国家治理现代化视域中调查研究的困境与突破

李胜超

（青岛科技大学马克思主义学院 山东 青岛 266061）

习近平总书记指出：“中国有13亿人口，治理不易，光是把情况了解清楚就不易。”[1]空间与人口规模的庞大，决定了我国国家治理的难度，影响了国家治理的有效性。2019年10月31日，十九届四中全会全面吹响推进国家治理能力和治理体系现代化的号角。

国家治理能力和治理体系是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现，关系到经济、政治、文化、社会、生态文明等各方面制度。人民群众是推动历史发展、推进国家治理现代化的动力源泉，调查研究是人民群众与国家治理现代化有效沟通的“连通器”。推进国家治理现代化的进程中，调查研究可以把国家治理中隐藏的深层次问题和矛盾搞清搞透，把经济、政治、文化、社会、生态文明等工作做实做好，形成党与人民群众之间的有效通路。调查研究是中国共产党的优秀传统和思想共识，但传统不等于优势，认同不等于擅长，在国家治理现代化中做好调查研究并不容易，如何突破既有困境是一个值得探讨的课题。

一、功能：国家治理现代化中加强调查研究的价值理路

新时期以来，习近平多次强调调查研究的价值，形成“谋事之基、成事之道”等重要论述。推进国家治理现代化背景下，调查研究成为关乎党的事业成功与否的重大问题，成为不断推进事业向前发展的深厚基础和客观规律。

国家治理现代化中加强调查研究的价值内涵包括两方面：

1.调查研究是提高党的执政能力的新要求

目前，中国处于中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的历史交汇期，办好中国的事情，关键在党。新时代，我国面临的问题更加复杂多变，国家治理的形势更加严峻，调查研究成为党迎接挑战的重要法宝。在国家治理现代化过程中，需要多向调查研究要答案、要方法，提高调查研究的价值增量，巩固调查研究在国家治理现代化中的重要地位。以全面建成小康社会为例，从实践维度看，要经得起时间和实践的检验、得到群众的普遍认同不易，必须实打实、真对真；从目标维度看，全面建成小康社会的实现不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。发展不平衡不充分的矛盾没有解决，在国家治理现代化过程中，势必会出现问题交织、困难重叠的现象。通过调查研究可以提高党的执政能力，找出国家治理中的热点、痛点、难点、堵点，及时发现苗头性、倾向性的重大问题，减少矛盾风险的累积。

2.调查研究是一以贯之群众路线的有力工具

调查研究工作本质上就是群众工作。中国共产党的一切工作，其本质皆在于“以人民的幸福为最高标尺”。习近平总书记指出：“调查研究是一个联系群众、为民办事的过程。通过深入基层、深入实际、深入群众，我们可以了解群众在想什么、盼什么、最需要我们党委、政府干什么。”[2]在国家治理现代化过程，要不断深入开展科学、细致、系统的调查研究，时刻关注群众所需与所盼，才能使各项决策充分汇民智、表民意、顺民愿，真正得到人民群众的拥护和支持。“民心是最大的政治”。要坚持深化调查研究，在健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系[3]中量力而行，在满足人民日益增长的美好生活需要的实践中提出新思路、新方法、新措施，真正贯彻以人民为中心的发展思想，真正在国家治理现代化中谋民生之利、解民生之忧。

二、困境：认知、能力、制度多重因素交互影响的复合产物

推进国家治理现代化实践过程，受传统惯性和形势变化等因素的合力影响，调查研究在融入与服务国家治理现代化中产生认知型、能力型、制度型等多重困境，影响了调查研究在国家治理中的效度。

1.认知型困境：调查研究的根源困境

认知在调查研究中连接想与不想、重要与不重要两对关系。在推进国家治理现代化实践中存在一些意识不到位而忽视调研工作的现象，多做实事少调研甚至不调研的想法造成了为人民服务与调研的对立。一是受调研过时论、信息爆炸论等思潮影响，认为现代信息与通信技术快速发展、社会分工高度发达的今天，调查研究工作可有可无。不可否认，“当今时代信息手段十分发达，利用信息工具了解和掌握情况也是一种方式，而且是越来越重要的方式，但不管通信手段多么发达，有多少了解情况的渠道，都不能替代亲自深入实际、深入基层、深入群众的实地调查研究。”[4]二是认为从事工作多年、情况了如指掌，对出现的新问题缺乏应对，凭经验办事，造成了经验与现实、初衷与结果的对立。“共产党正确而不动摇的斗争策略，绝不是少数人坐在房子里能够产生的，它是要在群众的斗争过程中才能产生的。”[5]认识到调查研究的重要性，真正沉下去、实起来才能把基层的情况搞清楚，把百姓的愿望搞明白，对症下药解决问题。因此，在国家治理现代化过程中，结合阶段特点，深入实际调查研究是解决问题的必要环节。

2.能力型困境：调查研究的现实困境

能力在调查研究中连接能与不能、好与不好两对关系，在国家治理现代化过程中，党十分重视调查研究。由于历史和现实原因，个人在调研方面出现能力短板，主要表现为资料收集整理、研究方法选择缺乏技巧为代表的显性能力短板和不会共情为代表的隐形能力短板。在资料收集与整理方面，马克思主义认为，客观事物的存在不以人的意志为转移。有些干部在调研中，用客观存在去迎合主观意识，人为任意剪裁收集的资料，由此造成错误的决策。在研究方法方面，方法运用单一且缺乏灵活性。调研方法的选择拘泥于某一种或几种“老方法”，造成了方法依赖，缺乏调研方法的组合能力，也不能有效地进行方法创新。在调查过程不共情方面，与人民群众不共情，自然和人民群众不会产生共鸣。虽身至但无心入，在人民群众面前用官腔、说官话、讲排场、秀工作，不能熟练掌握转换语言体系，与人民群众产生距离感，影响和人民群众真交流、真交际、真交融的效果，无法真正实现与人民群众心连心。

3.制度型困境：调查研究的直接困境

制度作为一种政治性工具，具有动员、组织和整合能力。从国家治理现代化视角看，制度优势可以更好地转化为国家治理效能。因此，调查研究的制度化建设是不可或缺的关键环节。改革开放以来，党在制度建设方面取得重大进展，对于调查研究工作，一方面，国家出台了一些专门性制度，但制度相对分散，呈现数量少、针对性弱的局面，没有生成一系列严密的制度体系，无法形成制度合力保障调查研究有效进行；另一方面，制度执行缺乏监督，导致制度执行力不足。制度一旦制定，就必须严格执行，否则就会变成“稻草人”“橡皮筋”。有些地区、有些领导在制度执行中做选择、搞变通、打折扣，造成有令不行、有禁不止、阳奉阴违等现象，使制度应然层面和实然层面断层分离。此外，作为制度建设的短板，多部门参与的联合调查制度建设有待加强。在现有的联合调查研究中出现部门错位、越位和缺位的现象，造成了部门之间合作不畅和应对协同性较差的现状，影响了调查研究目标的实现。

三、突破：国家治理现代化中加强调查研究的实践路向

调查研究是认识基层社会的“探测器”，也是防范化解重大风险的“避雷针”。在国家治理现代化过程中，以习近平同志为核心党的领导集体继承和发扬了调查研究的优良传统。在新的国家治理现代化实践中了解新情况、解决新问题需要突破调查研究的既有困境，把调查研究的创新成果融入国家治理现代化进程。

坚持调查与研究的统一，是突破调查研究困境的基本途径。在调查研究中，要注意结合两个有机统一，即调查与研究的有机统一、调查研究与解决问题的有机统一。调查过程中要对调查研究的重要性提高认识、凝聚共识，避免“坐在办公室里都是问题”的状况，要扑下身子下沉到一线、拜人民为师，向人民学习。在调查过程中转换工作视角，深入掌握情况，发现基层的真正问题。在研究过程中，要在调查的基础上不断细致系统地思考，总结正反两方面的经验，综合分析调查过程中收集整理的材料，力求找到解决问题的正确方法。坚持问题导向，善于发展问题和分析问题。在纵向上分析问题如何形成、怎么积累；在横向上找准参照系，找出差距、补弱点，找出破解之路、治理之策。在调查与研究的基础上，要抓好问题方案的贯彻落实。衡量调查研究搞得好坏关键，要看调研成果是否运用得当，看能不能解决群众所需与所盼的现实问题。因此，只有把握两个有机统一，才能下好国家治理现代化的先手棋。

坚持方法和艺术的统一，是突破调查研究困境的重要抓手。“没有调查就没有发言权，不做正确的调查同样没有发言权”[6]，强调方法与艺术相统一的重要性。在方法层面，一方面，要坚持问题导向，具体问题具体分析，根据调研的主题和内容选择不同层次、类型的调查方法；另一方面，要坚持传统方法和现代手段的有机统一，发挥多种调查方法的同向合力，打出一套集专家访谈、座谈调研、问卷调查、个别访谈等方式的组合拳。同时将互联网、大数据、人工智能等现代技术手段融入其中，避免方法层面的创而不新。在艺术层面，一方面，艺术建立在方法运用正确、恰当的基础上，要对基层生活有足够的知识储备，成为基层生活的“行家里手”。要求我们能够熟练切换语言体系，用老百姓的方式和老百姓说话，不要说官话、说虚话、说套话。调查者与被调查者都是具有真实情感的人，问卷的设计、提问方式的委婉都无法代替情感上的交流与共鸣。实现共情与共鸣才能真正做人民群众的明白人、贴心人，有效提高调查研究水平。另一方面，调查研究的艺术性体现于“时”“势”“事”的有机统一。马克思主义普遍联系的观点认为，一个事件的出现都有特定的深层次原因和背景，它的出现也会导致与之相联系事情的改变。在调查研究中，要对事情进行关联性分析，充分了解事情的上情、下情、内情、外情，充分把握“时”，顺应“势”，才能把“事”分析到位。

完善调查研究的制度化建设是调查研究困境的直接突破口。从历史来看，我们党的调查研究非常重视制度方面的建设[7]，出台了一揽子制度，在“使调查研究真正成为各级领导干部自觉的经常性活动”[8]的过程中做出了贡献。随着国内外形势的变化需要做出修改和完善，用制度创新倒逼调查研究水平的提升。回顾过去，党出台了许多专门性制度，例如决策调研论证制度、领导机关领导干部的调研工作制度和领导干部的联系点制度三大制度，丰富了调查研究的制度化实践，但在国家治理现代化背景下，调查研究的制度化建设仍然存在不足。一方面，需要增加和细化调查研究工作的制度性文件，提高调查研究制度的针对性和时效性。另一方面，需要把制度执行和问责监督一以贯穿于调查研究全过程，建立源头预防、过程控制和责任追究有机贯通的合力机制，确保制度的权威性与高效性，达到良法保证善治的要求。此外，部门联合调查制度建设是未来调查研究制度建设的重点。随着问题、矛盾的复杂性与多变性，部门联合调查研究将成为制度建设的一个新趋势。因此，要积极借鉴国内外部门联合调查的有益经验，探索出一条部门间联合调查的新路，形成统一领导、快速反应、有序高效的联合调查机制，为国家治理现代化中的调查研究抢占制高点。

在推进国家治理现代化过程中，我国赋予了调查研究新的任务和使命。从时间维度看，调查研究的对象、内容、手段在不断发生变化。从空间维度看，我国幅员辽阔、人口众多，各个地区的经济、政治、文化、生态文明建设都离不开调查研究的参与。因此，发挥调查研究在国家治理现代化中的优势和价值，是国家治理现代化往纵深推进的重要一步。