编制政府财务报告的几点思考——以水利事业单位为例

朱婷婷

（长江水利委员会长江科学院，湖北 武汉 430014）

建立权责发生制政府综合财务报告制度，是党的十八届三中全会提出的重大改革任务，也是新的《中华人民共和国预算法》的明文规定。2020年初，财政部印发《政府财务报告编制办法（试行）》《政府部门财务报告编制操作指南（试行）》，为政府财务报告的编制工作提供了切实可行的依据。

一、编制政府财务报告的意义

我国行政事业单位一直执行以收付实现制为基础的决算报告制度，部门决算报告不仅可以有效反映年度预算执行情况，同时在加强预算管理和执行监督等方面发挥了积极作用。但是在收付实现制基础下，各单位的资产负债状况、成本费用情况无法得到全面、准确的反映。政府财务报告制度的建立，不仅可以弥补以往部门决算报告的短板，而且是建立现代财政制度、推进国家治理现代化的必然要求。水利部门政府财务报告的编制，有利于全面反映资产、负债、收入、费用、成本情况，摸清水利“家底”，提供有用的决策数据。同时，为水利部门的国有资产、负债管理、预算绩效管理提供详细的基础信息，对提高财务管理的科学化、规范化、精细化水平意义重大。

（一）有利于识别和防范财政风险

政府财务报告以权责发生制为基础，可以全面展现单位的资产负债状况，准确计量收入和费用，实现成本管理。这些都为有效监控政府债务、科学配置财政资源、合理安排和监控财政收支、识别和防范财政风险提供了决策支持。

（二）有助于政府绩效管理水平的提高

政府部门绩效管理目标就是提高资金使用效率，降低运行成本。权责发生制基础下的政府财务报告可以较好地反映各政府部门业务活动的成本、费用，有助于各级政府采用更经济的方式提供产品和服务，从而提高财政资金的使用效率，提升政府运行效率，提高政府绩效管理水平。

二、编制政府财务报告的难点

（一）报告编制的对账工作没有可操作的标准化依据

政府财务报告是层层汇总上报的体系，每个独立核算的政府会计主体在编制完成自己的财务报告以后，上报给自己的上级部门。在编制和上报之前，最重要的基础工作就是与其他往来业务单位对账。尤其是同一上级汇总单位的不同会计主体之间，更需要细致地对账。然而在日常的核算中，由于各单位自身的内部管理要求以及经济业务发生的实际情况，可能会出现对账“对不上”的情况。

例如，2020年，水利部某流域机构下属事业单位A和事业单位B合作完成某项目，由A单位拨付B单位项目研究经费20万元。A单位的账务处理为计入“XX费用”科目20万。B单位收到款项后开展了相关研究，由于B单位内部管理采用的是按照项目进度确认收入，所以B单位收到20万元研究经费后，并不能全部确认收入，而是截至2020年12月31日，按照该项目完成的70%的进度，B单位确认“XX收入”科目14万元。

此外，增值税税金的因素也可能导致不同会计主体之间“对不上账”，收入、费用无法完全抵消。

（二）往来单位信息庞大且不同科目的填报标准不统一

根据2020年政府财务报告管理系统中的数据填报基础信息表，某水利流域机构下属事业单位的“事业收入”明细表需按照明细填报的往来单位达24308家，其中本部门内部单位345家，本部门以外同级政府单位20604家，非同级财政部门6659家。该事业单位与这24308家单位中的任意一家发生收入确认事项，都需在此表中对应分单位汇总填列。如果该单位的财务核算系统和内部信息管理系统中没有提前内置这些往来单位信息，会计核算的基础工作也没有到位的话，该项统计将非常困难，填报数据的准确性会大打折扣。

同样是在该事业单位须上报的“预收账款”明细表中，需要填列明细的往来单位没有非同级财政部门，只需填列本部门内部单位的345家和本部门以外的同级政府单位20604家。根据经济事项的会计确认过程，“预收账款”科目和“事业收入”科目具有一定的关联性，而在同一单位的政府财务报告明细表中，这两个科目需要填列的明细往来单位信息却不是统一标准，给财务人员在确认信息时带来了一定的不便。

（三）编报指南发布与账务处理时间上脱节

2019年、2020年政府财务报告操作指南于第二年的1月底发布，各编报单位收到该指南时，2019年、2020年的建账工作早已完成，账务也已经处理完毕，甚至各项账务调整都已完成，年度部门决算报告也已经报出。要想顺利准确地编报政府财务报告，需要对账务核算系统和内部管理信息系统进行相应的期初设置，日常账务处理的基础工作也必须细致到位。此时木已成舟，账务调整已不可能，预置基础信息也不可行，加大了编报的难度，也降低了编报的准确性。

三、优化政府财务报告编制的建议

（一）明确对账的依据，提高编报的准确性

基层单位的对账工作通常是在年末至结账前进行，而提升会计核算确认计量的准确度，不是简单对账就能解决，应当从源头抓起，在经济业务发生的时候就应该明确关系。

财务人员在接收信息、处理信息和输出信息时没有可寻求的标准化依据，报告的准确性、一致性就无法保证。从这个视角看，财务人员作出职业判断实际上是极少数情况，更多需要体现的是主管部门的管理意图。这个过程一定要有可遵循的标准，而且这个过程应该是可以预判的，而不是通过事后进行追溯的。

政府财务报告的合并汇总单位至少应当对本行业或本部门的经济业务处理进行一定的标准设定，引导各下属单位识别业务、核对业务。收支之间怎么对账、涉及税金的问题以什么统一的标准去处理、应收应付的往来款之间怎么对账、符合什么条件才能完全抵消，这些应该由报告的汇总单位梳理出一套统一的可操作指南。

（二）统一往来单位信息，提前发布编报要求

为准确及时填报政府财务报告各科目明细表，在各单位的会计核算系统或内部管理信息系统中预设往来单位信息是目前较为可行的办法。因此，政策制定部门应尽早发布统一的往来单位信息，以供各单位在系统预置。

2019年、2020年的政府财务报告编制指南均发布较晚，导致各编报单位无法预置该信息，大大削弱了编报的准确性。即便以后政府财务报告的编制时间仍然晚于决算报告，至少科目明细表的往来单位信息应提前发布，最好是能在每年年初发布，明确增减变化等信息，以便各单位能在建账时就预设好，并在当年的账务处理中实现统一贯彻执行。

此外，政府财务报告的编报指南也应在当年年底结账前发布，以便各编报进行年底对账工作和相应的账务调整，以增强账务处理的完整性、准确性，提高报告的编报质量。

（三）加强财务人员编报的培训及交流

政府财务报告的编制，不仅仅是简单地增加一套财务报告，而是对整个政府会计主体核算基础和思想的改革。很多基层财务人员多年都围绕在收付实现制和部门决算报告这两根“指挥棒”下，对“双基础”记账和按照权责发生制编制的政府财务报告还较为不适应。

针对此种变化，首先财务人员自身应积极深入地学习政策、制度，带着思考开展日常工作，并不断在日常工作中优化流程，为报告的编制提供更多好的思路。其次，由于政府财务报告制度刚刚实施，各级主管部门应建立有效的咨询、答疑渠道，针对各类实际工作中的问题，逐一追本溯源分析，逐一进行规范，让财务人员的疑问能有效地传导上去，形成较好的学习和思考氛围。此外，主管部门应每年开展政府财务报告填报的专项培训，结合优秀编报单位的经验，专题讲解核算规范化、会计核算如何与政府财务报告有效衔接等编报的难点。最后，有效建立各个编报单位的交流平台，逐步提高政府财务报告的编报质量。

四、结语

政府财务报告的编制，对于加快完善系统完备、权责清晰、科学规范、公平普惠、运行有效的现代财政制度以及积极推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的基础作用。各级政府部门应加强组织，通力合作，统筹安排，切实做好编制工作。财务人员应在日常工中不断转换思想，积极思考，准确把握政策脉搏，及时、规范、准确地做好编报工作。