积极探索政府职能定位，发挥养老资源效用最大化—以扬州市为例

文/龚燕

截至2019年末，扬州户籍人口数达457.14万人，其中60周岁以上老年人为118.84万人，占总人口的26%，65周岁以上老年人为85.93万人，占总人口的18.8%。预计到2025年，笔者所在城市老年人口的比重将达到30%。在扬州市委市政府的坚强领导和全市人民的共同努力下，笔者所在城市“以居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为补充”的养老服务体系已初步建成[1]。近几年，扬州市养老服务取得了较大的成绩，但还存在一些短板问题，尤其是城市与农村养老服务水平还存在较大差距。随着城市化进程的加快，农村青壮年劳动力逐渐向城市转移，“留守”老人、“失地”老人越来越多，家庭养老模式已日渐式微。但由于我国长期形成的城乡二元结构，导致农村社会保障水平远低于城镇，农村养老社会化水平偏低。一方面农村老人没有固定的经济来源，另一方面农村也没有提供充足的养老服务产品。当城市老人可以领取退休金开始晚年生活时，农村老人正面临着养老、就医问题。

共享是中国特色社会主义的本质要求，也是新发展理念的落脚点。我国收入分配已经历了从效率优先，兼顾公平到效率与公平并重的进程，不仅着眼于做大“蛋糕”，也要更好地分配“蛋糕”。近十几年，由于快速城市化、工业化的需要，政府大规模地征收农村土地，许多农民失去了赖以生存的土地，无论是从道义上还是从社会保障可持续发展上，统筹城市和农村养老资源，促进基本养老服务均衡发展刻不容缓。笔者根据扬州市的具体情况，在统筹城市和农村养老资源、促进基本养老服务均衡发展方面提出以下四点建议。

一、建立高龄老人尊老金发放制度

根据《江苏省老年人权益保障条例》第二十七条规定，“县级以上地方人民政府应当向八十周岁以上的老年人发放尊老金”，对于已经有退休金的城市老人来说此举实属锦上添花，对于只有新农保的农村老人来说此举算不上雪中送炭，每个月80元的额度并不能从根本上解决经济来源问题。当大部分农村地区老年人养老还未得到保障的情况下，再对原本养老金享有者再发放尊老金，这是对公共资源的不适当分配。笔者认为应废除尊老金制度，将这部分资金充实到国家基本养老基金库中，对于养老金低于国家最低标准的实行差额补足。例如，参加新农保的农村老人每月的养老金根本不足以支撑基本的生存，有了差额补助，即使不工作也可以不依靠子女来维持最基本的生存。

二、公共机构养老发展分析

目前笔者所在城市完成建设的养老机构总共为98所。其中，在各类养老机构中“五保”供养服务机构达到72所，公办的老年公寓达到8所，民办类型的养老机构有18所。通过笔者观察，城市的养老机构特别是政府投资兴建的公办养老机构的硬件设施都较先进、甚至是奢华，有点类似“高级会所”和“高级疗养院”，但优越环境的代价必然是高昂的支付价格，这使得没有固定退休金的老人望而却步。由政府和集体兴办的农村敬老院凭借着政府和社会的双重支持，条件普遍不错，老人在敬老院生活安逸舒适。但入住敬老院的条件非常严苛，必须是没有子女的老人，所以如今农村竟出现了“有子女不如无子女”的荒唐现象。一方面，由于老人不是“五保”户，没有入住敬老院的资格；另一方面，家庭养老功能弱化，子女常年在外工打工，根本无法照料老人，如果老人生活无法自理，就只有两种出路，要么主动终结自己的生命，要么在农村的民营养老院里养老到终。民营养老院政府补贴少，又带有营利性，所以只能通过降低服务质量来求生存，现提供的服务还仅限于吃饱、穿暖的范畴。据实地调查，城市公立养老院和农村民营养老院服务质量有着很大差距。这些都反映了政府职能定位模糊、在促进民营养老院发展上缺位、在兴办公办养老院上越位的现象。笔者建议政府资源应集中服务于失能半失能的普通老人，城市的公立养老院不必奢华，只求舒适，将节省下来的资源用于补贴农村的民营养老院。养老本就是民生问题，应保基本、广覆盖、多元化。对农村民营养老院的支持并不仅限于资金的补贴，更需要的是政策的支持。政府对民营养老院应履行好监管者、服务者、支持者的角色，政府职能的错误定位只会不断拉大城市与农村基本养老服务的差距。

三、深化居家养老服务

笔者所在城市在居家养老服务上成果显著，共新建社区（村）居家养老服务中心（站）1363个，实现了城镇社区全覆盖，农村覆盖率达90%以上，其中有215个社区（村）居家养老服务中心（站）达到省级示范性标准；另外还建成128个城乡社区老年人助餐点、92个城市社区日间照料中心、61个农村老年关爱之家，较好地满足了中低收入老年人就近、就便养老服务需求。但人们对居家养老服务的概念不清以及一厢情愿地夸大居家养老服务的功能，导致居家养老服务形式大于内涵。通过实地调研发现，绝大多数的居家养老服务站只是摆设，利用效率不高。老年人助餐点的锅碗瓢盆凌乱地摆放，上面都落着灰，这说明根本就没有老人在助餐点吃饭。居家养老服务中心（站）一般设1名负责人，由社区负责人担任，但居委会书记身兼数职，根本没有精力管理居家养老事务，墙上挂的规章制度也形同虚设。没有人员过问，绝大多数居家养老服务站演变成了免费的棋牌室。这些问题都是因为政府购买服务的目标定位不清造成的。事实上，居家养老服务的要义是老人在家中居住，政府通过购买服务的形式向高龄、失能失智困难老人提供一些老人迫切的服务，如送餐、沐浴、打扫清洁等。而现在居家养老服务的内涵扩大到为每一位老人服务，包括低龄健康老人。让每位老人享受服务是好事，也是我们努力的方向，但现在经济发展的程度并没有达到能够负担此项服务的程度，所以只能通过使服务变形来达到表面上的光鲜。所以，在评估居家养老服务站的工作时，用接待多少人次来计算，这其实异化了居家养老服务的内涵。由于定位对象不够明确，居家养老服务只是看上去热闹的表面功夫，真正需要服务的老人能获得多少优惠我们不得而知。农村由于空巢、留守老人的比例逐年上升、家庭赡养功能退化，很需要居家养老服务，农村也很适合居家养老模式。但农村实行居家养老模式也有很多的障碍，最大的障碍就是农民居住分散、集中化程度不高，设立一个居家养老服务中心服务覆盖面不大，服务半径小，导致服务效率低。在这种情况下应因地制宜，以敬老院为核心，向周边村庄扩散，为失能半失能的高龄老人提供送餐、家务、沐浴等上门服务。如果村庄离敬老院太远，可利用村集体的闲置土地，比如废弃的小学、村支部等建立农村社区老年集中居住点。村党支部在召开支委会、村民代表大会、党员大会时，探讨将农村闲置土地进行统一规划与建设，有养老性质的建设项目，一半由村集体出资，另一半由想入住的老人以管理押金方式支付，建成的养老社区产权归集体所有，如果出现老人不想入住或入住期间去世，村里应及时退还押金，这样农村老人就能以“离家不离村，村中享天伦”的方式安度晚年[2]。

四、提升农村养老服务水平

经调研，城市老年人享受的养老服务的延伸范围远远超过了农村老年人。例如，南京市政府已经和相关社会组织合作，为老年人提供免费修脚服务，非常细致周到。如今，有的城市老年人不仅享受了物质方面的服务，还参与了一系列老年人精神关爱活动。如银发影院、读书会、书画社、长者生日会、民俗节日会、心灵茶吧、心理咨询、歌唱队、义诊、计算机培训等活动。有的先进社区甚至已经在打造老年人参与社区活动的平台，宣传健康生活方式，培养老年人积极乐观的生活态度。相较于城市已经提档升级的养老需求，农村的养老服务还只是集中在保吃、保穿、保医、保住、保葬等低层次的需求上。这种差距有其历史性原因，在新时代条件下，农村应学习城市可复制的先进经验，充分利用农村的先天优势，尽快补齐短板，缩小差距。例如，镇政府、村委会可以在重阳节期间联合社会力量为农村的高龄、失能、半失能老人提供免费的修脚、理发服务，活动不仅简单易行，还能最大化地形成爱老、敬老效应。如城市养老提倡医养融合，农村虽然没有充足的医疗资源，但可以利用村（社区）医院、乡镇医院上门为老人免费体检、传授健康养老理念等。养老服务均衡化是一个漫长的过程，但不能因为漫长而放弃努力，而是要永葆让每一位老人都能享受优质的养老服务的初心，继续前进。