江苏省公共体育服务体系现状、经验及发展路径研究

赵 峰 魏贤军 张 玉 陈家起

(1.南京财经大学 体育部,江苏 南京 210046；2.齐鲁师范学院 体育学院,山东 济南 250200；3.南京师范大学 体育科学学院,江苏 南京 210023)

虽然我国公共服务改革起步晚，然而随着改革开放的不断深入，公共服务的重要意义已受到中央及各地政府的广泛重视，公共服务是否全面普及，具体水平发展、改革工作效率等成了如今公众关注的热门话题。江苏省地处东南，是我国的重要大省。经过40年的全面改革开放，江苏省的经济实力方面、社会发展方面和城市建设方面等已完全走在国内同类省份的前列，尤其是江苏省公共体育服务工作体系建设走出了一条极具江苏特色的道路，成为部分省份效仿学习的模板。当前，江苏省正处于全面开展深化改革阶段，从社会管理工作创新视域，探讨江苏省公共体育服务现状、经验及未来发展建设问题，有助于清晰把握当前发展现状与问题，拓展江苏省公共体育服务发展路径，破解江苏省公共体育服务供给瓶颈。

1 江苏省公共体育服务工作现状

1.1 江苏省公共体育服务政策供给情况

近年来，为了有效确保江苏省公共体育服务建设工作的持续完善，江苏省制定颁布各类有助于公共体育服务工作发展的政策文件与发展规划。各类法规政策作为促进公共体育服务工作的“领航者”，对实现公共体育的长期发展具有实际的指引作用。在调查分析中，大部分江苏省居民对公共体育相关法规政策依然呈现一知半解的状态。仅大约5.66%的居民了解江苏省所颁布的各类公共体育服务政策法规内容，但是高达67.92%的调查居民对目前政府出台颁布的各类体育法律、法规和相关政策制度不甚清楚[1]。因此，相关政策法规务必从上至下开展具体实施工作，确保部门全力支持，充分保障居民应该享有基本的公共体育服务权利。

1.2 江苏省公共体育服务场地设施情况

在公共体育服务工作中各类场地设施是为了有效满足社会公众对体育场地开展的实际需求而建设的基本物质载体，属于公共体育工作发展的重要物质保障。场地设施基本涵盖公共体育场馆部分、体育中心部分、居民小区里各类健身器械部分、广场和公园街道内部的公用场地和各类设施设备部分、企事业单位内部的公共体育场地及附属设施部分、学校内部公共体育场地设施部分、其他经营性的体育场所部分等。截至目前，江苏省人均体育实际场地面积达到2.38平方米，处于全国范围的领先位置，远远高于全国平均水平。此外，江苏省各地体育场地设施数量相较于2003年增长了近一倍。但是目前各地老城区由于人口数量较为密集，存在人多地少情况，导致人均体育场实际面积不足1平方米。这个数值明显低于目前全国平均情况。另外，部分新城区由于占地面积较大，实际人口数量相对于老城区往往偏少，又存在一些面积较大的各类高尔夫球场设施，直接拉高了整个江苏省的人均场地面积情况[2]。

1.3 江苏省公共体育服务活动开展情况

体育活动作为有效检验其他公共体育工作构成要素是否合理发挥作用的关键方式之一，不同开展类型的活动对居民的作用也各自不同。推进体育工作的本质就是利用各种类型体育活动形式的全面开展，促进居民体质和健康水平。随着江苏省人民生活水平的加强，人们对各类“上层建筑”的实际需求也不断增多，越来越多的人积极参与到体育健身活动中。

作为全国范围内公共体育工作发展的领先地区，江苏省已开始走出一条具有特色的全民健身发展道路。由于长期不断的积累和完善，形成了目前具有市场化特点、制度化特点、国际化特点的整体工作构架，力求打造精品形式的大众体育赛事活动，促进越来越多的市民积极加入到日常的健身活动里面，形式丰富多彩的各类大众体育活动的成功举办，各类活动贯穿全年，不断吸引社会公众踊跃参与到体育锻炼过程。

近几年，江苏省为了切实促进全民健身活动的全面开展，特别是以广场位置、公园空地位置为中心的广场舞、舞剑、踢毽、太极等为代表的特色体育活动特别盛行。为了进一步提升对社会公众体育活动的不断引导和科学组织，江苏省政府指派了专业的社会体育指导员，有效引导人们开展参与各类体育活动[3]。然而，目前各类体育活动在组织质量、数量方面都与人们持续高涨的实际健身需求存在差距，基本表现为各类体育活动项目形式单一，大型社会公众体育精品赛事明显不足等。通过调查发现，江苏省居民对于各类体育活动的满意度达到“非常满意”的仅有5.42%，26.89%的居民表示比较满意。从“十三五”期间开始，江苏省政府都有不断举办各类体育活动，然而从调查分析中看出居民对于各类体育活动的组织开展情况满意度水平还不是很高。

1.4 江苏省公共体育信息服务情况

体育信息服务工作作为实现宣传公共体育的核心环节，主要目的就是为了让居民拥有知晓各类公共体育信息的基本权利，获得知晓各类公共信息的合理渠道。居民健身意识的提升，需要增加对各类体育信息的有效了解。信息服务工作是传播文化的核心环节，江苏省政府发布关于公共体育工作的相关信息，基本包括体育比赛赛事活动安排方面、体育场馆开放方面、体育健身的指导方面、体育相关服务政策方面等。伴随着网络时代的到来，利用现代化方式向公众提供各类公共体育服务信息，有助于提高信息传递效率。

通过调查分析可以发现，江苏省居民从网络渠道及电视渠道上获得的体育信息超过66.66%，是居民能够获取各类公共体育服务信息最有效、最便捷的方法。另外，利用教师渠道和书报渠道获取信息的已经超过30%，利用培训渠道得到的信息仅仅达到3.75%，利用咨询热线渠道获得信息达到4.22%，目前在宣传员的宣传渠道获得的信息居民达到6.10%[4]。这是由于江苏省居民对于各类体育信息的具体需求不一样，这要求政府实际发布的信息涉及的范围必须特别广，而由于政府信息发布具有权威性特点，更加严格要求政府发布的实际内容的专业性。

1.5 江苏省公共体育社会组织建设情况

体育组织是有效保障体育活动顺利开展的前提，是社会公众日常体育健身活动的基础力量。不同形式的体育组织的全面兴起，能够保障社会公众的实际需求，提升社会公众运动的主动积极性，促进江苏省居民的体质健康水平。

江苏省体育社会组织的实际数量呈现稳步增长趋势，目前初步形成了具有多元化特点、覆盖范围广泛的体育社会组织工作体系，真正发挥了社会公众与政府彼此之间的桥梁作用，为进一步推动江苏省体育发展做出了突出贡献。目前各区体育组织实际种类和具体数量上具有不平衡现象。另外，目前江苏省体育社会组织大部分仍处于无序自发的基本状态，既不能开展注册登记工作，相关管理部门也不能对其开展有效的指导工作。

1.6 江苏省公共体育服务健身工作的指导情况

目前社会体育指导员工作队伍主要承担着指导社会公众科学参与体育活动的任务，也是各类公共体育服务工作发展的核心基石，体育指导的实际质量直接影响社会公众对体育健身锻炼的可持续性。

通过调查分析表明，市民对社会体育指导员十分陌生，造成体育指导在体育活动中的重要意义并没有真正显现，社会公众的体育需求偏好也难以有效表达。另外，目前体育指导员的具体数量增长情况十分缓慢，在各类体育活动中难以发挥核心作用。同时，通过调查分析研究能够发现，江苏省居民利用网络渠道、电视渠道获得体育指导的数量最多，其次是利用体育教师获得有效的体育指导，再者是利用体育教师及各类途径获得有效的体育指导，但是获得各级体育指导员科学指导的实际人数占比较低，利用体育志愿者渠道获得有效体育指导的数量最少。

2 江苏省公共体育服务供给存在的主要问题

2.1 公共体育服务财政支出情况不平衡

江苏省作为我国发达省份，经济实力一直属于全国领先地位，调查数据表明江苏省经济状况已经基本达到了西方中等发达国家的程度。随着经济的不断发展，江苏社会公众在保障了各类基本生活需求后，对“上层建筑”的支出也持续增大。另外，国际经验表明：经济达到中等发达水平的国家、地区的居民生活消费结构情况都出现了明显的变化，不同层次经济收入的居民对于体育公共服务工作的实际需求也存在不同，这就对具有个性化特点的公共体育服务工作提出了更高的要求。江苏省政府为不断满足社会公众的体育需求，近年来持续提高对体育财政方面的支出。

由于地区之间的社会经济发展水平存在明显的差异，江苏省在推进公共体育服务工作的实际过程中也存在着各类资金投入的相对不平衡情况。这里的不平衡现象主要是指存在资金投入的各类地区不平衡情况，尤其表现在城乡之间，农村地区明显不如城市。此外还表现在不同项目之间的不平衡，诸如全运会、奥运会等比赛项目的各类奖牌考核依然属于各级政府特别看重的关键指标，在这种“奖牌效应”的直接驱使下，江苏省政府还是将主要发展目光投向了传统的竞技体育，导致竞技体育方面与大众体育方面投入结构出现严重失衡，造成财政投入严重偏离了公众实际的公共体育利益需求，过于看重短期效益。近几年来，江苏省对大众体育方面的实际投入有所提升，然而在比重上还是偏向于传统的竞技体育，这与目前政府对体育部门实施的政绩考核标准要求存在很大的关系。

2.2 体育场地设施需要进一步完善

社区体育属于公共体育服务构建过程中的关键一环，社区属于居民参加体育锻炼最为方便的场所。社会公众参与体育锻炼的主要场所集中在小区、学校以及公园。目前江苏省人均体育场地的实际面积为2.38，已经处于全国领先地位，远远高于全国的平均水平。然而调查分析研究中能够表明，认为各类体育锻炼场地设施达到“满意”程度的约有9.86%，认为达到“基本满意”程度的居民约占33.8%，认为达到“一般”及以下程度的约占56.34%，超过了一半。另外，按照不同年龄段的社会公众对公共体育服务需求情况能够看出，各个年龄层次的居民对各类场地设施需求都处于最多水平[5]。因此，大多数参加体育锻炼活动的江苏省居民对场地设施情况不太满意，然而居民希望各类体育场地在规划方面更加便利，同时各类场地设施能够适应全部年龄层、不同性别的居民实际需求。

2.3 公共体育服务政策支持仍需持续完善

江苏省政府对公共体育服务已经制定了一系列政策法规文件支持，但是仍存在不完善之处，各类体育政策的实际执行并不十分顺畅。第一，在政策法规方面，即使江苏省颁布了一系列的相关政策文件和体育发展规划，但是现有制度与规划情况基本是从促进全民开展健身的实际角度，不断推进公共体育服务工作的深入建设，而不能提出后续科学的效绩评估工作机制[6]。即使存在不多见的活动评估工作，也基本只是属于内部评价方式，造成不能及时有效地对工作效率、服务能力、公众满意度实施分析与评议，难以考核各类政策颁布后的实际实施效果。同时，江苏省出台颁布各类公共体育服务供给的纲领性文件中没有从政府行政管理、政府财政投入等提出构建系统性的合理政策，在对体育服务工作的长远建设方面缺乏清晰的发展路径，并且在政策实际执行过程中常存在阻滞情况，削弱了各类体育政策的时效性，严重影响政府及相关管理部门的社会公信力。因此，江苏省公共体育服务工作主要通过政府提供，因此实际提供的工作模式和基本内容均由政府直接决定，社会公众的具体诉求难以上传到政府部门。需求直接决定供给情况，公共体育的实际供给必须按照满足社会公众的具体需求为工作中心，应该建立科学的社会公众需求表达工作机制。目前由社会公众积极参与的有效工作机制还远没有完全建立。没有社会公众积极参与的有效工作机制，将造成政府提供各类公共服务工作的实际范围和具体效率都大幅度降低，社会公众在公共体育服务方面的真实利益诉求不能利用政策法规的渠道实现满足。

2.4 公共体育服务工作科学组织及指导需要进一步加强

体育组织是政府部门与社会公众彼此之间的桥梁，主要承担着传达不同层次群体的各类体育需求，开展政府服务工作的重责。江苏省体育组织目前主要存在工作制度不健全，管理方式不完善，没有专业部门有效指导等问题。根据调查分析表明，江苏省居民对实际获得的健身指导力量方面满意度不足，达到满意以上的仅有37.66%。另外，各类社会体育组织对目前社区街道体育活动实际的组织情况，大约一半的居民所在的街区往往一年或以上才有机会举行一次大众体育项目活动，只有约4.25%的街区能够保证每周举办一次或者一次以上的小型街道体育活动[8]。因此，目前江苏省社会体育组织工作缺乏科学有效管理，社区实际开展各类街道体育活动存在数量少频率低情况，同时开展项目特别单一，没有专业社会体育有效指导。

2.5 公共体育服务供给模式需要走向多元化

政府部门在公共体育服务工作中主要担负核心供给主体的基本职责，因为政府部门对公共体育服务工作的认识不到位，导致供给方面存在不足现象。首先，江苏省公共体育服务工作主要是通过政府提供的，但是长期以来政府部门对企业、个人、社会团体等第三方的参与实施直接限制，以及没有顾及社会公众的具体需求信息，导致这种模式在供给情况上工作难度加大、工作效率变低。其次，政府部门既是公共体育的监管者，同时又是实际生产者、实际经营者等多重角色。政府部门全权包办的工作模式造成公共体育出现供给单一，工作效率低，严重阻碍了各类社会体育组织的发展。目前江苏省借鉴西方典型经验，逐步开展向政府部门与社会市场混合供给不断过渡，试图摆脱单一、传统的供给模式，然而目前利用市场化方式提供的各类公共体育服务，不管是范围上还是数量上都十分有限。

3 江苏省公共体育服务供给方式优化

3.1 提升公共服务型政府的实施力度

改变过去政府大包大揽的工作模式，真正使政府完全成为公共体育服务的“管理人”和“监管家”角色，而不属于一成不变的项目“制定者”与“独裁者”角色。根据目前江苏省公共体育服务出现的供给方面问题，必须实行公共体育服务工作方式的有效创新，政府必须摒弃包办思路，进一步明确公共体育服务工作的实际责任范围，专心完成“管理者”角色，进一步将公共体育服务工作交由市场来实行。通过采取合同外包类型、公私协作类型、志愿者服务类型等多种基本模式，有效提供公共服务工作，在尽可能保护消费者的基本利益的过程中，合理维护公共体育服务供应者的实际利益，按照损益平衡或微利为具体标准，加大向各类社会力量积极购买公共体育服务的力度，将成为体育公共管理工作体制和运行工作机制改革方向的突破口。

3.2 提升基础体育场地各类设施建设力度

不断完善体育场地设施，可以有效促进江苏省居民积极参与到体育活动中。全面推进体育公共配套的各类设施规划和建设工作，再结合各个市区不同层次经济发展程度、实际场地面积等具体条件，合理规划出符合特色的公共体育方面的建设工作规划。降低重复配置、差别配置等情况，不搞“一刀切”的盲目标准。再结合新老城区的不同情况，按需合理分配各类公共体育服务设施。科学建立规划检查、落实工作机制。为全面落实体育公共配套设施工作规划，不断丰富和优化各类服务项目设置，必须以人为本，切实满足社会公众日益增长的各类公共体育服务需求。按照发展群众体育的工作重点，进一步落实体育用地问题，全面优化布局，实现均等化空间布局结构，从中心位置向外围不断覆盖延伸。只有通过合理有序的建设，才能完全促进江苏省基础体育场地各类设施建设，满足江苏省社会公众的实际体育需求。

3.3 加强公共体育服务工作相关的各类法律法规

政策法规文件从根本上保证政府部门的行政体系、社会组织的治理结构、责任权力的运作。科学正确的政策文件是大众公共体育服务工作水平持续加强的重要保证，全面构建系统的政策法规文件不仅是政府职能有序转换的实际需要，更是如今社会生活对国家机构、政府部门提出的迫切需求。诸如日本、美国等西方经济发达国家，对公共服务工作的立法制定过程极为关注[9]。我国目前作为一个飞速发展中的经济大国，现实生活中的大量矛盾和问题与现行体制、工作制度密切相关。政府部门提供各类公共体育服务应该有法可依，在我国就公共立法方面来说，还不能制订一套有效完整的公共体育服务工作法案，政府部门需通过颁布出台一些政策规定并提升政策扶持工作力度，推进各个社会体育组织在公共体育服务事业里面的关键作用，持续吸引社会各界积极参与到公共体育服务事业，实现将社会体育推进市场化运作，从而有效满足不断增长的公共体育服务需求。同时，赋予社会各界政策执行的监督权力，围绕“监督组织建设、监督程序制定、监督制约机制、监督反馈渠道”等构建起公共体育服务政策执行多方互动外部监督体系。

3.4 构建科学合理的公共财政工作体制

建立一个完善有序的公共财政工作制度和公共财政工作政策，提升政府部门的财政转移工作力度，加强对公共体育工作的支持，改变传统的公共资源配置方式，不断减少行政工作层级，真正实现“指挥部前移”的目的。通过有效增加各级财政收入，切实将体育事业经费部分、基本建设资金部分列入财政预算里面和基本建设投资工作计划。同时随着国民经济的不断发展，提升对体育事业的资金投入力度，真正确保体育事业经费项目随着财政收入的增长实现同步增加，并且进一步有效整合各类财力资源，加强资金使用效率，尽可能把公共财力更多地开始向市场工作机制难以调节或不便有效调节的公共服务工作领域大力倾斜，持续加强江苏省公共体育服务工作能力，持续扩大公共财政有效覆盖公共服务工作领域的实际范围。

3.5 改进公共体育服务供给方式

切实改变公共组织里面的“养人”工作体制，提升人员专业能力，定期推进体育与健康等方面相关知识的培训力度，充分发挥各类人力资源各尽其才。在切实保障社会体育组织内部人员人数和工作质量的基础上，要按照公共精神作为服务工作准则，有效改进服务工作方式，按照公共价值互利为工作宗旨，提升服务人才队伍建设力度，切实打造一支高水平高素质的工作人才队伍，解决公共体育服务效率低下、能力缺乏的问题，进一步保障服务工作人员态度以及服务工作意识，提升公众对公共体育服务工作绩效的有效感知，实现促进各类公共体育服务供给中的科学合作。在完全解决“人”的各类问题后，真正发挥出各类盈利性社会组织和各类非盈利性社会组织之间的不同特色，不断加强组织能力，切实将组织发展成具有技术型特点和价值型特点有机结合的复合型高效组织，积极推进各类体育活动开展。

4 结语

综上所述，为了有效促进江苏省公共体育服务工作，应该改变过去政府大包大揽的供给模式，真正使政府完全扮演公共服务工作的“管理人”和“监管家”角色，不断完善体育场地设施，全面推进体育公共配套的各类设施规划和建设工作，颁布出台一些政策规定并提升政策扶持工作力度，持续推进各个社会体育组织在公共体育服务事业中的作用，建立一个完善有序的公共财政工作制度和公共财政工作政策，持续扩大公共财政有效覆盖公共服务工作领域的实际范围，切实改变公共组织里面的“养人”工作体制，提升人员专业能力，定期推进体育与健康等方面相关知识的培训力度。