公共服务动机的中介作用与风险感知的调节作用

武永超

一、引言

受到风险社会、信息技术和公众信任危机的共同强化作用，现代社会正在呈现出一种“有组织地不负责任”趋势，这昭示着全球化的避责时代业已到来，避责逐渐取代邀功成为政府官员行为的主要特征。[1]特别是在中国独特的压力型体制下，强劲的考核约束和政治风险压力使得这一现象和趋势变得尤为突出。在这种背景之下，有鉴于这一情势的环境多变性和组织破坏性，聚焦和弄清避责行为背后隐含的原因和逻辑，成为组织管理实践者和理论研究者首要关注的议题。遗憾的是，针对这一主题的相关研究还处在初期阶段。与此同时，伴随着责任型政府理念的深入，围绕责任和问责等主题的探讨近年来备受青睐，尤其自2003年非典事件以来，面向公共部门的责任以及问责话题一度成为上至中央下至基层争相关注的焦点。习近平曾在指导应对公共危机事件中指出，基层各级党政干部要加强责任担当，对不担当不作为的要严肃问责，由此，问责在危机应对中的地位可见一斑。虽然既往研究显示避责行为会受到政府问责的影响，但是针对政府问责合理性与基层避责行为的直接关联和影响机制的研究则明显不足。

此外，值得进一步关注的是，尽管围绕避责行为与政府问责这两类行为的研究各自在公共部门常态情形中均有较为广泛的讨论，然而针对在危机状态下两者之间的关系研究及相关的作用机制与发生条件却鲜有人涉及。我国正处于一个风险高发的历史时期，各类重大风险交织，非常规事件迭出，尤其是近些年来一系列危机事件，更是将这一趋势推向了一个历史高点。[2]面对高频风险，政府往往采取的是严防严控，这其中，针对危机事件启动问责机制成为重要手段。[3]已有研究表明，推行的问责制度在提高应对效能等方面取得了一定成绩，但是对于危机事态的遏制却收效甚微。究其原因，最重要的是问责不合理性对政府官员行为的负向塑造，由此引致的官员对避责行为的偏好使得政府尤其是基层一线政府在应对非常规事件时陷入僵化和被动的境地。[4]在这一困局下，如何理性厘清和处理问责合理性与避责偏好性之间的关系，变制度优势为治理效能，无疑成为我国政府加强应急管理能力建设和提升防范化解重大风险水平所要面对的关键议题。有鉴于此，本研究将政府问责与基层避责行为两者关系的研究纳入到危机情境中进行考察，并进一步讨论公共服务动机与风险感知在两者关系中的中介效应与调节效应。

二、文献综述与研究假设

(一)问责不当性感知与避责行为意向

避责行为意向指的是试图降低、逃避或是转移应负可避免损害责任的行为倾向。[5]从官僚理性的角度来讲，避责行为意向产生于政府官员中普遍存在的趋利避害心理。[6]有权必有责，政府官员在拥有权力的同时也担负着责任。由于政府组织是处理和调节各种社会矛盾和公共危机的场所，因此需要官僚队伍具有高度的责任感，来保证矛盾和危机能够得到有效化解和处理。[7]然而官员普遍的避责心态，会在一定程度上对官员履责观念形成腐蚀，影响履职的效能。[8]另一方面，上级不当的问责行为(如问责过程模糊、对象指代不明、标准不统一)可能会引发个体对问责行为的负向或消极心理评价，即不当性感知(Irrational perception)，会触发个体的心理防御“开关”。[9]该观点认为，不合理的问责会导致政府官员公共管理行为的成本-收益发生变化，个体对问责行为不当性的感知会增强其风险规避的动机。[10]面对委托方的不合理问责带来的隐形压力，在能够推脱责任的情况下，公共部门决策者会倾向于采取避责策略。除此之外，一些研究从另一个角度表明，当避责策略被证实低成本且有效时，不合理的问责可能会导致更为激烈的避责心态。[11]危机情境的复杂性、公共事务的高度模糊性、业务转移机制的顺畅性、职能交叉重叠等因素在组织中广泛存在，让避责成为一种成本低廉、操作简单且极易实现的行为。[12]不当的问责行为，使得风险概率以及风险成本发生扭曲，造成的拉力杠杆效应，让避责成为政府官员面临问责风险时的首选。由于许多实证研究已经提供了初步的证据，证明问责不当性感知与避责行为意向之间可能存在着一定的相关性，因此我们提出以下假设：

假设1：问责不当性感知对避责行为意向具有显著正向影响。

(二)问责不当性感知与公共服务动机

公共服务动机这一概念最早出现在佩里和怀斯合写的“The Motivational Bases of Public Service”一文中，指的是个人对公共部门所具有的重要或特有目标做出的敏感反应的心理倾向。[13]在此基础上，王亚华等人进一步补充认为公共服务动机是一种基于利他主义的自我定位和动机，以激励个体服务公众利益的无私倾向为特征。[14]行为公共管理学理论认为，与私有组织或部门依托的传统自利动机理论迥然不同的是，公共服务动机实现了应用内容和范围上的飞跃，重点聚焦于公共组织和部门公职人员的利他行为动机。既有研究指出，社会历史、组织环境以及个体特征等因素对公共服务动机形塑发挥了至关重要的作用。[15]遗憾的是，政府问责作为组织内部环境中较为关键的因素，虽然对公共服务动机形塑具有重要作用，但是针对政府问责在不同情势下对于个体公共服务动机的影响尚缺乏直接性证据检验。理论上，问责不当会使个体内部原有自利和利他动机格局均衡被打破，两者之间产生巨大斥力，呈现出此消彼长的态势。而既有相关研究进一步指出，在突发性危机这一背景下，问责行为极易失范，生成的非系统风险能够显著影响个体公共服务动机。[16-17]有鉴于上述分析，提出如下假设：

假设2：问责不当性感知对公共服务动机具有显著负向影响。

(三)公共服务动机在问责不当性感知和避责行为意向关系中的中介作用

1.公共服务动机与避责行为意向

虽然过往的定性研究已经表明公共服务动机能够对避责行为意向产生一定的作用和影响，但是对于公共服务动机是否能够显著影响避责行为意向，依旧缺乏直接实证检验。[18]理论渊源上，公共服务动机是建构在利他性假设之上，其出发点在于打破公共选择理论创造的官僚自利性迷思，而避责行为意向则是以自利性假设为基础的公共选择理论的重要表现形式。[19]两者在叙事上呈现出此消彼长的关系，具言之，当公共服务动机在官员个体动机中占据主导，官员会倾向成为“有原则的代理人”，拥有更强烈的为公众服务的角色定位，对外界风险具有高度负责和自我牺牲精神，与此对应的是，官员趋利避害的投机行为则会被无限稀释。[20]值得指出的是，近年来，伴随着风险社会到来以及新公共管理运动在公共部门的泛起，在多委托多任务模型下的非竞争性环境中，官员个体心理契约的动态变化正在使得个体追求由效益最大化转向风险最小化，可能使得公共服务动机与官员避责行为选择之间的关系开始发生微妙变动。[21]官员基于有限理性的角色认知偏差和扭曲使得自身公共服务动机受到蚕食，个人利己主义受到强化，避责成为行为选择的最终后果，但其具体作用机理还有待进一步验证。有鉴于此，提出如下假设：

假设3：公共服务动机对避责行为意向具有显著的负向影响。

2.公共服务动机在问责不当性感知和避责行为意向关系中的中介作用

尽管从整体层面观之，以危机事件为研究背景的基层官员行为的研究被给予愈来愈多的关注，但是针对对应情境下诸如政府问责与基层避责行为之间的关系这一具象影响机制的研究尚需更深一步的探讨。研究将引入公共服务动机这一涉及公共伦理研究中新兴且重要的研究成果，对于危机背景下的政府问责与基层避责行为两者之间的关系作用机理展开讨论。既往文献指出，公共服务动机是由公共组织环境特有的属性所催生和激发的，这种动机是一种衍生于社会文化和伦理因素，强调公共利益、担当奉献的个体动机，其本质是一种内在的心理动机。[22]与其他心理过程一致，公共服务动机是组织中的个体为了满足和慰藉自身内生性信念和愿望的需要，借由外部刺激所诱发的一种情绪体验的行为倾向，是联结环境行为特征与官僚行为的重要桥梁和中介。[23-24]有鉴于此，研究认为危机情境中，公共服务动机是一种能够有效释放和传递问责不当行为这一外部负向强化信号的重要的官僚个体内在动机，继而对个体避责行为意向产生直接的负向作用效力。换言之，个体对问责不当的感知是借助个体公共服务动机这一特殊的内在动机的传递从而对基层避责行为施加影响作用。有鉴于上述分析，提出如下假设：

假设4：公共服务动机在问责不当性感知对避责行为意向的影响过程中起到了中介作用。

(四)风险感知在问责不当性感知与公共服务动机关系中的调节作用

风险感知概念本身属于心理学范畴，最早由鲍尔于1960年提出并延展至社会心理学和危机治理领域，强调行为个体认知与外在环境刺激之间的互动关系。汪伟全认为，高水平的风险感知会引起行为个体对外部消极事件产生的负向后果过度预估和判断，形成放大效应，为追求确定性和安全感而对风险产生厌恶，增强逃避威胁的内在动机，加剧做出规避风险的行为决策倾向。[25]

既有研究指出，人是一种情境式的存在，公共服务动机作为人的内在动机，其塑造自然受到来自行为个体所处的情境因素的干扰和作用。具体而言，情境因素在一定程度上左右和制约了行为个体的动机，并且诱使行为个体的这种动机转化为实际的外在行为。外部事件和环境刺激作为行为个体进行行为决策的两类重要的前置要素，必然会对个体包括公共服务动机在内的内生性动机产生关键性影响。[26]因此，研究将进一步检验不同风险感知水平对于被问责个体的问责合理性感知与其公共服务动机关系的影响。一方面，在高风险感知的环境下，基层官员面临较大的心理压力和心理恐慌，产生畏惧心态，不愿意接受和承担风险，从而让政府问责的实施效果得到显著负强化，进而使其对公共服务动机的影响作用更进一步加强。[27]另一方面，在高风险感知的环境下，这种环境使得政府组织与基层官员个体双方的目标发生偏差，增强了基层官员的采取消极行为的心理倾向性，组织问责行为与风险感知共同作用降低了基层官员的公共服务动机。[28]有鉴于上述分析，提出如下假设：

假设5：风险感知在问责不当性感知与公共服务动机的关系中起调节作用，即高风险感知会强化问责不当性感知和公共服务动机之间的关系，而低风险感知则削弱两者之间的关系。

综上所述，构建如图1所示的研究模型。

图1 研究模型

三、研究设计

(一)研究样本与数据搜集

研究采取的是一所高校机构在2020年1月-2月间开展的一项微观调查。该调查立足危机情境中基层各级党政人员群体的应对行为实情，采用随机抽样，借助线上发布问卷形式，全面系统调查了基层公职人员对危机应对的认知态度以及行为选择。调研区域涉及面广，涵盖27个省市区。经过前后近一个月的问卷设计、修改、发放和回收流程，截至2020年2月8日，课题组共获得1169份有效调研数据，有效率在90%以上。问卷调查对象基本信息情况如表1所示，其中：性别方面，男女比例均衡，占比大致相当；年龄方面，被试者多集中于20-30岁(47.0%)；普遍教育程度为研究生及以上(62.4%)；工作年限多集中职业生涯早期(1-10年)。各人口统计特征组内分布相当均衡，具有较高的样本代表性和典型性。

表1 问卷调查对象基本信息

(二)变量测量

变量测度采取的问卷均是基于以往研究成果而形成的相对成熟的量表，并结合COVID-19这一危机的具体情境进行有针对性的修正。

关于问责不当性感知的测量，研究基于合理性理论，借助威克曼、博尔特、刘洪深等人的研究成果，[29-31]设计修改后的量表包含“此次疫情的问责大多是不合理的”等4个条目；关于避责行为意向的测量，主要借助韦弗和倪星等人针对避责行为列举式的研究成果，设计修改后的变量包括“将应对任务或工作外包给其他非政府单位”等5个条目[9、32]；针对公共服务动机的测量，主要借助了赖特等所采用的测量量表，具体包括“对我来说为公众服务很重要”等5个条目[33]；有关风险感知的测量，主要选取博姆和普菲斯特开发的针对风险环境情形的个体责任风险感知评价量表，包括“我可以估计我的行动决策可能造成的负面后果”等5个具体条目。[34]

在此之外，研究还根据已有的相关研究文献，[35-37]将性别、年龄、教育程度、职务级别以及工作年限等5个与危机情境中政府问责与基层避责行为紧密相关的变量设为研究主要控制变量。其中，对性别进行虚拟化处理，将“男”赋值为“1”，将“女”赋值为“0”；年龄从20-30岁到50岁以上划分为4个层次；教育程度从大专及以下到研究生及以上划分为3个层次；职务级别从科员及以下到处级及以上划分为3个层次；工作年限从1-5年到20年及以上划分为5个层次。

(三)共同方法偏差和信效度检验

1.同源方差检验

鉴于调研问卷主要为来自基层公共部门的个体人员填写，可能诱致由同源数据带来的共同方法偏差问题。[38]研究借助Harman单因子检验评估可能存在的共同方法偏差问题的研究成果，对全部变量的测量条目进行主成分因子分析。分析结果显示，旋转后第一个公因子解释的方差占整体的34.417%(小于50%)，表明研究统计结果不会受到同源数据的显著影响。

2.信度分析

为确保设计的可靠性和有效性，研究在形成正式问卷之前，依据随机原则对问卷进行了试测，并对量表试测结果进行了信效度检验。在信度检验环节，研究选取的是较为常用的克朗巴哈α信度系数法。检验结果显示(表2)，问责不当性感知、风险感知、公共服务动机、避责行为意向这四个量表的Cronbach α系数依次为0.884、0.839、0.851、0.844，均大于DeVellis建议的0.65-0.70最小可接受区间，呈现出良好的信度水平。

3.效度分析

在效度检验环节，研究从内容效度和区分效度两方面考察了该量表的效度：内容效度方面主要借助了既有研究使用过并得到重复检验的成熟量表，在此基础上邀请相关学科3位教授对量表进行了进一步矫正，保证了内容效度的优良性；区分效度检验方面，研究对问责合理性感知、风险感知、公共服务动机、避责行为意向4类潜变量进行了CFA(验证性因素分析)处理，分析报告显示(表2)，四因子模型所有的因子载荷数均高于0.4的建议标准，表明所测条目聚合程度较好，对同一构念的反映较为有效。此外，如表3所示，该四因子模型的拟合检验相关指数为：RMSEA=0.040，CFI=0.955，TLI=0.948，SRMR=0.0454。显示出模型的各项指标均在对应指标建议区间之内，且优于其他因子模型，呈现出优良的拟合标准。综而言之，研究的量表数据具有较为理想的信度和效度，能够满足研究需求。

表2 验证性因子分析

表3 区分效度

四、实证结果与分析

(一)描述性统计与相关性分析

数据分析发现，问责不当性感知与避责行为意向显著正相关(r=0.44，p<0.01)，这表明问责是否合理对个体的避责行为倾向具有重要意义。同时，问责不当性感知与个体的公共服务动机具有很强的负相关关系(r=-0.32，p<0.01)，而公共服务动机对于避责行为意向具有明显的负向影响(r=-0.43，p<0.01)。整体而言，相关性分析结果初步支持了研究假设1和2。同时，风险感知与问责不当性感知、避责行为意向以及公共服务动机也有较强的相关性，相关系数分别为0.42，0.43和-0.39，显著水平也均在 0.01以下。综合上述描述，可以初步认为变量间相关关系分析结果表明模型和假设具有一定的合理性，为后续进一步检验和探讨变量间的内在机理奠定了基础。

(二)假设检验

1.主效应和中介效应检验

为了验证假设1，研究对避责行为意向进行层次回归分析。如表4所示，受教育程度对避责行为意向具有显著影响(模型1，β=-0.308，p<0.01)。当社会人口学变量被控制时，问责不当性感知与避责行为意向呈正向相关(模型2，β=0.266，p<0.01)，假设1得到验证。

表4 层次回归分析结果

为了验证假设2，我们对公共服务动机进行多层次回归分析。结果显示，社会人口学变量对公共服务动机没有显著影响(模型4，p>0.1)，当社会人口学变量被控制时，问责不当性感知与公共服务动机呈现负向影响(模型5，β=-0.245，p<0.01)，假设2得到验证。为了验证假设3，研究对避责行为意向进行多层次回归分析。由模型3的结果可知，当社会人口学变量被控制时，公共服务动机对避责行为意向有显著负向影响(β=-0.402，p<0.01)，假设3得到验证。为了验证假设4，研究采用PROCESS程序中bootstrapping分析。如表5结果显示，中介路径的作用强度为0.0879(p<0.05),对应的95%置信区间为[-0.1674，-0.0579]，不包含0。同时，自变量问责不当性感知对因变量避责行为意向的直接效应为 0.1683(p<0.05)，对应的95%置信区间为[-0.2715，-0.0585]，不包含0，进一步论证了公共服务动机的中介作用，假设4得到支持。

表5 Bootstrap中介效应假设检验结果

2.调节效应检验

为了验证假设5，研究指定了一个因变量模型来检验风险感知的调节作用。依次纳入社会人口学变量、问责不当性感知、风险感知、问责不当性感知与风险感知的交互项，结果表明，问责不当性感知与风险感知的交互项显著负向影响公共服务动机(模型7，β=-0.125，p<0.01)，问责不当性感知对公共服务动机也是负向作用。因此，风险感知在问责不当性感知与公共服务动机之间起负向调节作用，即风险感知越高，问责不当性感知与公共服务动机的负向关系越强，反之越弱，假设5得到验证。为了使风险感知对于政府问责和公共服务动机二者关系起到的调节效应更为直观、形象地被感知，本文依据艾肯等人提出的方法绘制出调节效应图。[39]通过高低两类方程直线的斜率大小进行比较分析可知，高风险感知的个体样本组要大于低对照组，表明在风险感知水平较高的情形下，问责不当性感知对公共服务动机的消极影响相对要明显些(图2)。

图2 风险感知在问责不当性感知与公共服务动机关系中的调节作用

五、结论与启示

(一)研究发现与理论价值

既有针对政府问责与基层避责行为的理论研究鲜有将两者纳入到同一话语体系和场域情境下进行影响性研究。自2003年SARS事件以来，以基层政府为背景展开的政府问责以及基层官员避责行为等研究被广泛关注和探讨。

有鉴于此，研究以危机情境中基层政府为研究对象，以全国27个地区1169名基层公职人员为研究样本，首次实证检验了问责不当性对个体避责行为的作用及其影响机制与约束条件，并且探索了公共服务动机在二者关系中的中介效应及风险感知在问责不当性感知与公共服务动机之间的调节作用，极大地延展了已有的研究成果。

本文支持了以往的研究结果，即公职人员问责不当性感知对其避责行为意向具有正向影响。具体而言，研究证实，对上级问责行为不当感知越强的政府官员，其采取避责的心理偏好越强烈。产生上述现象一个可能的解释是，不合理的问责行为会导致政府官员承担责任的成本-收益的失衡和偏差，加之多重委托过程中的信息不对称和紧急事态下的职责模糊性，为避责提供了客观空间。此时，政府官员作为风险厌恶者，所谋求和期望的不是利益最大化，而是责任最小化。

研究还发现，政府官员的问责不当性感知对避责行为意向的影响受到来自公共服务动机的中介作用，这拓展了韦弗和胡德的研究。[9][40]从本文分析结果来看，不合理的问责会抑制基层政府官员的公共服务动机。同时，公共服务动机的流失将会增加基层政府官员选择避责行为的概率。之所以产生这样的结果，一个可能的解释来源自马斯洛对个体动机的理论研究。该理论认为，在一定意义上，有机体的任何一个既定状态本身又是一个促动状态。基层政府官员遭受问责的风险冲击，致使其产生厌恶、紧张和恐慌等负面情绪。这些情绪会压抑他们对公共服务的欲望，受到压抑的公共服务动机又作为一个促动因素，转而又诱使个体产生消极避责的心理意向。[41]从这个角度来讲，公共服务动机在问责风险感知与避责行为意向之间的因果链机制中承担着桥梁作用。另一个合理的解释是源自胡德关于“禁欲”策略的研究。其认为，如果提供一项公共服务可能会招致过多的指责，那么服务的提供者会选择停止这项服务来避免指责。[40]

除上述外，研究通过检验风险感知的调节效应发现，风险感知在问责不当性感知与公共服务动机之间的关系中具有显著的调节效应，会产生社会放大效应，扩大政府问责对公共服务动机的消极影响。资源保护理论可以解释这一结果。资源保护理论认为，个体具有保存和保护心理资源的倾向，无论是潜在的抑或是实际的心理资源损失，均会放大个体的资源威胁体验。霍布福尔指出，风险感知作为外部对个体心理施加的一种压力，如同一个变压装置，扭曲了个体的心理认知，引发个体心理状态和体验的失衡，使得消极情绪蔓延并扩散，触动个体启动自我保护的防御机制，而防御机制形成一种放大效应，调节了问责不当性感知与公共服务动机之间的关系。[42]

(二)管理启示

上述研究结论对对公共部门的危机管理实践具有较强的启示作用。

第一，应当将基层公共服务动机培育纳入到公共危机治理体系中并加以强化。对前述研究结论进一步的分析指出，危机情境下公共服务动机既是制约个体进行危机决策行为的关键因素，能够直接影响避责行为意向，也是问责不当性感知影响基层避责行为意向这一过程当中的重要环节，在两者互动的过程中起到一定的桥梁和纽带作用。这一结论意味着，上级公共部门在进行问责的同时，需要关注借助公共服务动机这一重要中介变量的提振来改善或抑制政府问责对于基层避责行为的负向效应，而现有的危机治理体系显然对这一方面关注较少。应当看到，危机治理是一项强调人物有机结合的复杂的系统性和社会性活动，不仅涉及硬件层面的资源配置，还应涵盖软件层面的观念改造，且后者应当占据较大比重。有鉴于此，公共决策者应当考虑把基层公共服务动机培育纳入到现有公共危机治理体系中，将其上升到社会安全和可持续发展的战略高度，强化基层管理者行政人格塑造的外部和内部控制机制建设，借助各种组织制度，包括依法行政制度、行政公开制度、责任制度和竞争激励制度，强化公务员在公共危机治理中的服务意识、法律意识和责任意识，利用体系结构的力量将服务精神和原则转化为基层管理者的道德力量，促使其在公共危机治理中做到履责尽责，担当作为。

第二，应当构建以精准科学和规范稳慎为原则的政府问责柔性机制。公共部门对政府问责权力的行使以及风险环境氛围营造尺度的把握，会深刻影响和塑造着基层避责行为。在公共危机治理阶段，如何正确处理问责的精度和力度，成为政府问责能否实现治理预期目标的关键。传统的政府问责机制构建专注于问责的力度，而轻视问责的边界管理，问责标准和程序的模糊性使得问责往往被非理性因素裹挟，其权威性和有效性难免会受到削弱，且无形之中还加剧了基层管理者的恐慌和避险情绪。为此，政府问责应当做到精度和力度兼顾，在问责精度上确立精准规范的准则，借助问责清单、约谈等制度，搞清责任范围，明确问责的主体和对象，细化问责情形，明确问责标准，让问责做到事实清楚、证据确凿、依据充分、责任分明。在问责力度上设定规范稳慎的基准，着力解决问责制度随意性强、尺度不一等不规范问题，规范问责程序，保证问责全程透明化，审慎行使问责权力。

第三，应当完善基层公共危机治理过程中的“去避责化”制度设计。风险感知会强化问责不当性感知对基层官员个体公共服务动机的消极作用，并最终作用到基层避责行为的选择上。这意味着，基层倾向“避责化”抑或“去避责化”，在一定程度上取决于风险水平。已有的公共危机治理实践表明，对避责防范的制度设计多聚焦于对前置输入风险的强力管控，侧重消灭这一组织风险。这使得基层干部往往被高压裹足，工作积极性和创新性被挫伤，制度设计达不到应有预期效果。所以，针对避责防范的制度设计不应仅是消灭风险，而应是控制风险。换言之，制度体系设置应当平衡错误防范与治理弹性之间的关系，确保最大程度上防范错误发生，同时最大程度地发挥危机治理的弹性。通过建立完善诸如容错免责等“去避责化”制度，筑牢行为保障机制，调动广大干部的积极性，营造担当作为、包容失败的制度文化，助力基层从思想观念和行动准则等方面抛弃避责的思维，消除顾虑，有效实现公共危机治理的宗旨使命。