色发展在全国范围的强力有序推进，为促进绿色发展与建成美丽中国提供坚强的制度保障[6]。绿色发展理念作为推进我国社会发展的重要指导思想，具有很强的价值指导意义,但不少行政执法人员无视“保护优先，预防为主”的基本原则，仍然坚持“先污染，后治理”的被动执法理念。

生态环境损害作为一种持续性的环境危害，如果不能得到有效控制，环境损害的后果将会进一步扩大，对自然环境造成难以估量的影响。因此，行政机关介入环境保护的时间越早，生态环境修复和恢复的可能性就越高。然而，就我国生态执法实践来看，大多数执法机关会选择事后介入，很少会选择事前和事中介入。事后介入的被动式执法局面之形成，也正是执法人员执法思维中“缺乏主动建设，过于被动保护”的真实写照。

三、黄河流域生态执法工作的完善建议

(一)加快执法职能整合，完善生态环境综合执法体制

为了破解我国生态执法实践中存在的问题，应当进一步深化生态环境横向和纵向执法体制改革，着力打造生态执法新格局，切实增强执法活动效能，为黄河流域法治建设保驾护航。一是在横向改革上，应当加强人、财、物等资源集中统一管理，整合分散力量，建立常态的综合执法机构，早日实现“人随编走，编随事走”的执法局面，提升生态执法体制效能。可以先在沿黄各省区内如甘肃、内蒙古、山西、山东等建立专门的黄河流域综合执法机构，优化沿黄省区的生态执法力量配置。待条件成熟后，在黄河流域九省区建立跨地区的综合执法机构，统一谋划和综合部署黄河流域的生态执法保护工作。二是在纵向改革上，强化黄河流域执法能力建设，重点加强基层执法力量建设。基层执法工作范围广，任务重，一直是我国生态执法的薄弱地区。基层无小事，事事都关乎群众的利益，这是当前最大的实际和最大的民生[7]。考虑到当下基层执法力量过于薄弱，黄河流域各省区的生态执法机关应当加强对基层执法机关的支持力度，加大对基层一线执法机关的政策倾斜，完善基层执法机关的人员和技术配置，做好基层地区执法的资金支持工作。

(二)深化信息合作共享，完善职能衔接机制

针对当前黄河流域执法实践中出现的信息互享和职能衔接机制不顺畅问题，我们应当加强执法部门之间的资源和数据共享，深化不同部门的交流和合作。

第一，完善黄河流域各省区的执法信息互享机制，探索设立全国性的黄河流域生态资源信息管理平台。沿黄各省区要改变以往各自为政的封闭管理模式，定期进行必要的信息交流与数据共享，建立长效稳健的合作机制。

第二，强化不同部门之间的协作和配合，探索跨部门、跨地域的联合执法、综合执法模式。可以建立黄河上游、中游和下游联合执法队伍，就管辖范围的问题进行专项执法、综合执法，集中不同机关、不同部门的执法力量，全面提升执法效能。

第三，完善行政机关与司法机关的职能衔接机制，畅通环境纠纷案件的移送程序，提高环境纠纷事件的整体处理效率。如执法机关在遇到疑难案件时可以移送司法机关及时处理；司法机关在后续的环境修复中，一般都需要行政机关提供人力和技术支持。实践中，河南省探索形成的“河长+检察长”公益诉讼助力河湖生态保护工作模式，有力促进了行政执法与检察公益诉讼的互促互进。

(三)加强执法队伍的专业化建设，优化执法人员结构比例

第一，要严格规范生态执法人员的专业编制管理，加大专业人才引进力度，加强生态执法队伍建设。编制管理问题对于生态执法人员来说意义重大，必须做好专业技术人员与专业辅助人员的严格区分，全面清理与生态环境保护不相适应的编制和人员，为专业技术人员留有充足的岗位和空间。

第二，要加强生态执法人员的体系化建设，推动生态执法力量的统一分配和有效调度。要优化和重新配置生态执法力量分布格局，加强省级、市级执法力量对基层执法力量的支持和帮助，重点强化县乡两级执法力量建设。

第三，要加强黄河流域生态执法人员的制度建设，为生态执法人员的整体建设奠定良好的制度基础。建立奖惩机制，进一步提高执法人员的积极性和主动性。