地方国有企业全面预算管理的困境及对策探讨

蔡洁洁

（肇庆市国有企业服务中心，广东 肇庆 526040）

全面预算管理是近年来我国大力推行的财务管理手段之一，国家明确要求央企要完善并优化全面预算管理体系，提升预算管理的科学水平。跟随央企的步伐，地方国有企业也在建立预算管理体系和开展预算管理工作。在多年的实践工作中，无论是对全面预算管理的接受程度上，还是在推动预算管理的体系建设上，地方国企的发展明显落后于央企，难以满足优化资源的初衷，对提升竞争力的帮助不大。新一轮的国企改革对地方国企来说是一个重大的机会，谁准备好了就可以在改革浪潮中突围而出，迈向更高水平的发展。在此大背景下，提升全面预算管理水平显得尤为重要，地方国有企业有必要重新认识其重要意义，分析目前工作的重点难点，并探讨解决办法，以实现全面预算水平的提高。

一、地方国有企业全面预算管理的重要意义

（一）地方国企深化改革的必然要求

党的十九届五中全会就深化国资国企改革做出一系列的重大部署，实现高质量发展是地方国企未来发展的战略目标，也是未来长时间内经营活动的核心导向。要实现企业的整体高质量发展，首先应从内部环境做起，提升企业管理水平是必修课题之一。全面预算管理作为企业内部管理中不可忽视的关键一环，关系着国有资源是否得到合理分配、成本费用是否得到科学控制、经营效益是否达到计划预期，全面预算管理的深度程度直接影响了管理水平的高度。由此可见，提升全面预算管理水平是地方国企深化改革的必然要求。

（二）实现企业战略目标和经营目标的有效途径

全面预算管理是企业对所在经济环境以及自身经营需求进行分析的基础上，以未来一段时间内的战略目标和经营目标为导向，调配相适应的资源而做出的一系列具体化、数字化、精细化计划。作为一种导向型的管理工具，最大的特点是将战略目标进行分解，落实到各个部门各个员工身上，以约束各个员工有目的有控制地开展业务工作，避免资源浪费，从而有效实现短期预算指标，促进实现长期战略目标。

（三）资源合理配置、成本效益科学配比的重要手段

地方国有企业在市场活动中是一个特殊的角色，既要实现国有企业必要的经济效益以确保国有资产的保值增值，也要参与微利或者公益性的政府投资项目以实现一定的社会效益，如何合理分配企业内部资源，科学配比成本对企业实现双效益目标至关重要。全面预算管理是一种优化资源分配的手段，通过事前计划、事中跟踪调整、事后评价，可以对人力财力进行迅速地合理调配，使投入和产出合理化配比，是地方国企平衡经济效益和社会效益的重要手段。

二、地方国有企业全面预算管理现存困境及产生原因

（一）缺乏主体意识，重视程度偏低

地方国有企业大部分是传统国企发展而来，经过多年的改革重组，很多地方国企逐步改制为集团企业，从集团到子公司基本都是百分百的地方国有资本，深入扎根于本地经济发展，管理意识相对守旧，对创新管理模式接收程度不高。在推行全面预算管理的初期阶段，国资监管体制仍然在“管人、管事、管资本”的环境下，地方国企的预算工作是由地方国资委牵头，企业虽然已引入预算管理概念，但是没有形成市场竞争的主体意识，对预算编制的目标停留在完成上级下达的经营指标，预算工作偏向于任务的完成。由于长时间被动思维的养成，导致地方国企从上而下对预算管理的重视程度普遍偏低。

（二）全面预算编制不“全”

预算管理在很多年前就被应用到企业管理当中，而全面预算是预算管理的深化和升级，其核心要素是一个“全”字，也是预算工作的重点和难点。从地方国企的工作积累来看，预算编制不全的现象仍然明显，没有达到“管理”的效果。一是预算目标不全，预算编制目标局限于年度经营目标，缺乏对中长期战略目标的考虑，由于战略目标没有被分解到具体工作中，导致各部门的工作缺乏导向型，在编制预算时，怎么舒服怎么编，过了一年算一年。二是编制依据不全，缺乏调查研究和科学依据，简单地以历史数据为基础进行增量预算。三是参与部门不全，缺乏预算机构的统筹和明确的部门联动机制，财务部门成了孤军作战，难以获取准确的基础数据，全面预算变成了财务部门的一张表格，预算工作流于表面。

（三）全面预算管理机构不健全，执行力低

很多地方国企没有成立全面预算管理统筹机构，仅由分管财务的班子领导牵头相关工作，难以对全面预算的执行进行跟踪、监控和合理调整。一是在企业开展经营生产中，随着客观环境和经营需求的变化，有些部门的资金需求可能与年初预算发生变化，由于缺乏统筹机构的协调，牵头预算工作的领导和部门无法进行全面的分析，难以做出科学的判断，造成资源分配的片面化，可能会出现真正需要增加资源的业务部门无法及时获得补给，打击了业务部门和员工的积极性，对预算目标的实现带来消极的影响，也容易使部门之间产生隔阂。二是预算执行没有形成及时的反馈和分析机制，导致资源配置滞后，容易出现资源浪费或者资源不足，没有达到资源优化分配的目标。

（四）考评机制有待优化，责任感与积极性欠缺

部分地方国企没有将预算执行结果纳入员工的个人考核，或者已经纳入但考核比重太低，无关痛痒的奖惩机制不足以引起全体员工的重视。考评无压力，预算责任主体不明确，导致经办人员敷衍了事，部门之间互相推脱，业务分管领导各自为政等现象时有发生，预算执行缺乏积极性和责任感。

三、加强地方国有企业预算管理的对策

（一）深化地方国企混改，提高预算管理意识与水平

地方国有企业应该内外结合，全面提高预算管理意识与水平。一方面从企业自身出发，将全面预算提升至战略定位，通过建章立制、宣传考核等方式，提高全员的全面预算意识，引导预算工作的实践。另一方面，深化地方国企混改，借助外部力量提升全面预算管理水平。有条件的地方国企争取与央企合作，除了在资金、技术上得到直接的支持和提高外，更重要的是视野的开拓和管理意识的提高；继续推进资本多元化混改，引入非国有资本，借鉴学习民营资本的管理水平，充实企业内部管理力量。无论是央地合作还是国民合作，站在投资者的角度，都要求企业能提升效益，从而获得更丰厚的投资回报，因此投资者的期待对国企管理层来说是一种督促、一种鞭策，要求管理层要加强管理意识，提升管理水平和竞争力，实现经济效益的提升。

（二）优化全面预算管理制度，明确预算编制要求

建立科学的全面预算管理制度，明确预算编制的目标、预算编制的范围以及预算编制的岗位责任。在预算目标的设定上，应体现长期战略目标与短期经营目标的统一，将战略目标分解为短期可行的经营目标，再精细分解到每个部门岗位上；在预算编制范围上应体现全部经济活动均纳入预算编制的范围；在预算编制的依据上，应体现对市场的充分调研和对历史数据分析的结合；在预算管理的时间广度上应体现各项经济活动事前、事中、事后的全过程；在预算编制的工作分配上应该体现各部门的全员参与，落实岗位责任。前述全面预算的要求都应该在制度上明确规定。

（三）设立全面预算管理机构，建立预算执行跟踪机制

设立全面预算管理委员会，统筹预算工作的编制、执行、调整、考核全过程。全面预算管理委员会应由董事长或总经理挂帅，吸收各部门负责人作为成员。由这种人员结构组成的预算管理机构一方面能引导企业全员上下对预算工作的重视，并统筹各部门提高预算编制的科学性和全面性；另一方面能起到协调企业各部门、各员工的作用，一定程度上缓解了不同部门之间由于争夺资源产生矛盾和冲突。建立预算执行跟踪机制，召开月度、季度预算执行分析会，结合突发情况和风险预警，调整差异，再反馈到各执行部门，有效集中资源，减少闲置浪费，及时补充所需，以充分发挥全面预算的优化资源配置功能。

（四）健全考核评价机制，落实责任，提升积极性

科学的考核评价机制是提升员工工作积极性强而有力的手段之一。考核的评分标准应当与量化的预算目标相一致，分数设置科学合理，具有震慑力；奖惩明晰，对于超额完成或者提前完成预算目标的部门和个人，给予一定比例的奖励，对未能完成目标的部门和个人，给予惩罚；奖惩的标准应当一致，不能奖励幅度大惩罚幅度小，更不能奖励幅度小惩罚幅度大。对企业来说，通过客观公正有吸引力的考评制度，对员工形成一种约束和督促，可以增强员工对预算工作的主体意识，激发员工的积极性；对员工来说，是一种动力和期许，化被动为主动，积极完成预算目标，实现个人价值和公司效益的双赢。

四、结束语

随着“十三五”的收官和“十四五”的开局，在国资监管职能转变的大环境下，从中央到地方纷纷出台授权放权清单，地方国有企业应当抓住机遇，树立市场经营主体意识，深化混改，通过对预算的编制、执行、考核等方面进行深入改进，提升全面预算管理水平，为企业提升综合竞争力提供有力的保障，从而确保企业在新一轮改革中实现国有资产的保值增值，朝着战略目标迈向高质量的发展。