淮安市“十四五”期间经济薄弱村和低收入农户增收路径研究

何 伟, 谢永生， 王梦哲， 庄 飞

(1.淮阴师范学院 淮安发展研究院，江苏 淮安 223001； 2.淮安市乡村振兴局， 江苏 淮安 223001)

“十三五”期间，淮安市通过精准扶贫，实现了精准脱贫。2019年，全市42.2万低收入人口脱贫，170个省定、市定经济薄弱村达标出列，涟水县、淮阴区、淮安区三个重点县区摘帽，渠北片区、涟沭结合部片区、西南岗片区三个重点片区和黄花塘革命老区面貌显著改善。2021年，随着国家农村工作战略的重大调整，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接成为“十四五”期间农村工作的重点。江苏省委、省政府和淮安市委、市政府提出“十四五”期间要千方百计促进经济薄弱村和低收入农户增收。为此，本文对相关问题进行了研究。

一、淮安市经济薄弱村和低收入农户增收面临的五个主要难题

(一)农村经济持续发展的动能不足

部分地方丰富的农业资源尚未充分利用，特色产业规模较小，主导产业尚未形成；农产品生产、加工、销售环节尚未形成全产业链；农产品品牌不响亮，覆盖带动低收入农户不多，农户总体收入水平不高。

(二)建档立卡脱贫人口巩固难度大

2021年初，全市“十三五”建档立卡脱贫人口404 522人。其中，因病(占47.6%)、因残(14.5%)人口27.65万人，占62.1%。这部分人群增收难度很大，是工作重点之一。全市缺劳力农户占低收入农户的9.3%，是帮促工作的重点对象。全市缺资金的低收入人口占7.25%，因学(占7.1%)、因灾(占2.14%)以及其他原因的低收入人口有17 323人，占4.28%。这部分人口增收致富的信心和能力不足，极少部分人依赖思想严重。

(三)部分经济薄弱村增收难度大

“十三五”期间，省、市、县(区)各级帮扶工作队、帮扶单位向经济薄弱村投入了大量扶贫资金，实施了一批帮扶项目，注重培育特色产业；积极探索“资产变股权、资金变股金、收益有分红”等资产收益扶贫模式，促进了经济薄弱村和建档立卡户增收。但是，经济薄弱村增收存在“四缺”(1)指缺人才(特别是工商管理类人才)、缺技术、缺资金、缺产业发展规划。现象，“四缺”又导致“四不”(2)指村一、二、三产业融合度不高，资产、资源、资金利用不充分，部分投资项目收益不高，经营性项目可持续性不强。现象的产生。2020年，全市有省定经济薄弱村110个、市定经济薄弱村260个，经济薄弱村年均经营性收入23.44万元。南部县区集体经济收入较高，北部县区集体经济收入较低。例如：位于南部的洪泽区，2020年有省定、市定经济薄弱村30个，平均每个村收入26.73万元，其中经营性收入19.16万元；位于北部的涟水县，有省定、市定经济薄弱村31个，平均每个村收入23.64万元，其中经营性收入13.92万元。

表1 2020年淮安市建档立卡户低收入原因分类情况(单位：人)

(四)农业抗风险能力不够强

一方面，有的经济薄弱村农业生产条件没有得到根本改善，抗自然风险能力较弱，农业“靠天吃饭”局面未得到根本改变。另一方面，有的地方农产品市场监测预警体系不完善，跟踪掌握市场信息不及时，农产品销售渠道不宽、不畅。农户在面对自然风险、市场风险时抵抗能力弱，一些边缘户稍遇风险变故就可能收入锐减。

(五)有的村基础设施和公共服务落后

乡村道路和通信设施建设滞后，农村居民住房条件有待改善，农村居民居住环境整治任重道远，乡村学校硬件弱，乡镇卫生院设施条件落后和医务人员不足，乡村治理体系有待完善。

二、淮安市“十四五”期间经济薄弱村和低收入农户增收思路

根据《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》《江苏省委办公厅江苏省政府办公厅关于开展富民强村帮促行动，接续推进乡村振兴的实施意见》《中共淮安市委淮安市人民政府关于大力开展富民强村帮促行动接续推进乡村全面振兴的实施意见》等文件精神，结合课题组在淮安10村、350户农户的调查研究，形成以下思路。

(一)总体思路

1.有效衔接，平稳过渡。设立5年过渡期，保持帮促政策总体稳定，严格落实“四个不摘”(3)指摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管。要求，实行分类优化调整，把脱贫人口统筹纳入乡村振兴战略，注重不同地区、不同阶段的差异性，合理把握节奏、力度和时限。

2.群众主体，激发内力。注重扶志与扶智相结合，发挥奋进致富典型示范引领作用，调动农村低收入人口的积极性、主动性、创造性，激励有劳动能力的低收入人口勤劳致富。

3.政府推动，社会协同。强化行政推动与市场机制有机结合，发挥集中力量办大事优势，广泛动员社会力量参与，形成巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴的强大合力。

4.创新机制，改革探索。把改革创新作为根本动力，建立健全经济薄弱村和低收入人口增收长效机制，建立村集体经济收入保险机制，探索具有淮安特色的富民强村帮促工作新模式。

5.生态优先，绿色发展。践行绿水青山就是金山银山发展理念，以节约、集约和绿色发展引领乡村振兴，实现人与自然和谐共生，建设美丽淮安。

(二)明确帮促对象

1.农村低收入人口。指人均年收入低于低保标准1.5倍的农村人口。

2.经济薄弱村。省定110个经济薄弱村，市定260个经济薄弱村，以及县(区)定经济薄弱村。

3.重点帮促片区。涟水县、盱眙县、淮阴区、淮安区4个县(区)，重点是盱眙西南岗、苏北灌溉总渠以北、涟沭结合部3个片区和黄花塘革命老区。

对农村低收入人口进行定期监测评估，适时加以优化调整。

(三)建立“四个衔接机制”

1.工作衔接机制。将脱贫攻坚中形成的“中央统筹、省负总责、市县抓落实”领导体制，以及“五级书记”抓扶贫工作机制，推广运用到乡村振兴帮促工作中。

2.政策衔接机制。在5年过渡期内，严格落实“四个不摘”要求，保持现有帮促政策、资金支持、帮促力量总体稳定，巩固拓展脱贫攻坚成果。

3.帮促衔接机制。总结运用打赢脱贫攻坚战选派驻村第一书记和工作队经验，将驻村扶贫工作队转化为乡村振兴帮促工作队，选派精锐力量，驻村帮促。

4.监管衔接机制。制定乡村振兴政策资金清单，建立资金使用规范和标准，推进乡村振兴资金全过程绩效管理，强化资金年度绩效考核，形成监管长效机制。

(四)开展防返贫监测

建立健全市、县(区)、镇互通，多部门参与的防止返贫动态监测机制和帮扶责任机制，对脱贫不稳定户、边缘易致贫户开展常态化监测预警。按照“监测预警、强化保障、即时发现、即时帮扶”原则，建立健全快速发现和响应机制，及时将有返贫和致贫风险人口纳入帮促范围，优化简化临时救助审核审批程序，做到早发现、早干预、早帮促，守住防止发生规模性返贫底线。

1.监测对象。主要监测建档立卡已脱贫但不稳定户、收入略高于建档立卡低收入人口的边缘易致贫户。

2.监测范围。包括人均可支配收入低于低保标准1.5倍的农村家庭，因病、因残、因灾、因学等引发的刚性支出明显超过上年度收入或者收入大幅缩减的家庭。

3.监测方法。通过扶贫大数据平台与行业部门核查比对、综合研判预警；驻村干部每季度逐户了解农户收入支出、产业就业、就医就学、住房饮水等情况，提前预警。

4.监测程序。将脱贫不稳定户和边缘易致贫户纳入常态化管理，实行跟踪监测。新识别的监测对象通过农户申报、走访排查、民主评议、镇审核、县(区)确认等程序，采取针对性帮促措施，早发现、早帮促、早解决，动态清零。

三、做好四项重点工作

(一)着力发展特色产业

1.发展农业特色产业。以市场为导向，深挖本地特色资源，坚持“标准化种植、产业化经营、全链条推进、精准化帮促”的特色农业发展思路，让“小品种”变为“大产业”，培育做大稻米、蔬菜、生猪、家禽、龙虾、种业六个百亿元产业和食用菌、中药材、休闲农业三个成长型特色产业，全力打造“三特”现代农业，构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系。

2.做优做强农业品牌。实施农业生产“三品一标”(4)指无公害农产品、绿色食品、有机农产品和农产品地理标志。提升行动，积极推动区域公用品牌、企业品牌和产品品牌“三牌同创”，切实提高农产品质量、效益和竞争力。以“淮味千年”区域公用品牌为统领，借助国家、省重点展会等载体，组织产销对接会、名优农产品展销展示等活动，促进品牌产品走出去，努力创成首批国家级农产品区域公用品牌。着重提升淮安大米、盱眙龙虾、洪泽湖螃蟹、淮安黑猪、淮安红椒、淮安蒲菜、白马湖青虾、金湖荷藕等区域公用农产品品牌质量和声誉。依托大湖文化、水利文化、运河文化、渔家文化、非遗文化、美食文化、宗教文化，开发一批富有乡村风情的特色旅游产品，打造一批“景区景点依托型”“特色产业支撑型”“科普体验观光型”“乡村民俗风情型”的乡村旅游品牌。

3.推动一二三产业融合发展。以农村一二三产业融合为路径，将龙头企业、农民合作社、家庭农场、农户、种子公司、农资公司、农业科研单位、农业技术推广与培训等进行一体化打造，致力于循环增值、钱链增值，让农民获得“薪金”“分红”“租金”，让经济薄弱村和低收入农户享受农产品加工服务业带来的红利。培育一批科技含量高、加工增加值高的大型农产品加工企业，鼓励农业龙头企业在主板、创业板、新三板和省股权交易中心挂牌上市。推进乡土文化资源与旅游深度融合，发展乡愁富民产业。

4.发展特色生态产业。大力发展“稻米+虾、蟹、鱼、鳅”综合种养、林下经济、水利景区研学游、民宿康养等生态经济模式，重点打造“稻米+龙虾”产业品牌，力争走出一条生态产品、生态服务价值实现的“淮安模式”，走生产、生活、生态“三生融合”的绿色发展之路。

5.发展农村电商。定期为低收入农户提供运营管理、营销推广、视觉设计等电子商务免费技能培训，提高农户经营网店能力。对农村低收入家庭开设网店给予网络资费补助、小额信贷支持，帮助农村电商转型升级。组织开展“农村电商致富带头人”“电商帮促带头人”“电商返乡创业标兵”等选活动，推动电商帮促以点带面、取得实效。通过选调生、挂职、志愿服务等方式，吸引更多年轻人帮助低收入农户发展电商、直播带货。

(二)着力发展村级集体经济

1.探索村集体经济发展路径。帮促工作队、镇村干部和专家一起，分析研判本村发展现状，排查、找准发展项目，制定路线图、时间表、任务书，明确责任人，大胆探索创新村集体经济发展路径，激活农村集体资金资产资源保值增值动力。推进农村集体经济组织法人化改造，使其成为真正的现代市场主体，完善农村集体产权权能。制定村集体经济组织理事长薪酬奖励办法，强化村集体经济组织与群众的利益联结机制，增加集体成员收入来源，提升低收入农户的生活质量。

2.强化财政资金支持。市财政资金设立“村集体经济发展扶持引导专项资金”，在“十四五”时期对市定260个经济薄弱村每个村给予60万元帮促资金支持。建议县(区)对其自定的经济薄弱村也要给予每个村60万元的帮促引导资金支持。各级政府都要将有关支农、惠农类项目投向经济薄弱村，建设一批增收致富稳定、作用发挥持续的集体经济项目。

3.完善监管措施。建立健全“产权清晰、权责明确、管理科学、经营高效、监督到位”的农村集体“三资”运行监管体系。完善市农村集体“三资”监管平台，并与“阳光惠民”系统实时对接，实现农村集体“三资”管理全方位、控制全过程、运行全透明、监督一体化。

4.加强典型引导。在省、市、县(区)定经济薄弱村中，每年评选10—15个乡村振兴示范村，及时总结宣传典型经验，营造良好发展氛围。

(三)着力完善就业创业帮促机制

1.培育新型职业农民。尊重农民意愿，结合产业发展，瞄准劳动力市场需求，围绕特色种植、养殖、农产品加工、乡村旅游等产业，以专业技能型和社会服务型为主，兼顾生产经营型和引领带动型，对农村劳动力开展专业技能、实际操作能力和农业科技培训，精准培育认定一批有技术、懂经营、会管理、讲诚信的职业粮农、菜农、果农等。支持农村劳动力掌握实用技术或转移就业技能，取得职业资格证书。加大对农民职业技能培训投入力度，把培训经费列入年初预算，整合新型职业农民培训专项资金，针对性开展专项培训，确保低收入家庭至少掌握一门致富技能。

2.做好就业创业公共服务。强化就业优先政策，完善就业服务体系，组织好各类公共就业服务活动。组织大型招聘会、专场招聘会和日常招聘会，发挥网络招聘优势，构建全方位、立体化的招聘模式。

3.就地就近创造更多就业机会。大力开发乡村小型水利、高标准农田、乡村绿化、人居环境整治等公益性岗位，优先安置符合条件的低收入人口，特别是其中的弱劳力、“半劳力”。鼓励企业利用镇村集体闲置土地、房屋创办厂房式帮促车间。鼓励农村低收入人口在城镇从事个体经营，创办投资小、见效快、易转型、风险小的小规模经济实体。

4.创新劳务输出方式。支持县(区)、镇设立劳动就业和社会保障服务平台，支持用人企业建立劳务培训基地，开展订单定向培训。举办淮扬菜厨师、家政员、育婴员、面点师、电工、焊工、装修工、理发师等实用技能培训班。打造“好淮嫂”家政品牌，专项培育技能型人才，培育、创建、发展一批有特色、有口碑、有规模的劳务品牌，借品牌效应扩大劳务输出规模。

(四)着力发挥金融帮促作用

1.创新保险品种，扩大“防贫保”范围和保障内容。传统保险具有损失分摊、风险转移、经济补偿、融通资金四大基本职能。现代保险派生出承接部分政府职能，承担社会改革管理、生产管理、风险管理、创新管理等功能。保险机构应当总结“防贫保”成功经验，扩大推广范围，力争在2021年实现全市涉农人口防返贫保险全覆盖。同时，应当认真总结洪泽区村级集体经济收入保险试点经验，在完善后逐步向全市经济薄弱村推广。

2.大力发展普惠金融，助力富民强村。借鉴兰考普惠金融“一平台四体系”(5)即以数字普惠金融综合服务平台为核心，建立普惠授信体系、信用信息体系、金融服务体系、风险防控体系。模式，打造县(区)、镇、村普惠金融服务中心(站)三级体系，形成“政府引导、市场主导、广泛参与、合作共赢”的普惠金融推进机制。以农商行、村镇银行、邮储银行等为主体，继续开展“乡村振兴小额贷款”工作，全面启动“普惠金融下乡授信全覆盖工程”，积极构建“无感授信、有感反馈、便捷增信”的服务模式和数据互联共享的融合应用机制，确保投入“三农”领域的金融资源增长幅度高于全市平均增速。鼓励商业银行和农村小额贷款公司开展“惠农贷”“小微贷”业务，鼓励发展农村资金互助社，为农民增收、村集体经济发展提供金融支持。

3.完善服务网点，改善金融支付环境。支持农村商业银行基本实现镇镇有机构、村村有服务点，推动行政村一级实现基础金融服务全覆盖。鼓励符合条件的村镇银行在市、县(区)域内积极向基层延伸服务网点和设施，切实加强基层和社区金融服务。鼓励符合“三农”特点的新型支付产品创新。推动支付结算服务从服务农民生活向服务农业生产、农村生态有效延伸。积极扶持洪泽区蒋坝镇成为江苏省首批金融支持乡村振兴示范试点乡镇。

(五)着力提升民生服务水平

1.增强乡村交通服务能力。继续加大对重点地区基础设施建设支持力度，推进“四好农村路”建设，打通“断头路”，消除公路危桥，提升农村公路安全通行能力，加强公路基础设施安全防护能力建设，促进“农村公路+”融合发展。加强村组公路和村内主干道连接，实现全市规划发展农村公路高质量“村村通”。

2.实施重点地区农村供水保障工程。开展灌区续建配套改造，加强重点地区防洪、除涝、灌溉等水利工程建设和现代化改造。按照城乡供水一体化要求，实现从源头到水龙头的饮用水运行管理，供水水质达到生活饮用水卫生标准。

3.加快农村物流体系建设。完善县(区)、镇、村三级农村物流体系，落实鲜活农产品运输绿色通道政策，加快推进“快递进村”工程，基本形成开放惠民、集约共享、安全高效、双向畅通的农村寄递物流体系，实现镇镇有网点、村村有服务，确保农产品运得出、消费品进得去。

4.增强农村电网供电保障能力。加快重点地区电网建设和乡村电气化提升工程，推动电网智能化转型发展，实现农民生活电气化，降低农村用电成本。推动建设全电景(街)区、全电民宿等精品工程。

5.推进数字镇村建设。加强基础设施共建共享，加快发展农村宽带通信网、移动互联网、数字电视网和新一代互联网，提升农村光网、5G、移动物联网覆盖率。推动互联网与特色农业深度融合，发展创意农业、观光农业、都市农业等新业态，促进游憩休闲、健康养生、创意民宿等新产业发展，发展乡村共享经济。

6.加大人居环境整治提升支持力度。大力推进农村“厕所革命”、生活垃圾和污水治理，持续改善村容村貌。健全村庄河道、道路、绿化、垃圾和公共设施“五位一体”综合管护及社会化管理模式，构建农村人居环境管护长效机制。

四、强化政策保障

(一)加强组织领导

1.加强党对“三农”工作的全面领导。充分发挥市农村工作领导小组的决策协调功能，完善党委领导、政府负责、党委乡村振兴工作领导小组统筹协调的领导体制，落实党政一把手第一责任人、各级书记抓乡村振兴的工作要求，让乡村振兴成为全党全社会的共同行动。建立乡村振兴帮促联系点制度，确定各级党委和政府主要负责人联系点，落实党政机关干部与低收入人口结对帮促。

2.凝聚帮促工作合力。把富民强村帮促行动与“两在两同”行动紧密结合起来，动员广大党员干部深入重点区、经济薄弱村、低收入农户，整合各类帮促资源，着力营造专项、行业和社会帮促互为支撑的大帮促格局。继续向有关县区派驻市委乡村振兴帮促工作队，向经济薄弱村选派工作队，选派“第一书记”到部分经济薄弱村任职。党委乡村振兴工作领导小组和政府农业农村部门要牵头推进规划实施和相关政策落实，协调相关部门，扎实有序推进。市级相关部门要加强协同配合，制定所承担目标和任务的实施方案，明确责任主体、时间表和路线图。各县(区)要确保有关规划在发展思路、主要目标和重点任务上与本规划相协调，特别是要加强约束性指标的衔接，细化落实涉及本县(区)的目标任务和具体措施。

(二)深入推进农业农村综合改革

1.推进农村土地制度改革。稳定农村土地承包关系，探索农村承包地“三权分置”的有效实现形式。在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，进一步放活土地经营权，允许土地经营权入股，开展农业产业化经营。加快宅基地“三权分置”改革，推动闲置宅基地和闲置农房使用权出租流转。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。探索城镇居民下乡租用农村闲置房用于返乡养老或开展经营性活动。

2.健全城乡融合发展机制。推动城乡生产要素双向流动，有序推动城乡生产要素跨界配置及产业有机融合，推进城乡协同发展，加快推进城乡基本公共服务均等化，加大农村各项事业建设力度，提升农村的“内在气质”和“外在颜值”，加快形成工农互促、城乡互补、深度融合、共同繁荣的新型城乡关系。探索建立工商资本下乡负面清单制度，引导人才向乡村流动，鼓励各类新乡贤参与乡村振兴建设。

3.深化涉农领域改革。加大“三农”投入力度，健全“三农”投入优先保障和稳定增长机制。进一步提高土地出让收入投入农业农村的比例。健全新型农村金融服务体系，支持发展农村普惠金融。创新“绿水青山”养护制度、产权制度、交易制度，努力探索多途径“两山”转化之路。

(三)强化要素支持

1.强化财政投入。保障财政优先支持乡村和农业发展，确保财政投入与全面推进乡村振兴相匹配。财政专项重点支持现代农业发展、高标准农田建设、人居环境整治、农房改善等重点项目。统筹整合财政涉农资金，采取以奖代补、先建后补、财政贴息、财政资金入股等方式，加大乡村产业发展项目支持力度。全面实行“大专项+任务清单”管理模式，促进行业内资金整合与行业间资金衔接配套。把金融资源配置到乡村振兴的关键领域和薄弱环节，撬动更多社会资本投入乡村经营性和准经营性项目，推动形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会资本积极参与的多元化投入格局。

2.强化用地保障。国土空间规划中可预留5%建设用地指标，用于支持符合规定的农村一二三产融合发展项目。规范实施城乡建设用地增减挂钩，建立新的指标除满足安置需求外，优先用于乡村产业融合发展。

3.强化人才支持。加强懂农业、爱农村、爱农民的乡村振兴工作队伍建设。建立城乡、区域、校地之间人才培养合作与交流机制。依托科技镇长团技术优势，示范带动乡村产业提质增效。加大与相关高校的联系与合作，建设一批产教融合基地，培养专业化人才。鼓励企业家、科技人员、规划师等各类人才“下乡”，通过担任志愿者、挂职兼职、投资兴业、包村包项目等方式，服务乡村振兴。

(四)接续构建治理有效新格局

构建自治、法治、德治有机融合的治理体系，提升乡村治理能力和水平。构建民主化、科学化的公共决策机制，让农民参与村规民约等的制定和执行，提高农民参与乡村治理的能力。强化经济薄弱村基层党组织建设，深入实施乡村振兴“头雁”工程，常态化开展村“两委”干部背景联审和政治体检，选好配强乡村振兴带头人。深化村级事务阳光工程，用好“有事好商量”协商议事室等载体，不断提升村民自治水平。持续推进平安法治乡村建设。开展新乡贤公益服务行动，积极推动各类社会公益组织、新乡贤等有序参与乡村治理。

(五)加强督查考核

把富民强村帮促行动纳入县(区)、镇(街道)党政领导班子及其成员乡村振兴实绩考核范围，将重点镇(街道)党(工)委书记和经济薄弱村党组织书记上提一级考核，并将评估、考核结果作为干部选拔任用、乡村振兴项目资金分配使用、问责追责的重要依据。建立富民强村帮促工作常态化约谈机制，由党委乡村振兴工作领导小组对重点工作推进缓慢、履职不力、考核排名落后的镇、街道党委和政府主要负责人进行约谈。