农村土地承包纠纷仲裁经验考察——以青州市为例

崔元荣

（青州市农村经济服务中心，山东 青州 262500）

青州市2005年被农业农村部确定为全国首批土地承包纠纷仲裁试点单位。2016年以来，始终把做好农村土地承包纠纷调解仲裁工作，作为农经工作的重要内容，开拓创新，锐意进取，迎难而上，扎实工作。从2005年仲裁试点到2020年底，共立案处结土地承包纠纷520余起。纠纷调解成功率达到了40%以上，纠纷化解率达到98%以上，多的年份每年40多起，少的年份近20起，基本做到了小纠纷不出村，一般纠纷不出镇，大纠纷不出市，所有纠纷通过基层调解、农经仲裁、法院裁定解决，理顺了农村土地承包关系，有效维护农民利益，促进农村社会稳定。

一、土地承包纠纷仲裁面临的严峻形势

（一）纠纷的群体性

土地承包经营纠纷大都涉及多数农民的切身利益，严重时容易发生群体性信访事件，且其处理结果也往往会牵涉到社会的和谐稳定[1]。

（二）纠纷的尖锐性

由于过去农村土地承包合同不够规范以及农民文化和法律素养的相对薄弱，发生纠纷时当事人往往采取越级上访、集体上访、重复上访的不当办法来维护自身利益，对社会稳定造成了较大影响[2]。

（三）纠纷范围的广泛性

随着工业化、城市化的迅速发展，农民与各社会主体间的矛盾使纠纷的范围更加广泛[3]。

二、主要做法

（一）抓好三项建设，夯实合同纠纷调解、仲裁工作基础

一是抓好机构建设。市政府分管领导任主任，吸收法院、司法、工商、公安、信访、林业、自然资源和规划、农经等部门负责人参加。镇（街道）成立了农村土地承包纠纷调解委员会，村（社区）级成立了民调小组，保证了工作有人管有人干。二是抓好队伍建设。坚持以政治思想端正、工作廉洁奉公、热爱仲裁工作为前提条件，以精通农经业务，具备初级以上职称为必备条件，选聘了9名业务人员从事仲裁工作。积极组织他们参加上级组织的学习和培训，学政治、学业务、学法律，较好地提高了他们的政治业务素质。三是抓好制度建设。建立了农村土地承包仲裁委员会工作制度和仲裁员岗位责任制，明晰了仲裁受案范围，明确了仲裁员的权利和责任。实行了仲裁案件集体研究和首席仲裁员负责制、错案追究制等制度。

（二）敢闯敢冒，有条件干，条件不具备创造条件也要干

土地纠纷调解、仲裁，是一项全新的工作，如果不敢闯敢冒，敢当敢为，锐意进取，必定是一事无成。农经部门克服畏难发愁思想，不等不靠，不怨天尤人，有条件认真干，没条件，想方设法创造条件也积极干。没有办案经验，自己找老法官求教，抽空参加法院和劳动争议的开庭；没有文件资料，网上查，跟律师要，自己花钱买，积攒报刊上的政策文件；没有办案地点，借用兄弟单位的会议室作临时仲裁庭，到镇（街道）、村（社区）现场办案；没有办案车辆，提前准备好材料，等到车有空时快去快回，甚至车送去后，坐三轮车回来，或走着回来；刚开始做仲裁时，没有办案经费，把八十年代印制的表格改用，材料自己打印，办案人员自己垫支饭费。仲裁人员克服了一系列困难，做出了令人满意的工作。

（三）调解和仲裁相结合，以仲裁为后盾，努力做好调解工作

调解可以有效地化解矛盾，但往往缺乏手段和力度，矛盾比较尖锐的案件难以调解成功，仲裁往往会出现当事人不服裁决，易使矛盾激化的后果。把调解手段和仲裁手段结合起来则是化解农村土地承包纠纷的有效途径。

三、取得的成效

我市开展土地纠纷调解仲裁虽然时间不长，但已看到了初步效果，在促进农村经济发展和维护农村稳定方面发挥了积极的作用。一是理顺了农村土地承包关系，维护了农村经济秩序。我市共调解、仲裁各类案件520起，其中有50多起是集体上访，有好几起当事人几次到省上访。由于调解、仲裁的介入，许多纠纷得到了公正、及时的解决，稳定了农村局势，防止了一些恶性事件的发生。东夏镇齐家村一村民因土地问题十几次去省进京上访，仲裁机关得知后积极介入，通过仲裁和行政手段彻底解决了他的土地纠纷。同时由于仲裁属法律渠道，不按信访案件登记考核，很多镇（街道）都找仲裁部门对土地纠纷仲裁立案解决，也给镇、村解决了不少信访难题。二是促进了农业结构调整，提高了特色农业水平。在稳定土地家庭承包经营的基础上，及时解决土地矛盾纠纷，促进了土地这一生产要素的合理有序流转。目前，我市建立起了15处标准化农产品生产基地，高效经济作物发展到了60多万亩，土地规模化率达到了70%以上，瓜菜、果品、花卉、畜牧四大支柱产业产值占到农业总产值的80%以上。三是加快了招商引资步伐，促进了全市经济的发展。通过对一些土地纠纷调解仲裁，及时解决了项目征地中遇到的难题，为招商引资项目落户我市创造了良好的条件。四是充实了经管内容，提高了农经部门的地位。过去农村集体和农民群众产生纠纷，往往找政府、找信访。通过开展农村土地承包纠纷调解仲裁，干部群众了解了农经部门的工作职能和权威性，发生了纠纷也愿意到农经部门进行解决，农经部门受理的案件明显增多，为农经工作由传统管理向依法行政转变迈出了扎实一步，使农经管理工作更加深入民心。全市土地纠纷化解率达到了99%以上，受到了农村基层组织和农民群众的高度赞扬。

四、几点思考

（一）定期举办调解仲裁培训班

聘请专业人士和有实践经验的人员授课。同时积极参加潍坊、省甚至全国组织的仲裁业务培训，提高业务素质和能力，强化法制思维，严格依法办案，打造一支高素质的调解仲裁队伍，确保公平、公正、及时、有效地解决农村土地承包纠纷。

（二）做好普法宣传和政策培训

继续做好新修订后的《农村土地承包法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法律法规政策的普法宣传和相关法律法规政策的培训力度，将农村土地承包、流转及纠纷调处法律法规政策纳入宣传培训课程，一方面可以提高镇、村干部在土地承包管理方面的政策水平，能够依法依规操作，降低纠纷发生率；另一方面可增强经营主体风险防范意识、履约意识，在土地承包、土地流转方面更加注重程序规范，减少纠纷的发生。同时可提高农民群众的依法维权意识，农民可以拿起法律武器依法维权。

（三）灵活选择开庭地点

及时化解农村土地承包纠纷，缓解农村社会矛盾是构建新时代社会主义和谐新农村的迫切需要。开庭地点的选择必须要以公平、公正、公开为基本准则，并以便民利民、节约高效为工作原则。以前我市农村土地承包经营机构案件绝大部分在青州市农村土地承包仲裁委员会仲裁庭开庭审理案件，下一步的工作中可本着便民利民，率先在镇（街道）农村土地承包纠纷调解室开庭审理案件，或在具备条件的村开庭审理土地承包纠纷案件，不仅能够切实增强案件审理的公平性、公正性、公开性及可追溯性，还能充分维护好仲裁裁决的权威性，与此同时，还能在一定程度上起到宣传农村土地承包法律及政策的作用，有利于农民不断提升守法意识和素养，进而有效减少承包纠纷事件的发生。

（四）加大仲裁队伍的建设力度

目前，我市仲裁队伍年龄老化，特别是骨干仲裁人员年龄已接近退休，且骨干仲裁员因表现优秀，转岗或流动性大。因此急需培养首席仲裁员，做好新老仲裁员的交替工作，保证工作的连续性。