审判绩效考核制度研究

清远市清新区人民法院课题组

（清远市清新区人民法院，广东 清远 511500）

一、审判绩效考核制度的基本构成要素

绩效即是指工作的效率和效果。绩效考核是通过对工作效率和效果的评估，从中发现管理制度存在的不足并对其进行完善。审判绩效考核制度发端于政府绩效考核制度。因此，审判绩效考核与政府绩效考核的内容原本并无区分，把法院干警甚至法官当作普通公务员进行考核与管理亦是普遍做法。

法院的工作人员可分为法官、审判辅助人员、司法行政人员三类。通过对兄弟法院的考察调研，发现对司法行政人员的绩效考核仍普遍参照普通公务员的考核办法，即主要考察司法行政人员的“德、能、勤、绩、廉”。由于司法行政人员的工作内容与普通公务员的工作内容具有高度相似性，参照普通公务员的考核办法对司法行政人员进行考核，在现阶段是恰当的。

本文将要探讨的是法官（包括已入额的院、庭领导）、审判辅助人员（法官助理和书记员）的审判绩效考核制度。审判绩效考核制度与普通公务员的考核具有一定相似之处，也具有自己独特的个性。通过实地调研和查阅书籍取得的数据，审判绩效考核制度应当具备主体、客体、方式、周期、方法、结果及结果运用几个基本要素。

（一）审判绩效考核的主体

《法官法》第三十八条规定：“人民法院设立法官考评委员会，负责对本院法官的考核工作。”第三十九条规定：“法官考评委员会的组成人员为五至九人。法官考评委员会主任由本院院长担任。”即审判绩效与管理的主体是法官考评委员会。通过实地调研及查阅资料，各地法院通常设立绩效考核（法官考评）委员会，在院党组领导下开展全院的审判绩效考核工作。考核委员会主任一般由院长或副院长担任，副主任由政治部门负责人担任，成员由负责考核指标的部门主要负责人（包括监察室主任、政治部副主任、审管办主任、研究室主任、审判业务部门负责人）。考核委员会一般为完成年度绩效考核任务而临时成立，以顺利完成年度审判绩效考核任务为目标。［1］

（二）审判绩效考核的客体

审判绩效考核与管理的客体即审判绩效考核的对象，具体而言包括法官、审判辅助人员、司法行政人员三类。各类人员在各自序列内分级考核。法官分为庭长、副庭长、其他法官进行考核，审判辅助人员分为法官助理、书记员进行考核，司法行政人员分为部门正职、部门副职和其他人员进行考核。由于院领导（入院领导）的主要任务是管理，其承担的审判任务并不多。笔者认为对院领导应单独进行考核，既不能完全按照员额法院的考核办法，也不能将院领导当成司法行政人员进行考核。

（三）审判绩效考核与管理的方式

审判绩效考核与管理的方式即通过何种方法对法官、审判辅助人员、司法行政人员进行考核与管理。通过调研及查找资料，各地法院运用比较多的审判绩效考核方式主要有两种，即“一级考核模式”与“二级考核模式”。“一级考核模式”是指由考核委员会直接对法官、审判辅助人员、司法行政人员进行考核，这种考核方式的优势是可以避免强势的部门领导对本部门人员进行考核时的主观影响过大。弊端在于考核委员会很难做到熟悉每一个被考评的对象，很大程度上只能通过纸面数据对人员进行考核，亦有可能造成“唯数据论”，从而影响考评结果的公正性。“二级考核模式”指的是由院考评委员会考评到部门或团队，再由部门或团队对其成员进行考评。“二级考核模式”在部门和团队内部对其成员进行评价，其评价较为全面。弊端是，强势领导在对部门成员进行考核时参照较多的个人情感因素，亦有可能造成考核结果的失真。

（四）审判绩效考核的周期

审判绩效考核与管理的周期是指审判绩效考核的时间跨度。根据是否具有固定的时间跨度，可以把审判绩效考核的周期分为定期考核与不定期考核。不定期考核主要是指针对本院的具体目标和任务进行的考核，如完成上级交代的任务、进行人员的选调等。定期考核根据时间跨度的长短可细分为按日考核、按月考核、按季度考核、半年考核、年度考核等，可以根据考核的具体内容进行选择。如重点考核办案数量、办案效率可选择周期较短的按月考核；重点考核办案质量、办案效果可选择周期较长的年度考核。

（五）审判绩效考核的方法

方法是审判绩效考核的核心内容，此处所说的方法是指具体的考核办法，是上文中论述的考核的方式的具体操作方法。根据实地调研和查阅资料，各地法院进行审判绩效考核大都采取主观考核与客观考核相结合、以客观考核为主的考核方法。考虑到考核对象工作内容的专业性，考核过程中注重类型化思维与综合性思维。对考核对象根据工作特点进行分类考核，并按照上级的要求对其办案数量、办案质量、办案效率、办案效果以及其他方面进行综合、全面的考核。客观考核方法主要通过客观数据指标对考核进行直观化的呈现，主观考核则通过发挥考核主体的主观能动性，主要对法官从职业素养、办案能力、工作态度等进行主观分析与测评，目前各地法院普遍采用主观考核与客观考核相结合的办法。客观考核又可分为定量考核与定性考核。定量考核是指通过具体的计算方式可以获得确定分数，从而直观反映法官及审判辅助人员努力程度的考核方法；定性考核则主要体现为部门领导对考核对象的办理数量、办案质量、办案效果、道德品质、工作方式方法等，所进行的文字描述。

（六）审判绩效考核的结果及其运用

《法官法》第四十二条规定：“年度考核结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。考核结果作为调整法官等级、工资以及法官奖惩、免职、降职、辞退的依据。”审判绩效考核的结果将运用到奖金发放、职级晋升、员额退出等。审判绩效考核的结果可起到奖勤罚懒、奖优罚劣，从而起到进一步规范各类人员的工作，提高审判和法院各项工作的质量和效率，推动建立一支公正廉洁、服务于人民、正规化、专业化、职业化的法院队伍。从个人层面而言，法官可以通过绩效考核结果发现自己的不足，及时发现自己在审判中所存在的问题，考核结果对考核对象本身亦是一种激励与鞭策。［2］

二、现有的审判绩效模式存在的问题

通过实地调研及查阅资料，对各调研法院的绩效考核模式及特点进行分析与归纳，可以清晰地归纳出高、中、基层法院审判绩效考核的共性，也发现现有的审判绩效考核制度存在一些瑕疵：

（一）审判绩效考核与传统的公务员绩效考核未完全剥离

据调研及查阅法院内网，广东省绝大部分法院都根据《法官法》《公务员考核规定（试行）》《广东省高级人民法院机关绩效考核办法（试行）》制定了符合法院和本地区实际的审判绩效考核办法。然而，部分法院制定的审判绩效考核办法未能与传统公务员绩效考核办法有效区分开来。

（二）审判绩效考核的主体定位不明

法院在进行绩效考核时会成立绩效考评委员会。绩效考评委员会的成员一般由院领导、政治部、纪检组、法官代表组成。由院领导担任绩效考核委员会主任可以体现法院对绩效考核工作的重视，可以推动绩效考核工作的顺利开展。弊端是大部分院领导也是员额法官，其不仅是绩效考核的对象，也是绩效考核的主体。根据查阅的资料，院领导绝大部分是员额法官。于是，部分法官对这种考核的公正性也心存疑虑。

其次，考核主体覆盖面不够全。1.绩效考评委员会几乎没有吸收审判辅助人员代表、司法行政人员代表参与，考核主体内部覆盖面不够全面，也容易导致对考核对象的评价不够全面，最终考核结果不够客观。2.绩效考评委员会成员仅限于法院内部。审判绩效考核的目的之一是“奖勤罚懒”，督促考核对象发现自己在工作中存在的不足之处并对其进行改善。因此，绩效考评委员会成员不能仅限于法院内部，而应积极吸收部分外部人员参加。如可以邀请部分人大代表、政协委员、律师代表充实绩效考评委员会，赋予这些人员与其他绩效考评委员会成员同等的权力。有了这些主体的参与，不仅可以使考核结果更具有公正性，也更容易发现法院在工作中存在的不足。并且，让社会其他群体参与对法官及审判辅助人员的评价，也可以提升法院工作的透明度。

（三）考核结果运用度不足

1.正向激励不足

虽然审判绩效考核制度大都明确规定了：绩效考核结果作为职务调整任免、级别、工资、奖金分配、培训等的重要依据。然而根据调研反馈的结果，审判绩效考核结果往往仅作为分配绩效奖金的依据。部分法院为了减少矛盾、维护团结，使得考评优秀的干警所获得的奖金与评得称职的干警奖金相差不大，并且只要不出现重大违纪行为，几乎所有的人都能获得称职及以上评价。至于职务调整任免等也几乎没有与绩效考核结果挂钩。因此，审判绩效的考核结果对优秀法官及审判辅助人员的激励作用非常有限。

2.缺乏规范的绩效反馈制度

大部分法院的审判绩效考核制度缺乏对审判绩效的利用和持续改进的规范。审判绩效考核制度仅是对审判目标的完成程度与完成质量的评估，缺乏反馈制度使得绩效考核结果对法院工作、法官及审判辅助人员的促进和完善作用十分有限。审判绩效考核制度具有完整的流程，包括绩效计划、绩效监控、绩效评估、绩效反馈、绩效改进等一系列环节。审判绩效考核是一个动态且可以不断进行修正的完整过程，而不仅仅是为了发放绩效奖金而进行的一次性考核。

审判绩效考核的目的不是把法院全体干警区分成优秀、称职、基本称职、不称职几个类型，而是为了改善法院的管理，提升审判的质效。因此，在考核结束之后必须具备对考核结果进行反馈的制度。当通过绩效考核得出不称职或基本称职的结果时，我们需要及时把考核结果反馈给考核对象，并帮助考核对象分析不称职和基本称职的原因。如果是因为考核制度的不完善导致考评结果的不公正，那么就应当及时修正绩效考核制度；如果是因为考核对象的工作出现了问题，应当及时督促考核对象积极改进和完善工作。对考评为优秀的干警，不仅要在绩效奖金的分配上予以适当的倾斜，而且要对优秀干警进行表彰，把考核结果反馈给每一位干警，在法院形成争当先进的工作氛围。

（四）配套制度不完善

1.随机分案制度不完善

在调研过程中发现，很多法院都已经在实施或准备实施随机分案制度。随机分案制度可以减少领导分案导致的分案随意性与不公正，减少法官的办案业绩受案件难易程度不均的影响。然而随机分案不是随意分案，随机分案也需要制定具体的分案规则与办法。如果不区分案由对所有的法官按收案顺序分案，看似确保了分案的公正，实际上会造成更不公正的结果。很多基层法院的法官对自己熟悉的案件可以公正且有效的办理，对自己不熟悉的案件类型几乎无从下手。这是基层法院的现实，我们的法官不是全科医师样样精通，因此，随机分案也必须结合法院的工作实际进行。

2.日常考核制度不完善

据实地调研，部分法院只有每年一次的年度审判绩效考核，考核的目的主要是为了分配绩效考核奖金。而日常考核几乎很难做到。一方面由于案件数量的快速增长导致审判业务部门的领导忙于办案，要求部门法官和审判辅助人员多办案，至于其他管理与考核则难免出现疏漏。而考核本就是较为复杂和精细的工作，为确保考核结果准确、公正也需投入较多的精力。考评委员会也只是临时成立的组织，年度考核完成，该组织也随之解散。因此，日常考核工作很难开展。

3.案件折算难以开展

科学的案件折算制度是准确、公正确定法官及审判辅助人员工作量的前提条件之一。然而，如何进行案件折算、怎样折算才能尽可能确保公正、公平，怎样折算才具有科学性一直是困扰我们的疑难问题。笔者认为，仅仅依靠法院本身的力量很难建立科学、完备的案件折算制度。案件折算涉及大量数据的收集、整理、软件的开发、应用、维护、反馈等方方面面。根据调研，已经建立案件折算制度的法院，在应用过程中也存在大量问题，法官及辅助人员对折算制度也是颇有微词。案件的难易程度实在难以通过量化的数据来衡量。

三、完善路径：审判绩效考核的理念、考核方式、绩效反馈机制

“司法是对冲突的事实和诉求进行判断和处断，司法的中立性、被动性、亲历性，司法官的独立性以及相伴随的德性和才能，是司法的逻辑”。司法有其独特性，对司法行为进行考核的制度也与普通的考核制度有所区分。审判绩效考核与公务员考核既有紧密地联系，同时又具有较大的差异性。审判绩效考核需强调法官的主体地位并且更加注重公平。下面笔者将结合调研及查阅的资料分别论述审判绩效考核的理念、方式以及考核结果的运用。

（一）审判绩效考核的理念

科学的审判绩效考核制度必须有科学的理念。审判绩效考核的理念是其区分于其他绩效考核制度的理论基础。

1.审判绩效考核需具独立性思维

审判工作与普通公务员的工作具有天然的差异性，审判工作更加重视法官工作的独立性，如此才能确保法官能根据法律“自由心证”做出合乎法律和良心的判决。而对普通公务员强调服从、实施领导负责制。因此，对法官设定考核指标应尽量减少人为因素，如不能过于依赖上诉率、发改率、重审率、再审率、有无信访投诉等指标判定法官工作的质效。管理者在设定考核指标时应更加注重不受人为因素干扰、更加遵守客观公正的指标，如法定审限内结案率、裁判说理是否充分、证据运用是否合法、合理、是否充分保障诉讼参与人的权利等。

2.当代审判绩效考核需具信息化思维

随着科技的迅猛发展，许多高科技设备、器材运用到法院的日常管理工作，不仅极大地满足了人民群众的司法需求，也大大提升了法院审判管理工作的效率。最直观的体现就是法院受理案件的数量迅猛增长，法官承办案件的数量也逐年增加。具体到审判绩效考核，我们可以尝试利用大数据完善案件折算公式，在此基础上完善随机分案制度，为年度绩效考核结果的公正性打下坚实基础。

（二）审判绩效考核方式

1.应采取主观考核与客观考核相结合的方式

经调研及查阅资料，各地法院在进行审判绩效考核时较为普遍地采用了主观考核与客观考核相结合的方式。有采取以客观考核为主、主观考核为辅的；有采取主观考核为主、客观考核为辅的。笔者认为，以客观考核数据为主还是以主观考核为主，需根据不同岗位进行区分，确定主观考核与客观考核的比重。对于法官及审判辅助人员等以从事审判为主的岗位，应以客观的办案数据作为衡量其工作质效的重要标准。对于这类人员，应主要考核办案数量及办案质量。至于对其主观评价（工作态度等）可以结合部门领导、同事、院领导对其的评价，给出一个较为中肯的评价。对于司法行政人员进行的审判绩效考核，由于其工作纷繁复杂、难以进行量化，对其进行考核应主要以部门领导等与其直接接触的人员对其进行主观评价、结合其服务对象对其工作的满意程度、完成法院重点工作的情况对其进行全面评价。

2.审判绩效考核应具备反馈制度

绩效反馈是指绩效管理机构将绩效评估的结果，通过各种途径传达给绩效责任单位、绩效管理的各方参与者和社会公众，并对绩效责任单位的行为产生影响的一项绩效管理活动。对审判绩效结果进行反馈即是指绩效考核委员会将考核结果，通过信息化平台等方式传达给考核对象、人大代表、政协委员、律师代表和社会公众。通过这种绩效反馈制度，改善法院的管理制度，提升法官办理案件的质效。

绩效反馈的目的是绩效改进。通过将绩效考核结果反馈给考核对象，对考评为优秀的法官进行正向激励，并将激励的内容通过信息化平台向本院及社会公众进行公布，在法院内部形成争当先进的良好氛围。

3.审判绩效考核应将平时考核与年度考核衔接起来

审判绩效考核不应是一次性的，审判绩效考核的目的不是为了将考核对象进行定性评价，审判绩效考核应是一个动态的过程。审判绩效考核应当增加平时考核的比重，建立健全日常考核机制。通过加强日常考勤制度、实时监控法官办理案件的数量、及时对法官的庭审质量、裁判文书进行抽查与评价，一旦发现问题，将考评结果及时反馈给法官，并对考核对象进行月度、季度考评，将平时考评结果作为年度考核的重要依据。这种动态的考核更能发挥出审判绩效考核的功能。

（三）考核结果的运用

为发挥出审判绩效考核对法院日常管理的促进作用，需要扩大考核结果的运用范围。通过调研及查阅资料，很多法院对考核结果运用度不足，使得绩效考核及考核结果仅成为分配绩效奖金的工具。审判绩效考核的结果应用于激励法官、服务于法院的审判管理工作。考核结果应逐步与高级法官的选升、领导职务的任免挂钩；与法官员额的进入与退出制度相衔接。如可以明确规定，如无特殊原因，法官连续两年考评不称职，或者连续三年考评为基本称职，责令其退出员额。［3］