改革开放以来浙江扶贫开发的历程、成效与经验启示

吴明明

（中共平阳县委党校，浙江 平阳 325400）

放眼全国，素有“七山一水二分田”之说的浙江在自然资源禀赋上一直是不占优势的。山多、地少、人多的生存现实决定了浙江人一直比其他省份面临更大的压力。1978年，浙江农村贫困人口有1 200万，贫困发生率高达36.1%，高于全国平均水平5.4个百分点。改革开放以来，浙江在不断发展经济的同时，也在大力推动反贫困事业发展。40多年的坚持不仅令浙江农村的面貌焕然一新，而且使浙江贫困人口数量明显减少，低收入群体收入水平和生活质量显著提高。2015年，浙江率先“消除4600”，实现绝对贫困人口脱贫，成为全国第一个完成脱贫攻坚任务的省份，进入了减缓相对贫困的新阶段。目前，浙江已经是全国农民收入最高和城乡居民收入差距最小、区域发展差距最小的省份之一。在此过程中，浙江积累了丰富的扶贫开发经验，走出了一条独具浙江特色的扶贫开发道路。总结其经验智慧将为中国未来巩固脱贫攻坚成果、进一步推动中国反贫困事业发展提供有益借鉴。

一、浙江扶贫开发的历程

1.第一阶段：体制改革推动扶贫阶段（1978—1985年）

党的十一届三中全会后实行的农村家庭联产承包责任制极大地激发了农民的劳动热情，释放了蕴藏其中的巨大生产力。通过大力发展乡镇企业、发展农业多种经营、农产品价格逐步放开等多项改革措施的全面推广，浙江农民收入快速增长，农村贫困得以大幅度缓解[1]。贫困发生率从1978年的36.1%下降到1985年的15.2%，贫困人口从1200万人快速下降到500万人[2]。

2.第二阶段：大规模开发式扶贫阶段（1986—1993年）

1985年4月，根据国务院《关于扶持农村贫困户发展生产治穷致富的请示》，浙江省政府发布《关于扶持磐安、泰顺、永嘉、文成、景宁5个贫困县发展生产的有关经济政策的通知》，从扶持发展生产、减免农业税和工商所得税、修建道路和水利工程、广辟农副产品销路、代培计划外大中专学生、安排好群众生活等6个方面做出明确规定。1986年，浙江省委、省政府通过实施一系列重大举措进一步加大扶贫力度：成立专门扶贫工作机构，制定扶贫优惠政策，设置专项资金，彻底改革原先救济式的扶贫模式等等，大规模的扶贫活动开始纳入了政府的重要议事日程。自此，浙江开始进入了有组织、有计划、大规模的开发式扶贫新时期[3]。1993年，贫困人口数量从1985年的500万人下降到280万人。

3.第三阶段：贫困县扶贫攻坚阶段（1994—1999年）

1994年4月，国家出台了《国家八七扶贫攻坚计划》——首次对扶贫开发行动的目标、对象、措施和期限做了明确规定：以2000年底为期限，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，以扶贫搬迁、深化农业开发为重点，通过兴建异地扶贫开发区、探索扶贫和城镇化融合等途径，实现基本解决农村贫困人口的温饱问题的目标。从此，中国扶贫开发进入了攻坚阶段。这段时期的扶贫目标是消除贫困县绝对贫困。当时浙江共有3个国家级贫困县（文成、泰顺、景宁）和5个省级贫困县（永嘉、云和、青田、磐安、武义）。1996年，浙江开始实行城乡一体的最低生活保障制度。1997年，文成、泰顺、景宁、永嘉、云和、青田、磐安、武义全部提前脱贫，浙江成为全国首个消除贫困县的省份。1999年，浙江省的贫困人口已减少至60万人。

4.第四阶段：欠发达乡镇扶贫攻坚时期（2000—2012年）

（1）“百乡扶贫攻坚计划”（2000—2002年）。根据《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，2000年，浙江省委、省政府根据扶贫开发工作重点已从贫困县转移到贫困乡镇、贫困村、贫困户的事实，适时实施“百乡扶贫攻坚计划”（2000—2002年）。浙江把101个贫困乡镇列为扶贫对象（此时的扶贫标准是农民人均纯收入低于1500元），以消除贫困乡镇绝对贫困为目标，充分发挥自身优势，围绕特色做文章，迁移下山找出路，走出县城求发展。3年时间，百乡农民人均纯收入从1 500元增至1 710元。到2002年底，26县（市、区）的农民人均可支配收入达到1 922元，1 000元以下的贫困人口下降到3.7万人，比1999年减少了14.4万人，浙江又成为全国首个消除贫困乡镇的省份。

（2）“欠发达乡镇奔小康工程”（2003—2007年）。2002年6月，浙江省召开第十一次党代会，会上提出“继续抓好扶贫开发，在完成百乡扶贫攻坚任务的基础上，实施欠发达乡镇奔小康工程”，以加快欠发达乡镇奔小康、解决相对贫困问题，实现区域协调发展为新的扶贫中心任务。浙江要求200个农民人均纯收入较低、基础设施薄弱、自我发展能力不强的乡镇在2005年之前，通过加快推进产业扶贫、就业扶贫、异地搬迁等途径，使50%以上的省重点帮扶的欠发达乡镇符合国家小康标准；到2007年，全省所有欠发达乡镇均满足国家小康标准，农民人均纯收入超过当年全国平均水平的欠发达乡镇的占比不低于80%，人均纯收入1 000元以下人口在所在乡镇总人口中的占比低于3%，欠发达乡镇农民人均纯收入的年增长率要比全省平均增长率高[4]。2003年，全省把361个欠发达乡镇（农民人均纯收入低于2001年全国农民人均纯收入水平2 366元的乡镇）列为扶贫对象。到2007年底，浙江超过85%的欠发达乡镇农民人均纯收入超过4 000元，成为农村小康实现度最高的省份之一。“欠发达乡镇奔小康工程”建设任务圆满完成。

（3）“低收入农户奔小康工程”（2008—2012年）。“欠发达乡镇奔小康工程”结束后，浙江省已基本消除了欠发达乡镇，然而不同村落和农户之间收入不平衡的问题却开始越发严重。2008年，根据区域性贫困相对减弱、阶层性贫困日益凸显这一现实问题，浙江省政府出台了《低收入群众增收行动计划（2008—2012年）》，要求从2008年起至2012年的5年间，使70%以上低收入农户（“低保”户除外）家庭人均纯收入超过4 000元；最低生活保障要覆盖所有符合最低生活保障条件的低收入农户，提高所有县（市、区）农村最低生活保障标准至不低于2 500元，基本消除绝对贫困现象。本次扶贫对象为2007年家庭人均纯收入低于2 500元的农户，全省符合条件的一共有111万户，271万人。2008年，各县（市、区）纷纷编制并实施了《低收入农户奔小康总体规划（2008—2012年）》《关于加快农民异地转移促进农民增收的若干意见》《关于深化“六个双百”和“一户一策一干部”机制，切实做好结对帮扶工作的通知》等扶持政策措施，同步建立起包括农村社会保障、农民异地搬迁、农民素质培训、农民收入增加等内容的“农民增收六大目标”考核机制，依托开展异地搬迁、就业培训、扶贫产业开发、基础设施建设、社会救助覆盖、区域协作促进、金融服务支持、社会援助关爱等“八大行动”，低收入农户收入得到明显提升。2008—2011年间，26县（市、区）低收入农户人均纯收入年均增长22.5%，相比同期全省农民人均纯收入年均15.6%的增幅，高出6.9个百分点。2012年底，全省城乡居民收入之比下降到2.35∶1，全省农民人均纯收入与低收入农户人均纯收入之比下降到2.32∶1，低收入农户人均纯收入达到6 200元，较好实现了2008—2012年“低收入农户奔小康工程”的核心目标，基本消除农民人均纯收入低于全国平均水平的乡镇，基本消除绝对贫困现象。

5.第五阶段：“低收入农户收入倍增计划”（2013—2017年）

2013年，在基本消除绝对贫困的基础上，为了进一步促进低收入农户增收、改善其生活条件，浙江省委、省政府又提出实施“低收入农户收入倍增计划”。该计划实施范围覆盖了省内所有农村人口大于2万人的县（市、区），实施对象包括2010年家庭人均纯收入低于4 600元（相当于2012年5 500元）的所有低收入农户（134万户、318万人）和低收入农户比重较高或数量较多的扶贫重点村。行动目标是用5年时间使低收入农户人均纯收入翻番，达到10 000元以上，七成以上低收入农户（“低保”户除外）家庭人均纯收入不低于8 000元，缩小低收入农户与全省农民人均纯收入的差距；所有县（市、区）农村“低保”标准达到5 000元以上。2015年浙江全面消除了家庭年人均纯收入4 600元以下的低收入人群，“消除4600”工作完成率达100%，在全国各省份率先宣布消除绝对贫困。2016年26县（市、区）农民人均纯收入为16 899元，比2013年增长5 867元，年均增长15.6%，超过浙江省发达地区13.7%的年均增速近2个百分点。

6.第六阶段：“低收入农户高水平全面小康计划”（2018—2022年）

2017年，党的十九大做出了关于打赢脱贫攻坚战的总体部署。2018年，中央发布《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》。在此背景下，浙江省委、省政府紧接着出台了《低收入农户高水平全面小康计划》，提出按照“两个高水平”建设目标，实施低收入农户高水平全面小康计划：第一个“高水平”目标是低收入农户收入年增幅保持在10%以上，并高于农村居民收入增长水平；第二个“高水平”目标是到2022年，低收入农户最低收入不低于年人均9 000元，有劳动力的低收入农户年人均收入达到18 000元。

二、浙江扶贫开发的主要成就

在改革开放四十多年的时间里，浙江在深入贯彻落实中央扶贫开发政策的基础上，不断加大扶贫开发力度，积极创新扶贫开发方式，扶贫开发工作成绩斐然。

1.贫困人口数量显著下降，绝对贫困已消除

1978年，由于地少人多，浙江省贫困问题较为严重，农村贫困发生率高达36.1%，比全国平均水平30.7%高了5.4个百分点，全省贫困人口超过1200万人。2011年，根据地方扶贫新标准——浙江省农民人均纯收入的40%即4 600元（是当时国家新标准2 300元的整整两倍），低收入农户有134万户、318万人。2015年，浙江全面消除了家庭年人均纯收入4 600元以下的低收入人群，“消除4600”工作完成率达100%，在全国各省份率先宣布消除绝对贫困。

2.农村居民平均收入水平明显提高

1978年，浙江省农村居民人均纯收入仅有165元。改革开放以后，浙江省农村居民人均纯收入进入了增长的快车道，1980年提高到219元，1985年又增长到549元，收入水平排名第一次居全国各省（区）首位。1990年农村人均纯收入第一次突破千元大关，达到1 099元。1995年和2000年农村居民人均纯收入分别为2 966元和4 254元。2009年浙江省农村居民人均纯收入为10 007元，成为全国第一个收入超万元的省（区）[5]。2018、2019年浙江省农村居民人均可支配收入为27 302元、29 876元（详见图1），分别比全国平均水平14 617元、16 021元高了12 685元和13 855元。自1985年以来，至2019年，浙江农民人均纯收入已连续35年位居全国各省（区）第1位。

图1 改革开放以来浙江农民人均纯收入和名义增长率

3.贫困地区农村居民生活水平大幅度提高

从人均生活消费支出看，浙江农村居民人均生活消费支出呈现逐年递增趋势，2019年人均支出费用为21 352元，同比名义增长8.3%（详见图2）。从恩格尔系数看，浙江农村居民恩格尔系数总体呈显著下降态势（详见图3），近几年稳定在31%左右，2019年为30.6%，比1978年的59.1%下降了28.5个百分点。从消费支出结构看，农村居民食品烟酒消费比重在下降，而教育文化娱乐、交通通信、医疗保健等支出费用比重在上升，2019年食品烟酒、教育文化娱乐、交通通信和医疗保健支出比重分别为31%、10%、14%和8%（详见图4），说明浙江农村居民在实现温饱后开始更注重精神层面的消费。从居住支出和住房面积来看，人均居住支出和人均住房面积从1980年的26.2元、16.1m2增加至2019年的5 339元、67.3m2，分别增长了202.8倍、3.2倍，且钢混结构的住房占比显著提高（详见表1），说明农村居民居住越来越安全、宽敞、舒适。从农村居民家庭耐用消费品看，2019年年末，平均每百户农村居民家庭拥有移动电话245.0部，家用计算机72.3台，生活用汽车44.9辆（详见表2），日常生活便利性大大提高。

表1 浙江农村居民家庭各年居住消费及居住情况

表2 浙江平均每百户农村居民家庭各年主要耐用消费品拥有量

图2 浙江省农村居民人均消费支出和名义增长率

图3 改革开放以来浙江农村居民恩格尔系数变动情况

图4 2019年浙江省农村居民消费支出结构

4.贫困地区基础设施建设大大完善

改革开放以来，浙江大力推进农村基础设施建设，农村面貌日新月异，“美丽乡村”建设在全国名列前茅。2018年，浙江全省实现所有行政村通邮、通电话，所有建制村覆盖光纤网络，主要建制村基本覆盖4G网络。根据《2019年浙江省国民经济和社会发展统计公报》，2019年，浙江新建和改造提升农村公路12 000公里，新增522万农村人口喝上了达标饮用水；截至2019年底，浙江共有农村公厕6.4万座，农村生活垃圾分类处理建制村覆盖率76%，农村生活垃圾回收利用率46.6%，资源化利用率90.8%，无害化处理率100%。

5.贫困农户受教育程度和自我发展能力显著提升

受教育程度低是农户致贫的重要原因之一。为了促进低收入农户增收，加快贫困地区发展，浙江采取了一系列重要举措加大对贫困地区教育扶贫的力度，确保农村义务教育的经费投入，全面提高教学质量。目前浙江省所有县（市、区）义务教育发展情况均已符合国家基本均衡标准，学前3年到高中阶段的15年教育普及率高达99.02%，高等教育毛入学率超过60%，显著提升贫困地区农户受教育程度和自我发展能力，有效地从根源上降低了代际贫困产生的可能性。同时推出“千万农民素质提升工程”，不断加强对农民的技能培训力度，2017、2018、2019年分别培训农民46.6万、57.9万、56万人次。

三、浙江扶贫开发的经验启示

现实已经有力地证明了浙江扶贫开发工作的有效性和先进性。这条富有浙江特色的扶贫开发之路，为其他地区反贫困积累下丰富的浙江经验。

1.坚持政府在扶贫开发中的主导地位

扶贫开发是一项长期而艰巨的系统性工程，不仅关系到经济发展和社会稳定，而且牵涉到农业、科技、水利、民生等各部门。一方面，任何一个社会组织都无法具有像政府这样的管理和组织能力；另一方面，扶贫开发由政府主导可以保证政策的连贯性和稳定性，产生长期效应。我国和其他各国的扶贫减贫经验也都证明，经济增长无法实现自动减贫，政府在反贫困中具有不可或缺的重要作用。改革开放以来，浙江省委、省政府一直高度重视扶贫开发工作，始终按照国家更高标准制定扶贫开发政策，不断创新扶贫方式，推进各项扶贫工作落实。在三个“率先”——率先实现贫困县、贫困乡镇摘帽，率先建立低收入农户数据库，率先实施精准扶贫战略的基础上，浙江于2015年又成为全国首个消除绝对贫困的省份，始终走在反贫困前列。

2.以经济发展支撑扶贫开发

习近平总书记强调：“发展是甩掉贫困帽子的总办法。”政府扶贫开发离不开财政支持，财政支持离不开经济发展支撑。伴随着改革开放进程的持续深入，浙江经济飞速发展，产业结构不断转型升级，综合实力显著提升，尤其是个体私营经济在浙江蓬勃发展，形成了特色鲜明的块状经济结构。1978年浙江省人均GDP仅196美元，排名全国第17位，而2019年浙江人均GDP 15 755美元，排名全国第四位，仅次于北京、上海、江苏。在浙江经济的高速发展为反贫困问题的解决提供强有力的资金支持和物质保障的同时，近年来浙江本土传统产业的转型升级和新兴产业的不断发展，也为浙江全民创业就业、脱贫致富提供了更多机会。

3.壮大扶贫力量，推动形成“大扶贫”格局

随着扶贫阶段的不断演进、浙江发达地区的先发展先富裕、社会扶贫组织团体的出现成长，浙江扶贫力量在不断壮大，已经形成了富有特色的政府主导下扶贫部门专项扶贫、政府部门行业扶贫、社会力量结对帮扶和区域之间互惠协作相结合的“大扶贫”格局：2008年，浙江省政府开始建立行业扶贫制度。此后，省科技厅、林业厅、教育厅等积极发挥职能优势，出台各项政策，不断加大行业扶贫力度，完善科技扶贫、林业产业扶贫、教育扶贫等行业扶贫举措，提高行业扶贫效率。社会扶贫力量可以弥补政府扶贫工作的不足，是政府力量的有效补充。浙江鼓励民间组织、爱心团体、企业、侨联等积极参与结对帮扶工作，有效撬动社会资源扶贫。2002年，浙江开始推进“山海协作”工程，希望通过加强沿海发达地区与浙西南山区、海岛等欠发达地区在产业开发、新农村建设等方面的交流合作来推动欠发达地区加速发展。十几年的合作发展后，“山海合作”卓有成效，“先发”带动“后发”，省内区域发展更加协调。2018年，浙江省委、省政府强调要打造山海协作工程升级版，进一步帮扶欠发达地区，促进区域协调发展。

4.创新扶贫方式，增强发展内生动力

授人以鱼不如授人以渔。浙江积极创新扶贫方式，产业开发帮扶、就业创业促进、金融服务支持等多措并举以提高低收入群体的“自我造血能力”[5]。产业扶贫是浙江扶贫开发的重要途径之一。浙江省欠发达地区因地制宜，根据自身特色寻找合适的发展道路，山清水秀的扶贫村发展乡村旅游，农产品特色鲜明且物流方便的扶贫村借助“互联网+电商+扶贫”模式发展“淘宝村”，日照条件优越的扶贫村发展光伏经济……相较于过去单纯的异地搬迁、来料加工等扶贫手段，因地制宜的扶贫方式有助于欠发达地区探索发展新兴产业，大大提升欠发达地区的综合发展能力和市场竞争力。以光伏产业为例，“十三五”时期，浙江省在婺城、兰溪、黄岩3个区（市）和26个加快发展县范围内实施光伏小康工程，受益范围包括省级结对的2 100个扶贫重点村和18万户低收入农户；就业创业促进培训极大提高了低收入群体的“自我造血能力”。针对低收入区域和人群，浙江省积极推进扶贫致富带头人培养计划，以2020年为时间节点，通过培养6 000名来自扶贫重点村的农村实用人才来带动其他低收入农户增收。有越来越多通过该计划获益的新手艺人走上了脱贫致富的带动之路。浙江金融扶贫颇有成效，通过全面构建“广覆盖”的基础金融服务网络、推出“直达农户、直达基层”的小额普惠创新多样化金融产品、深入实施金融扶贫结对帮扶等途径帮助低收入农户解决生产经营融资难题。如浙江省规模最大的银行系统——浙江省农信联社，专门推出“5年5000亿”信贷支持计划助力乡村振兴，又在全国率先创新推出丰收驿站省级旗舰店模式，通过带动更多低收入农户农产品进城帮助其增收，仅2019年一年服务客户就超10万人次。

四、结语

浙江扶贫开发成效显著，不仅农村贫困人口数量显著减少，而且农村居民平均收入水平和生活水平明显提高，贫困地区基础设施建设大大完善，贫困农户受教育程度和自我发展能力显著提升。

习近平总书记强调：“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。”贫困是一个相对的概念，相对贫困时时有、处处有，所以扶贫工作永远在路上。越是经济发展，越要重视扶贫，让人民共享改革发展的成果。扶贫开发关系到社会和谐稳定与结构优化，将是一项伴随现代化的全过程的长期战略任务。

浙江富有创新和特色的扶贫开发道路为全国进一步扶贫打开思路和政策创新提供了宝贵的实践经验：要始终坚持政府在扶贫开发中的主导地位，持续以经济发展支撑扶贫开发，通过壮大扶贫力量、构建“大扶贫”格局和创新扶贫方式、增强发展内生动力来促进低收入农户持续增收，推动扶贫事业进一步发展。