中国开放经济治理体系和治理能力现代化的经验与方案

蔡宏波 陈建伟

一、引言

新中国成立70年来尤其是改革开放40年来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，形成了全方位、多层次、宽领域的开放经济格局。国家统计局数据显示2020年国内生产总值初步核算达到101万亿元，按平均汇率折算14.7万亿美元，人均GDP迈过了1万美元大关，跃升至世界第二。中国在实现自身崛起的同时，对世界经济也做出了巨大贡献。中国以占世界15%左右的经济总量和稳定增长贡献了全球增长率的接近30%，已经成为举世公认的动力之源。其中，作为世界第一贸易大国和引进外资、对外投资最大国家之一，规模稳定增长、结构不断优化，“引进来”与“走出去”双引擎带动开放经济向纵深发展。

党的十九届五中全会明确提出，中国已经进入新发展阶段，要贯彻新发展理念，十四五期间要基本形成更高水平开放型经济新体制，推动实现二○三五年远景目标，形成对外开放新格局，参与国际经济合作和竞争新优势明显增强。这是完善社会主义市场经济体制的题中应有之义，彰显了中国将以更加开放的姿态参与全球经济合作与竞争，实现自身经济高质量发展的信心和决心。当前，中国逐渐确立以高质量发展为导向的高水平、全方位开放政策，开放动能也从要素优势到综合优势转变。[1]然而，面临百年未有之大变局，站在世界历史的十字路口，国内发展禀赋和约束条件深刻变化，国际政治经济挑战日趋复杂，中国仍需在全球治理中积极做行动派，不做观望者，“坚持公正合理，破解治理赤字；坚持互商互谅，破解信任赤字；坚持同舟共济，破解和平赤字；坚持互利共赢，破解发展赤字”，不断推进我国开放经济治理能力和治理体系现代化，并为开放经济治理体系和治理能力现代化提供中国方案。

二、中国开放经济发展及其治理的基本经验

中国用较短的时间从相对封闭的自给自足农业经济国迅速发展成为全球开放大国，货物与服务贸易规模、跨国资本流动规模、科技人才与信息跨国流动等都已位居世界前列，现代化开放经济体系建设取得重要进展。然而，与发展中国家尤其是转型国家相比，向发达国家开放市场并不必然带来贸易成长和经济成功，发达国家向新兴经济体的资本流动和技术扩散也并非必然的发展趋势。纵观中国开放经济发展历程，有以下三点基本经验。

(一)主动构建适应全球开放经济合作与竞争的规则体系

按照一般规律，从封闭经济转向开放经济能够在既有要素禀赋基础上扩大本国产品的市场、吸引外资流入并获得前沿技术，从而促进经济增长。正如亚当·斯密指出的那样，“分工是经济增长的源泉”，大卫·李嘉图亦将贸易的收益源泉归因于比较优势，认为各国基于自身比较优势开展贸易能够促进收入和经济增长。最近的国际贸易理论进一步深化了对贸易收益的认识，发现产品种类多样化、生产率增长和垄断价格加成下降都是贸易带来的好处。[2]因此，对于新兴经济体特别是低收入经济体，在发展道路上因势利导主动完善国内经济治理规则体系以扩大对外开放，更符合其长期利益。

事实上，中国过去40年的发展史就是一部主动参与全球开放经济合作与竞争的政策实践史，具体可以分为三个阶段：第一个阶段是主动立法开放外商投资。1979年出台《中华人民共和国中外合资经营企业法》，设立国务院外国投资管理委员会，1982年五届全国人大第二十三次会议把“允许外国企业来华投资”写进《中华人民共和国宪法》，在顶层设计上确立了开放外资的根本原则。第二个阶段是主动加入世界贸易组织，积极运用国际贸易规则扩大出口与鼓励出口优势产业发展，同时调整制度逐步向全球开放本国产品和要素市场。第三个阶段是党的十八大以来主动全方位开放国土空间，积极打造自贸区和最高开放水平的自贸港政策体系，推动形成全面开放新格局。

中国主动对外开放既给自身带来了丰厚的经济回报，也使全球经济从中获益。总结发现，中国渐进的开放经济发展不断强化“以开放促改革、促发展、促创新”，从最初“单向开放”升级为更加注重平衡的“双向开放”，成功推动国家实现了从“贸易小国”到“贸易大国”、从“边缘国”到重要“枢纽国”、从“居轻国”向“居重国”的跨越。中国对外关税从1996年之前的33%削减到2005年的10%以下，尤其是加入世贸组织后贸易依存度迅速超过了50%，对此的量化分析也表明大多数行业从中获得了巨大好处，并且基本所有行业的贸易收益都是由进口的扩大而不是出口的扩大驱动的。[3]从全球范围来看，贸易收益的定量研究显示，全球规模最大的50个经济体的平均贸易收益达到了55.9%。[4]即使从要素进口的角度研究贸易收益，以美国数据为例的分析显示贸易为美国经济带来的收益也高达GDP的2%-8%。[5]

(二)持续提升参与全球开放经济发展的合作与竞争能力

“干中学”机制对开放经济环境中的经济持续发展非常重要。阿罗(Arrow)提出“干中学”理论，将技术进步和收入水平提高的很大部分归因于经济体的“干中学”，认为其直接影响了资本积累和经济增长。[6]研究表明，制度、政策等社会基础设施的差异，是决定开放经济中国家之间的人均产出和生产率差异的重要原因。[7]对于主动向发达国家开放的经济体，既需要引进和吸收发达国家先进技术并进行再创新，还需要积极学习发达国家支撑经济成长的有效制度和政策。某种程度上说，开放经济条件下落后国家的追赶能力很大程度上取决于“干中学”。以往研究也表明，对营销进行投资、提高产品质量、开展创新活动或与外国买家打交道等都是重要的学习形式，而且出口商的“出口中学”是促进生产率提高的重要机制。

中国开放经济发展进程中，在进出口中学、在扩大开放中学是参与全球经济合作和提升竞争能力的一大法宝。

一是积极做大进出口贸易总规模，“干中学”利用规模经济优势提升参与全球经济分工合作能力。1950年货物贸易额为11.3亿美元，1977年为148亿美元，到2019年国家统计局初步核算全年货物进出口总额达到315505亿元。在扩大规模中“干中学”，实际上是将生产制造活动规模经济的动态化，开放前期付出的沉淀成本能够通过持续开放和做大规模而得到长期的分摊，推动单位出口成本随出口规模的提升有效下降，形成扩大开放与降低成本的良性循环。

二是积极拓展贸易伙伴多元化，开拓国际市场竞争能力。国家统计局公布的数据显示，2018年我国贸易伙伴数量超过230个，相比1978年的40多个有了很大提高，对欧盟、美国、日本和中国香港之外的贸易伙伴进出口占比超过了57%。“一带一路”倡议提出以来，中国与“一带一路”沿线国家货物进出口贸易总额年均增长4%，超过6万亿美元，2019年超过9万亿元美元，比2018年增长10.8%。熊彼特创新理论认为，经济活动中的创新既包括产品和工艺创新，也包括市场创新、供应链创新和生产组织的创新。市场创新关系到产品创新能否最终转化为市场收益。市场创新与改善目标市场的组合以及如何最好地选定服务市场有关，实现成功的市场创新需要通过确定更好的潜在市场以及制定更好的服务目标市场等方法。[8]

三是积极发展重点地区的对外开放，“干中学”提升应对开放风险冲击的开放经济治理能力。中国在不断总结经验的基础上，走出了一条渐进式的大国开放之路。改革开放之初，将深圳、珠海、汕头、厦门4个经济特区作为试点。1990年，国务院批准建立第一个保税区，此后十多年间中国建立上海外高桥、天津港、深圳福田等16个保税区。它们在保税仓储、转口贸易、商品展示方面发挥了巨大作用。2000年，中国开始设立出口加工区，到2005年全国共批准设立57个出口加工区，通过验收并封关运作的有37个。出口加工区极大地促进了我国加工贸易转型升级，同时也扩大了出口。2013年上海自由贸易试验区正式成立，随后在广东、天津、福建等地设立了17个自贸区。自贸区实行比世贸组织有关规定更加优惠的贸易、投资等政策。2018年设立海南自由贸易港。2019年，《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》正式发布，明确了深圳建设中国特色社会主义先行示范区的具体方向。从保税区到出口加工区，自由贸易试验区、港，再到现在的中国特色社会主义先行示范区，体现了中国立足基本国情，顺应发展大势，既有基层探索又有顶层设计，既试点先行又全面推进国家开放经济治理体系和治理能力的不断成熟和飞跃，为加速形成开放型经济新体制奠定了坚实基础。

四是积极探索中国特色的开放经济体系知识市场供给不足和制度失灵的解决方案。由于市场本身无法有效地生产和传播知识并鼓励知识学习，知识生产和传播的市场激励信号不足，致使一些行业存在不同程度的市场失灵。[9]因此，政府必须要在知识生产和传播中扮演积极角色以最大化获取知识创新和“干中学”的潜在收益。改革开放前夕，面对国内外的各种压力，党和国家领导人以高超的智慧，毅然做出委派和组织出国(境)考察学习的决策，既有对社会主义国家的考察，也有对资本主义国家和中国港澳地区的考察，考察所得的经验知识在国内扩散后形成了持续推动改革开放的稳定基础，初步解决了制度知识的市场失灵。在此后的40年内，“学中干”与“干中学”双轮驱动，产品货物与知识技术双向交流，不断拓展科学技术、制度、经济、管理等各个方面的知识边界，不仅有效降低了转型发展初期科学技术和制度知识供给不足带来的交易成本和制度失灵，更催生了改革开放和中国特色社会主义伟大事业的蓬勃发展。

(三)积极有为履行开放经济政府宏观调控职能

马克思指出，“各民族的原始闭关自守状态由于日益完善的生产方式、交往以及因交往而自然形成的不同民族之间的分工消灭得越是彻底，历史也就越是成为世界历史。”[10]与封闭经济相比，开放经济的要素配置和价格形成更受制于贸易伙伴。因此，宏观经济调控政策理论需要在开放经济条件下做出必要的修正，关键是需要引入货币交易的“价格—汇率”，以及固定或浮动汇率制度下形成的国际资本流动。汇率制度选择会影响一国财政和货币政策的有效性。考虑到开放经济条件中存在着理论上的“不可能三角”，即一国的固定汇率、货币政策独立性和自由资本流动不可能同时出现。因此，开放进程中中国宏观经济不断面临着新情况和新问题，宏观经济调控体系的改革便具有了鲜明的问题导向特征，以有效市场、有为政府为指导，具体总结为以下两个方面：

一是从直接举债投资向税收调节间接手段的财政政策转型，以适应外商投资涌入和扩大企业出口的发展需要。财政政策从依靠举债尤其是外债向税收调节、地方政府专项债转型，具体可以分为三个阶段(图1)。第一个阶段是改革开放初期，在各个方面都缺乏资金的状况下，政府发债尤其是举借外债推动基础设施建设，增强重要工业部门的生产能力。1985年到1993年债务率(外债与外汇收入之比)一直处于上升态势，1993年高达96.55%，接近国际公认的债务率不超过100%的警戒水平(图2)。高估的人民币汇率与高水平债务率，对财政政策可持续性带来严重挑战，由此也推动财政政策转型。第二个阶段是1994年进行大力度税收体制改革，改革货物和劳务税制并出台实施比较规范的增值税、营业税和消费税，规定增值税纳税人出口商品的税率为零(出口商品之前缴纳的增值税实行退税)。中央和地方实行分税制，财政政策开始更侧重于依靠税收的间接手段调控经济。从图2可以看出，1994-2008年债务率一直处于下降态势。2008年统一内外资企业所得税法，结束了《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》(1991年)《中华人民共和国企业所得税法》(1993)分别适用的情形，实现了内外资企业的企业所得税率统一和优惠政策统一。第三个阶段是2008年全球金融危机爆发后，开放经济的外部需求剧降，进出口占GDP的比重从2007年的66.24%下降到2009年的44.96%，依靠税收间接调节的手段短期内无法缓解经济下行的风险，积极的财政政策重启，中央政府出台4万亿元投资计划，对拉动国民经济投资和促进宏观经济稳定发挥了巨大作用。随着中国经济步入新常态，2016年财政部出台《地方政府专项债务预算管理办法》，将地方政府专项债作为积极财政政策的重要组成部分，以应对经济面临的周期性、结构性与体制性交织的下行压力。

图1 改革开放以来中国的财政政策

图2 改革开放以来中国贸易与外债变化

二是建立有管理的浮动汇率制与货币政策转型，以适应开放经济价格市场化形成机制与宏观经济稳定需要。与财政政策类似，货币政策的转型也经历了汇改、利率市场化以及人民币国际化的不同阶段，形成了适应开放经济发展的货币政策调控体系。改革开放初期，对外贸易规模比较小(不超过GDP的20%)，以市场供需为基础的汇率定价机制尚未成型，人民币也存在一定的高估，汇率更多地是一种记账工具而不是宏观调控的手段。随着对外开放向纵深迈进，外资大量流入与出口创汇增加，政府与企业持有的外汇规模迅速扩张，既有的外汇结算体制及其汇率稳定性受到外部市场风险的冲击。为了使人民币汇率反映市场供需，1993年底中央正式启动汇率制度改革，以建立市场供求为基础的有管理的浮动汇率制度为主要任务，兼顾实现人民币经常项目有条件可兑换，建立规范的外汇市场。这一时期对外贸易的快速增长带来了巨大的贸易顺差，结果是外汇占款急剧上升，解决外汇占款释放过多流动性对国内价格造成的压力，迫使货币政策调整以回收过多流动性。2005年开启二次汇改，实现了从盯住美元到参考一篮子货币的更富弹性的汇率机制转变。2008年国际金融危机重创了全球经济，中国外向型经济面临外需疲软。为了对冲危机的不利影响，人民银行采取了一系列积极措施，包括降低存款准备金率以释放流动性。然而，2007-2010年中国外汇储备每年以4000多亿美元的速度增长，2014年外汇储备高达38430亿美元，外汇占款进一步上升，为货币政策调控带来了难题。尤其是金融危机后全球开启量化宽松货币政策的时代，中国继续实施积极货币政策的空间极大缩小，2010-2013年开始新一轮加息周期，2015年重新开始新一轮降息。纵观人民币汇率制度改革的历史进程，在实现既定市场化目标的同时，汇率也从记账工具转型为开放经济的宏观调控政策工具，汇率持有者成为除银行之外中央银行向社会投放货币的渠道。[11]汇率更富浮动性，开放经济条件下的货币政策独立性与资本自由流动也成为完善宏观调控政策体系的重要组成部分。

三、新时代中国开放经济治理面临的国内外挑战

一个国家开放经济体系的建设，不仅取决于本国经济的发展质量，还取决于国际政治经济板块结构与力量的碰撞。目前，国际形势波谲云诡、周边环境复杂敏感、改革发展稳定任务艰巨繁重，对中国构建开放型经济新体制、推动形成全面开放新格局以及实现开放经济治理体系和治理能力现代化形成挑战。我们必须始终保持清醒，既要高度警惕“黑天鹅”，也要防范“灰犀牛”。

(一)全球经济治理体系的政治格局调整带来的挑战

稳定的国际政治经济秩序，是推动世界经济开放融合与发展的重要基础。第二次世界大战结束后，传统欧洲国家将全民福利条款与经济自由的政策紧密结合，奠定欧洲“社会市场经济”模式下经济持续增长的基石，而持续的增长也进一步巩固了支持全球化的政治力量。20世纪下半叶以来是新一轮全球化的繁荣期，工业化国家之间的经济联系日益密切，与发展中国家之间的联系也不断增强。从关贸总协定向WTO过渡的过程中，由发达国家建构的国际经济格局也开始吸纳发展中国家加入。但是，南北贸易中高收入国家总是处于相对有利的贸易地位，高收入国家承认发展中国家在共同利益基础上的特殊利益是发展中国家参与的重要前提。保障发展中国家特殊利益的实现形式多种多样，比如允许发展中国家设置一定的贸易壁垒，发达国家单方面向发展中国家提供最惠国待遇等。尽管发展中国家的特殊利益是否最终得到了实质性的保护还存在争论，但总体上这一阶段发展中国家在面临发达国家的贸易自由化冲击方面还处于相对有利的位置，而发达国家的贸易政策也被认为是有利于发展中国家的。

然而，近年来发达国家支持进一步全球化的政治力量有所衰落，新一轮贸易保护主义抬头。全球化进程中开放经济产生的就业机会、工资增长与风险的分配并不均匀，产生了所谓的赢家与输家。赢家成为全球经济进一步开放的倡导者，而输家则成为保护主义的支持力量。现实中的贸易保护政策总是大幅超出经济学家认同的最优水平，贸易政策的政治经济学分析显示，基于政治利益和制度来分析贸易保护政策非常重要。美国的经验研究也提供了证据，贸易使得具有比较优势的可贸易部门获益更多，而与进口竞争的行业部门利益受损，这会反映到总统选举的投票倾向，扩大出口的积极就业效应会提升对在位政党的支持，而进口增加导致现任政党支持率下降。[12]在美国，贸易开放引起了政治竞争的两极分化，暴露在进口竞争地区的持开放立场的国会温和议员落选。[13]欧洲曾经是全球化的积极推动者，但自从2008金融危机和2011主权债务危机席卷欧洲后，支持开放的政治力量被削弱，“经济民族主义”盛行，对国际贸易和投资采取保护立场。[14]

发达国家政策制定当局的贸易保护立场，将对中国推动形成全面开放新格局和深化开放经济治理带来挑战。一方面，中国与发达国家的贸易与投资合作关系可能会面临发达国家孤立主义的干扰。形成全面开放新格局既需要我们进一步深化对外开放，获得更高质量的外国投资和贸易合作机会，也需要推动中国企业走出去。然而，目前中国企业与欧美国家的投资合作困难重重。欧盟出台了《外资审查法律框架草案》，投资标准趋向严格，中国企业在欧盟投资受限领域增加、企业合规成本上升、企业运营困难增多等。[15]另一方面，中国同发展中国家的贸易与投资合作关系，可能会受到发达国家政治因素干扰。开放条件下的政治经济学分析表明，开放政策的制定并不完全取决于开放经济产生的总收益，还有总收益在不同群体的分配，最终形成政策支持力量与反对力量的竞争。广大发展中国家的贸易政策同样要受制于本国的政治现实，而发达国家仍然对大量发展中国家存在着巨大影响力。因此，尽管中国向发展中国家开放，向“一带一路”国家的开放能够带来巨大的潜在合作收益，但毫无疑问会受到发达国家的干扰。

(二)开放经济治理能力学习 “天花板效应”带来的挑战

开放的“学习曲线”也存在边际回报递减。理论分析表明，尽管“干中学”是企业生产率增长的重要机制，但是企业生命周期也面临着L型成本曲线的问题。同类产品的生产规模与单位产品耗费的劳动时间(或单位成本)之间，在规模扩张的前中期由于学习效应而下降得非常明显。[16]如图3所示，当产品生产累积规模从非常低的Q1增长到Q2，单位成本从C1大幅度下降到C2，“干中学”学习效应带来的生产效率改进和生产成本下降非常可观。例如飞机、汽车、造船业，前期生产的单位成本非常高，而一旦开启产业线流水生产模式，产业工人通过“干中学”大幅度提升技能熟练度和工作效率，带动生产成本降低。然而，当累积产量达到Q3后，继续扩大规模带来的成本降低幅度非常小，学习带来的生产率改进总是会触碰到上限而不会再继续增加。因此，学习效应也存在着上限，随着规模达到并超过一定的临界值，“干中学”带来的效率改进将非常有限。

图3 制造业的学习曲线

现阶段面临的发展瓶颈表明，中国开放经济的“干中学”收益越来越低，主要表现在以下三个方面。

第一，随着出口贸易规模增长且趋于稳定，进出口之间的不平衡状态有所缓解，从出口中学习所带来的效率改进空间已经非常有限。以往研究也指出，成为出口商的企业在进入国外市场之前就已经具备了相对较高的生产率。[17]即使在进入出口市场的第一阶段，企业能够从持续出口到国外市场的过程中学习并改善为出口而生产的效率，但是这种改善也是受边际回报递减规律所约束的。所以，出口中学习很难成为未来中国可贸易品生产部门乃至开放经济全局生产效率改进的源泉。

第二，随着进口中间品的技术含量逐渐升级，企业吸收能力不足将制约“干中学”效应的发挥。进口是开展技术学习与改善生产率的重要机制，经验研究发现了进口改善总体生产率的证据但存在较多的异质性，很大程度上依赖企业的吸收能力。[18]吸收能力取决于很多方面，包括但不限于劳动力技能水平、制度环境等因素。如果劳动者技能水平与进口技术和中间品能够相辅相成，则可以在提高企业生产率方面使得扩大开放的改革更有效率。当前中国经济结构加速转型背景下，劳动者技能培训不足，企业吸收能力提高有限，制约了企业从进口中学习带来的收益。

第三，随着新一轮技术革命加速全球价值链重塑，而发达国家对跨国技术转移的限制进一步加强，通过技术转移的渠道学习也受到限制。每一项新的技术和制度，都有质量、使用和扩散时间等三个重要的维度特征。尽管新技术的质量更高，但使用和扩散都存在一定的滞后性。开放经济的知识技术不是自动积累的，更不是一种不可避免的趋势，而是需要投资的。有证据表明，国际贸易、外商直接投资都是技术转移的重要渠道，但是对贸易出口国和进口国、投资输出国与东道国的技术传播意义并不相同，进口国的技术传播的证据更强。[19]一旦发达国家对中国采取更为激进的孤立主义，在缺乏自主创新能力的情况下继续依赖技术进口“干中学”的空间非常有限，这对中国推动形成全面开放新格局带来了挑战。

(三)零利率与全球长期停滞风险对开放经济宏观调控带来挑战

封闭条件下的宏观经济学主要研究单一经济体内部的产出、价格与就业问题，因此封闭经济的宏观经济调控并没有考虑到国家间的交互影响。一旦扩展到开放经济，就会存在商品和服务大量通过国际贸易实现交换，并产生以此为诱因的资本跨国流动，宏观经济调控的条件也随之发生根本性的变化，外部经济将会对调控政策带来巨大挑战。

在宏观经济调控理论中，零利率下限意味着经济面临长期停滞的风险。经济增长模型中资本边际产出等于利率并严格大于0，从而为经济提供持续的储蓄与投资激励，再加上人口增长率大于0，确保总量经济产出维持持续的正增长。但是，2008年国际金融危机以来，日本和欧元区相继使用了负利率政策，零利率下限偏离了经典增长模型中均衡利率水平。如果实际利率为0，意味着投资没有回报，那么储蓄和投资的激励接近0，经济就会停滞。如果零利率是长期因素共同决定的均衡点，央行货币政策将失去利率杠杆，经济将陷于长期停滞风险。事实上，美国2004-2014年实际GDP、单位工时产出、全要素生产率的平均增长率分别为1.58、1.22、0.54，不及1996-2004年水平的一半，经济近乎陷入停滞状态。[20]

分析表明，2008年之后的低利率并非只是由于金融危机引起的反常现象。相反，这是主要工业经济体25年趋势的顶点。在日本，利率从上世纪90年代中期以来一直维持在零值水平。此外，尽管最近联邦基金利率的上升可能会引起美国的乐观情绪，但欧洲的利率仍为零。工业化国家的实际利率下降可能代表着经济的一种长期趋势，长期力量(主要驱动力是人口老龄化、低生育率和生产率增长缓慢)推动的利率趋于零，这一趋势自身不可逆转。[21]一个重要的事实是，过度宽松的货币政策并没有为欧美国家带来令人满意的复苏，而全球资本市场对新兴经济体的信心下降，导致复苏时期新兴市场资本流入减少和未来资本流出增加，其结果是进一步的经济收缩，资本流动反映了全球经济普遍减弱的趋势。新兴市场的资本外流与信贷收缩同步发生，上世纪80年代拉丁美洲和90年代亚洲金融危机的殷鉴不远。

经济下行阶段的零利率下限导致各国央行货币政策工具失去利率杠杆，对扩大开放的中国宏观经济调控带来巨大挑战。在开放的宏观经济环境中，各国更偏好于本国使用货币政策刺激经济，贸易伙伴使用财政政策刺激经济。因为财政扩张而增加的总需求会部分地落到进口商品上，而且会提高一国实际利率吸引外资流入。由于中国实行的是有管理的浮动汇率制度，跨国资本流出受到管控，加之近期中美贸易战的影响，继续通过宽松货币政策刺激生产和出口的措施已经难以为继，因此央行的货币政策独立性受到一定的限制。不过，实施扩张性的财政政策也存在一定的困难，地方政府债务杠杆率过高，对经济长期发展不利。因此，开放条件下的宏观经济调控将面临着两难的选择。

另外，全球金融市场的日益融合，也放大了中国金融领域对外开放所面临的风险和挑战。近年来，中国金融领域开启了新一轮全面而坚决的对外开放，债券市场、保险市场对外开放力度增加，证券、基金管理和期货领域的外资持股限制也提前取消，外资金融机构和投资者能够直接参与中国融资市场的竞争，在提升中国直接融资市场运行效率的同时，也将中国的金融经济体系全面暴露在全球开放而激烈的竞争中。2020年3月以来，受全球新冠疫情防控等因素的冲击，国际股市和油市暴跌，美国股市更是在2020年创纪录地两次熔断。中国金融市场也受到内部经济短期抑制和外部市场波动的强烈冲击，开放的金融体系稳定能力和风控能力正面临新一轮挑战，迫切需要加快开放经济宏观治理能力的现代化。

四、推进开放经济治理体系和治理能力现代化的对策建议

进入新发展阶段，中国对外开放正面临着新形势和新挑战，必须要贯彻新发展理念、加快构建新发展格局，不断增强中国参与国际经济合作与竞争的能力。这就需要主动研究国际规则体系和世界经济发展趋势，主动适应变局并加快制度型开放，加大人力资本投资力度和创新能力建设，优化开放经济宏观调控，不断提升中国开放经济治理体系和治理能力。

(一)加快从适应到参与制定全球经济治理体系规则的转变

积极主动适应开放经济规则体系和不断提升参与开放经济合作和竞争的能力，是中国开放经济取得成功的重要经验，也是中国推动形成全面开放新格局的应有之义。随着中国经济进入新常态以及开放经济发展进入新的阶段，过去以商品和要素作为主要对象的开放红利已经释放得比较充分，亟待推动更高水平、更高质量的对外开放。要准确把握国际政治经济和开放政策出现的新情况和新挑战，推动由商品和要素的开放向规则等制度型开放转变，深度参与到全球经济治理体系与治理规则变革进程中。

一是深度参与全球经济治理变革和规则体系重塑，为高质量对外开放营造良好国际政治经济环境。全球经济治理实际上是为全球提供公共品。[22]中国对全球经济治理公共产品的需求越来越大，相应地承担全球公共品供应的责任越来越大。中国的开放经济向所有国家以及国际和区域组织开放,方便惠及更广泛的领域。维护良好的国际经济秩序和发展环境，不仅有利于中国更高质量的对外开放，也有利于全球经济的包容性增长。坚持以人类命运共同体原则为指导，积极参与国际经济治理规则制定，为全球和区域贸易体制和规则的重塑提出中国方案；积极参与并推动世贸组织改革，维护多边贸易体制的核心价值和地位；鼓励企业与各类非政府组织参与全球社会责任和公共服务供给，发挥政府与市场的合力作用，共同推动全球经济治理秩序的变革。特别是“一带一路”倡议，不同于西方“中心-边缘”排他的制度安排，面对各国当前发展水平不一的状况，视其都为平等的合作伙伴。各方利益诉求都体现在倡议的具体实施中，参与国都能从中受益。中国正在走近世界舞台的中央，有底气、有实力破除旧秩序，建立新秩序，但不同于狭隘的民族国家视野，以人类命运共同体的世界文明观逐渐取代“中心-外围”的国家文明观，这既是对经济全球化认知的又一次飞跃，也是促进人类社会发展的必由之路。

二是推动与贸易、投资和知识产权有关的法律法规的建立健全和系统性升级，优化开放经济治理的国内制度支撑。2019年3月，十三届全国人大二次会议表决通过了《中华人民共和国外商投资法》，2019年12月国务院第74次常务会议又通过《中华人民共和国外商投资法实施条例》，这是中国第一次把保护外商投资合法权益，规范外商投资管理上升到法律和行政法规层面，充分体现了进一步扩大对外开放，积极促进外商投资和更加充分有效利用外资的信号。十九届四中全会再次提出，要健全支持民营企业、外商投资企业发展的法治环境，完善构建亲清政商关系的政策体系，这为民营经济、外资经济等的发展提供了有力保障。而且，强化政府管理限制与加强法制建设，打造一个内外平衡的国际贸易发展环境也有利于减少贸易摩擦。[23]因此，要坚决落实外资政策的一系列重要调整，进一步完善外商投资的争端解决机制，加快建立外商投资的国家安全审查制度。逐步完善负面清单制度，不断扩大对外开放空间。进一步缩减限制准入的领域，将部分规定比较粗略的部分进一步细化。

(二)加大适应开放经济的普惠性人力资本投资力度和自主创新能力建设

一是加大适应开放经济的普惠性人力资本投资力度，让全体国民共享开放经济的红利。发达国家既从全球开放经济增长中受益，同时也因开放经济利益分配不均而导致开放政策的逆转，这为中国加快开放经济治理体系和治理能力建设提供了宝贵的经验和教训。在开放的进程中，建立健全社会风险保障网络，加大普惠性人力资本投资力度，避免出现经济开放的输家，从而形成全社会支持经济持续开放的良好环境。开放经济条件下人力资本投资政策要与部门专用技能的聘用相辅相成，可以在提高经济体的生产效率方面使贸易自由化改革更加有效，这就需要针对潜在进口竞争性部门就业人员进行人力资本投资，而不仅仅是出口商的技能升级。更为重要的是，人力资本投资必须要以公平普惠为基本原则，广大中低收入群体和易受开放经济风险冲击的群体应当得到更多的政策照顾。

二是加快适应开放经济的自主创新能力建设，通过自主创新提高对外开放质量。增强自主创新能力与扩大开放是相辅相成的，扩大对外开放有助于在全球范围内优化创新要素配置，构建全球创新网络，提升创新效率，而创新能力增强有助于对外开放质量的提升。开放经济环境中的创新能力建设，一是要以企业为创新主体，鼓励企业参与全球价值链创新；二是要加大政府基础性科研投入，转变创新投入方式；三是要完善创新要素与成果转换市场，优化创新人才发展环境，加快创新成果的市场化应用。

(三)以开放协同促进宏观经济调控提质增效

正如前文所述，如果实际利率长期维持下降趋势，而全球经济增长仍然无法有效复苏，我们有理由怀疑，全球经济的未来是长期增长的停滞，这对中国的宏观经济调控政策提出了较大挑战。为了应对全球经济变局与风险，加快推动形成全面开放新格局，开放经济下的宏观经济调控着力在以下三个方面。

一是推动全球开放经济治理体系变革，增强跨国宏观调控政策协调。开放经济条件下最佳宏观经济政策的标准是，政策立足于应对不确定性和“过度”经济波动并为其留下的空间最小，或者说是最大限度地减少经济的不确定性和波动。[24]当所有国家维持相同的开放经济政策，不确定性均衡的可能性最小。长期停滞的风险放大了国际经济治理体系变革的重要性以及政策协调的收益，因此必然要求加强发达国家与发展中国家的宏观调控政策协调。对于发达经济体，要鼓励国内工业资本流入新兴市场国家，为发展中国家中长期社会基础设施建设提供官方融资与债务减免等措施，通过发展中国家增长带动发达国家的需求从而推动经济繁荣。对于发展中国家，要继续加大教育、医疗卫生、交通和通讯等在内的社会基础设施建设力度，补好经济发展的短板。

二是完善开放经济条件下的财政与货币政策协同，更加注重依靠财政政策发力提效应对经济停滞风险。开放经济条件下，无论是财政政策还是货币政策，都必须考虑资金的净流入或净流出，因为存在大量的外国买家或卖家，这有可能导致居民和个人(包括政府)向世界其他地方借钱，或借钱给商品和服务的总支出超过总收入和产出。如果汇率具有灵活性，即可以自由应对市场压力，则必须考虑波动对商品和金融资产需求的影响。开放经济下全球利率持续下降引发的长期停滞风险，货币政策工具接近失效，主要依靠财政政策成为可能。因此，要更加注重财政政策的调节，理顺财政政策传导机制，发挥财政杠杆作用。

三是完善汇率管理体制，持续推动人民币国际化进程。持续推动人民币国际化进程，不仅是保持中国进出口贸易稳定增长的需要，也是中国加快全球资产配置的需要。为了推动新一轮对外开放和加快中国经济全球化进程，国家需要提供更好的金融条件，包括完善汇率形成机制，稳步推进人民币资本项目可兑换。[25]人民币于2015年11月获准加入SDR货币篮子并成为第三大货币，2016年10月1日正式实施。此前，SDR货币篮子里只有美元、欧元、日元、英镑这些发达国家和经济体的货币，人民币是第一个加入的发展中国家货币。这表明中国的大国地位、作用和影响已被国际社会广泛认可，这一进展也有利于提高中国和发展中国家在国际货币体系中的话语权，有利于统筹国内外经济两个大局，增强国内外投资者的投资信心。