探究公共管理理论中的公民参与

罗崇菲

（海南大学政治与公共管理学院 海南 海口 570228）

公共权力属于群体性协调范畴，且该“协调”也可以理解为公共管理，其中有权力施行模式、在社会环境中的影响范围、相关政策拟定等诸多内容。中国公共权力的施行时间相对较长，在多年发展与实践中逐渐完善，公共权力归纳与政策实施，加强了中央与地方公共权力矛盾处理的协调性。搭建公共管理体系的过程中，公民参与是不可或缺的政治基础，并且决定着现阶段社会发展方向。

一、公共管理理论概述

所谓公共管理理论，是管理科学领域中的组织管理，可以将其视为公共组织范畴的管理行为与活动。[1]总结公共管理理论的特征，表现在六个方面：一是公共管理属于公共组织范畴；二是公共管理的最终目标是实现社会公共利益；三是公共管理是以公共权力为前提，有利于加强社会资源协调性；四是公共管理使公民有充足的公共产品、服务保障；五是公共管理关注公共部门在工作中的行为绩效；六是公共组织活动重点在于协调性。

二、公共管理理论施行要点

传统形式的行政管理并没有着重体现出公民参与的必要性，导致该问题的原因和当时行政管理特征有关。可以分别从两个方面理解：

第一，立足于政治和行政二分法这一角度，可以从《行政学之研究》中明确政治、行政分别属于两个不同的范畴，其中政治为法律与公共政策制定流程，涉及诸多民主程序，与政治有关的宪政活动也是政府行政在行为方面的限制条件，而行政为行政在法律与公共政策落实期间更为细致，并且具有系统性，涵盖政府部门与流程。[2]政府行政严格按照内部运行规律，始终维持独立性。因此，行政学研究必须先了解政府部门承担的工作职责与内容，随后再逐渐开始探索行之有效的任务完成方法。这就需要了解政治与行政二分法，使行政在政治引导下实施各项任务，政治控制需要处在国家意志执行限度的范畴内，以免增加国家意志自由表达的难度，也会降低执行各项政策的效率和有效性。[3]

基于传统行政管理模式，政治与行政二分法的执行通常会搭建二元结构，其中公民参与便是政治范畴的一项重点内容。将公共行政组织外部环境当作外部世界，由于行政组织主要负责审议与管理等工作，探索最佳工作方法，外部工作人员以及所在组织会损害该理性流程。基于此，在行政管理方面，公民参与到行政管理的各项活动中难免会存在一些问题，例如政府部门在实施日常工作方面，针对细节部分的监督，抑或采用的管理举措，如果直接由公众进行批评，会阻碍各项工作的实施。因此，政治行政二元结构内并没有肯定公民参与的重要价值。[4]

第二，立足于传统行政管理中的官僚制这一角度，以往采用的行政管理模式更为注重组织效率。而官僚制便成为当时最为常见的工具形式。[5]将官僚制与政治行政二元结构融合，不仅可以优化行政管理的效果，也能够提高政府部门组织工作效率，朝着层级化、规范化的方向发展，这在传统公共行政中得到极大的关注。官僚制和公民参与呈现出对立的关系，在实践中发现，官僚制对于民主存在影响，有行业学者与专家认为官僚制更为倾向统治，不利于实现公民参与。[6]因此，处于传统行政管理阶段，公共管理理论和实践并没有明确公民参与的重要地位。

鉴于此，社会管理与发展进程中运用公共管理理论，需要注意如下问题：

一是施行流程。公共管理理论采用系统性的处理方法，结合一般管理、公共管理特征，建议将公共管理职能划分为职能过程与综合职能，其中职能过程包括计划、组织、领导、控制，综合职能则包含决策、创新。二是施行方案。公共管理理论的施行要明确公共组织目标、宗旨，科学选择适合社会环境与公民需求的组织目标战略、战略管理方案，拟定公共政策。三是组织活动。公民参与到公共管理的各项活动中，主要体现在公共人力资源、公共资产合理配置等方面。四是领导与协调。公民参与更加注重公共领导实际效能，执行体制和社会环境之间的适应性，挑选合理的公共激励方法，创建公共沟通机制，用以协调冲突。五是控制与管理。公共监督、公共责任机制是施行公共管理理论的保障，可以通过绩效评估、管理了解公共部门工作进度，应用信息技术创建公共信息管理系统，全面实现电子政务，提高公共预算管理的质量。六是制定决策。公共管理制定的决策具有综合性，与公共管理职能紧密融合。七是实践创新。公共管理各项环节创新是常规行为，例如战略管理、公共政策、公共组织改革等。[7]公共管理不具备独立性，各流程之间关系密切，彼此之间相互作用，是不断创新的过程。公共管理期间必然会执行相对应的公共政策，这种公共政策属于公共管理理论范畴，也是组成公共管理的关键性抽象元素。处在动态环境下，施行公共管理政策需要在实践过程中加以完善。考虑到公共政策的伦理性特征，按照现行准则作为公共政策施行的基本标准，对于制定公共政策的主体而言，最终所获得的公共政策均呈现出伦理特征，其中涉及发展目标与行动等对公共政策起引导作用。[8]

三、公共管理理论中的公民参与

公共管理理论中包括的公民参与，主要从新公共行政、新公共管理、新公共服务三个方面加以理解，其中新公共行政范畴公民参与具有广泛性，新公共管理范畴的公民参与则具有回应性，新公共服务范畴的公民参与具有核心性。

1.新公共行政的广泛参与

新公共行政最早是在20世纪中期左右的美国出现，作为新概念出现的同时，也在社会上带来很大程度的影响，直接关系到公共管理理念。在此之前施行的行政管理理论，更多是关注行政效率，公正性、公平性等，公共管理理论并没得到重视。进入到20世纪60年代之后，美国开始爆发民权运动，其中政府部门的公共管理得到人们的重视，并且直接提出了行政改革的意见，使得公共行政符合法律法规要求。通过民权运动改变了公共行政的传统想法与模式，凭借全新的公共行政思维方式，立足的本质除了相关技术以外，更加关注人本主义。

新公共行政理论在实践的过程中，公共行政组织将可能获得的利益扩张视为其长期发展的根本方向，却将服务对象实际需求忽略，在工作效率方面集中了大量的人力、物力，导致政府部门在运行过程中与民主行政本质相脱离。鉴于此，基于新公共行政理论，在现代化民主社会环境下创建民主行政模型，有利于推动公共管理深入发展。

新公共行政理论中的公民参与，可以帮助政府更为直接且全方位地了解民众需求，掌握其关注的问题，协调政府部门和群众之间的冲突和矛盾，确保制定的公共决策符合法律规定，切实提升政府部门行政水平。[9]除此之外，新公共行政强调政府部门参与公共管理当中的公民参与和公务员参与，鼓励公民参与公共行政的各个环节，其中包括公共行政管理和评估等，有利于加强社会公平性。

2.新公共管理的回应参与

公共管理在当前社会环境下需要不断改革，以满足发展过程中面临的多元化要求。新公共管理改革最早可以追溯到20世纪末期，当时在英国开始兴起新公共管理改革，并且在实践过程中制定了行政改革的举措，其中以公民宪章运动最具代表性，最终也获得了相对可观的改革效果。后期新公共管理改革对西方国家也带来了直接的影响，甚至在国际环境下扩大了新公共管理运动的覆盖范围。由此可以总结新公共管理内容，包括：职业化管理；绩效标准和评估；预算和战略管理；政府部门的回应性服务；转变大型、集中型公共服务机构模式；竞争机制；私人部门管理；协调管理、公众等主体的关系。根据以上内容可以发现，不仅是现阶段西方政府实施改革的基本方向，也是施行新公共管理模式呈现的核心特点。[10]

立足于传统行政管理角度，新公共管理可以直接理解为管理主义复兴，而决定新公共管理思维模式和新公共行政内容相反，即强调技术的基础上弱化了人本主义。基于新公共管理理论，所有公共管理人员可以认为公民即顾客，为顾客提供公共服务及拟定公共政策务必要满足其实际需求。[11]因此，开展公共管理的各项工作，公民参与也是直接回应政府部门拟定公共政策的途径之一，由此可以确定新公共管理中的公民参与具有回应性特点。受到新公共主义引导作用，政府部门与公共机构系统有时并不会积极回应公民，从而导致双方存在矛盾，该矛盾和新公共管理方法在实践中存在的理论问题也大致相同。例如在实践中发现新公共管理涉及的工具改革公共部门，实际上在工作中限制了公民参与。[12]如合同出租在市场环境中，是市场导向必须遵循的原则之一，有利于工作效率、效益的提升，然而结合实际却发现公共责任范围缩小，甚至对公共官员、群众的沟通带来直接的阻碍。另外，在私有化这一方面，其作用本身是简化政府部门的冗余机构，为公共部门的各项工作注入活力，然而却会对公民参与造成影响，甚至会引发公共责任的矛盾。考虑到顾客提出的多元化需求，在回应性与多元性服务的提供上，反而将公民视为普通消费者，并未体现出公民参与的重要性。由此可见，在新公共管理领域，强调公民的回应参与非常关键，政府部门与公共管理者应该对广大公民给予积极的回应。

3.新公共服务的核心参与

从20世纪末至今，新公共管理理论在实践应用中受到各个行业、领域的关注，并且存在一些疑问，主要集中在新公共管理理论中公民参与这一方面。例如公民参与的实际作用并不是非常明显，认为参与的行为并不会对政府部门带来实质上的影响，所提出的意见也并未得到采纳。要想切实解决这一问题，需要紧密联系广大公民和政治系统，立足于新公共服务中公民参与的核心性提出优化措施。

新公共服务理论在公共管理改革中得到应用，并且改善公民参与效果不明显等相关问题。然而，现行封闭性系统并没有突出公民参与对拟定公共决策的作用。想要通过这一理论明确公民的重要位置，还需要重点关注公民的需求及公共利益，深入了解新公共服务理论，并且重新梳理政府部门和公民的联系，在完善公共管理架构期间，可以融入公民参与，并且将其视为公共管理领域的核心内容。

四、结语

社会处在动态发展的环境下，政府部门负责公共参与的各项工作，必须对公民参与加强重视。一是要明确公民在公共管理中的重要性，积极采纳公民提出的建议。二是结合公共管理理论，针对现有管理模式、思维方式等加以优化，重点强调公民参与，协调公民和政府部门及公共管理者之间的关系，提升公共管理能力。