政府管理视角下政银关系模式优化的战略思考

郑若楠

（中国社会科学院研究生院，北京 102488）

银行业作为国民经济的核心脉络和社会经济活动顺利进行的关键枢纽，对我国经济的健康平稳运行起着至关重要的作用。在当前宏观经济与金融环境转变的背景下，商业银行传统以信贷扩张为主要盈利手段的粗放型经营模式已无法满足其持续盈利的需求，提升业务创新能力、加快盈利模式转型成为商业银行长期健康发展的必然选择。政银关系对于转型和发展中的我国商业银行而言具有非同寻常的意义，它既决定着商业银行的发展质量，又影响着商业银行的转型进程，既是商业银行经营中各类问题与矛盾产生的诱因之一，也是寻求商业银行盈利模式改良和优化的关键路径。因此，本文将研究视角聚焦到“政府管理”的角度，通过政府管理对商业银行经营行为的影响分析，进一步探究政银关系模式的优化路径。

一、政银关系语境中政府管理承担的主要职能

政府职能，是指国家行政系统根据国家和社会发展的需要，依法承担的职责和功能[1]。政府职能是行政管理的基本问题，是政府一切活动的逻辑与现实起点。政府权力来自法定的政府职能，政府所有其他要素都是由职能派生出来的。职能定位正确与否，是政府能不能正确行使权力，发挥相应作用的关键[2]。因此，在研究政府与商业银行关系模式转型优化的相关问题时，有必要先对政府管理所承担的主要职能做一了解。

关于政府经济职能的界定，专家学者们根据不同的分析角度形成了不同的意见。如王绍光、胡鞍钢（2000）等基于“市场失灵”的观点，认为政府经济职能包括提供公共产品、保持宏观经济稳定和协调发展、使经济外部性内在化、限制垄断、调节收入和财富的分配、弥补市场的不完全性和信息的不对称性。何文君（2002）认为根据“政府失灵”产生的原因和可能引发结果的不同，政府经济职能边界的界定思路有两点：一是对于政府干预无效的活动应该以市场机制运行为先，尊重经济活动中市场机制的有效作用；二是对于可能引发重大损失和不良影响的政府失灵，要在减少政府干预相关职能的同时，尽量根除诱发政府失败的各种因素，建立和完善法律法规体系，明确政府行为的范围和界限。考虑到我国与发达国家所处经济发展阶段的不同，阮红新和石祖葆（2000）认为转轨时期的政府经济职能具体体现为消除行政垄断、管理国有资产、建立和维护市场秩序、转型性失业者的社会保障以及保护民族经济。

二、政府管理对商业银行盈利模式影响的机理分析

政府管理对商业银行业务创新的影响路径：近年来，随着宏观经济形势改变、金融行业竞争加剧、市场需求多元化、以及综合经营步伐的加快，商业银行当前利差主导型的盈利模式面临较大的冲击和挑战，亟需调整自身盈利结构，在这一背景下，盈利模式转型的重点在于增强业务创新能力，拓展非利业务收入，从而实现多元化发展。因此，为了促进商业银行盈利模式多元化转型，在研究政银关系优化战略时，有必要先就政府管理对商业银行业务创新的影响路径进行探究。

（一）政府治理环境

政府在职能履行过程中所形成的治理环境是构成并影响“金融生态”的重要一环，而“金融生态”则是推动商业银行业务创新与盈利模式转型的重要因素。总体来看，政府在职能履行过程中所形成的治理环境可以划分为三个层次：一是制度与法律环境，包括行政审批效率、法律与信用环境、产权保护程度以及金融监管环境等；二是市场发育程度，包括金融市场秩序及竞争程度、中介组织及要素市场发育程度等；三是宏观经济环境，包括产业结构、非国有经济发展情况等。因此，在政府治理环境越好的地区，制度与法律体系越加健全、市场发育程度愈加成熟、宏观经济环境更加健康。

制度与法律环境，是影响商业银行业务创新能力的重要约束。恰如自由是戴着镣铐跳舞，创新也不是毫无约束的创新，只有明确“约束”才能促进创新的长久发展。在政府治理环境较好的地区，法律制度体系会更加健全，政府将倾向加大对商业银行业务创新的政策支持、出台配套的鼓励性措施。加之，随着法治环境的不断改善，社会信用制度与征信体系也更加完善，能够为商业银行业务多元化发展与创新能力提升创造更加良好的外部信用环境。

宏观经济环境，是决定商业银行业务创新能力的重要基础。我国作为转型的发展中国家，经济增长与金融发展之间具有密切的内在联系，宏观经济环境在很大程度上影响着商业银行的经营趋势，决定着其业务结构与创新动力。通常来说，经济发展程度越高，越有助于促进商业银行业务创新能力提升。一方面，随着社会经济的不断发展，市场金融需求将逐渐丰富，引导商业银行进行业务创新，以提供更加多样化的产品和服务；另一方面，宏观经济环境较好的地区能够吸引更多的人才资源，带来技术发展优势，形成更具竞争氛围的市场环境，促进各类创新业务的发展。

（二）政府持股

由于商业银行业务经营的特殊性，政府持股是一种较为普遍的现象，特别是在我国这种金融市场发展尚不完善的国家，因此，政府除了可以通过金融生态环境对商业银行经营产生外部影响外，还可以通过发挥国有资产管理职能作用于商业银行的内部治理结构。内部治理结构在商业银行公司治理中占有重要地位，不同的治理结构可以形成不同的创新能力水平。根据现有文献，公司内部治理结构的研究主要集中在股权结构、董事会和监事会规模以及管理层激励等方面。其中，股权结构是公司治理结构的产权基础，不同的股权结构决定了不同的企业组织结构，对商业银行管理层、董事会和监事会的构成与效率形成影响，从而对商业银行内部治理机制起着决定性的影响。基于政府股东资源支持形成的规模效应以及随之带来的人才与技术优势，还可以助力商业银行建立更加完善的风险管理体系与业务创新机制，进而为业务创新和多元化发展创造更有利的内部环境。

三、我国政银关系优化对政府管理转型的内在要求

从政银关系的历史变革来看，政府在经济社会发展过程中往往作为制度规则的供给者与改革转型的推动者，在政银关系变迁中占据着主导地位。可以说，政府管理模式的转变必将深刻影响商业银行的经营行为，其职能发挥对商业银行经营的外部生态环境和内部治理机制都具有重要作用。所以，政银关系优化需要从政府管理转型出发，重塑政府管理理念、调整政府管理职能、规范政府管理手段，以更好地促进商业银行业务创新和盈利模式多元化转型，实现社会经济的持续健康发展。

（一）深化政府管理理念转型，建立服务型政府

政府理念在很大程度上决定着政府的行为取向，影响着政府管理作用的发挥。服务型政府在运行方式上强调公开透明，这既包括政府组织架构与政府决策行为的公开透明，也包括政府与社会、市场和公众在信息与资源上的共享。政府运行的公开透明满足了公众的知情权，保障社会公众有效参与政府治理的过程，树立起公众对政府的信任。所以，在服务型政府模式下，政府不再是掌管一切的唯一治理主体，而是与社会组织、企业、公民等其他社会主体建立良好的协作关系，开展多元主体的合作治理模式。具体到政银关系语境中，在服务型政府理念下，政府与商业银行之间更多体现为一种“平等”与“合作”的关系，减少了对商业银行经营的直接干预，而是更侧重于根据银行经营发展的需求，进行经济秩序的维护以及制度环境的塑造，从而更有利于促进商业银行业务创新和盈利模式多元化转型，实现社会经济的持续健康发展。

（二）深化政府管理职能转型，构建良性金融生态

政府的有效程度是政府管理质量与结果的最终体现。有效政府的前提是有限，即政府职能与权力是有边界的，要充分尊重市场、社会以及公众的管理能力与创造性，要做到“不越位”“不错位”。同时，在有限的基础上，政府也应该积极作为，充分发挥社会治理中的主导作用，要做到“不缺位”“不失位”，为推动经济社会发展提供必需的政策与制度保障。可以说，有效政府的核心问题是政府管理职能的转变，承认政府能力作用和思维意识的有限性，做到有所为、有所不为，着力于承担市场以及其他社会治理主体不能做、不愿意做以及做不好的事情。因此，随着服务型政府理念的转型，也要不断推进政府管理职能的深化转型，将政府主要职能集中于经济调节、市场监管、社会管理以及公共服务，更多地关注多元社会治理主体之间的关系协调，聚焦于优质公共服务的提供、良好制度环境的创造以及社会秩序与公平正义的维护。具体到政银关系语境中，政府职能转型应有利于构建良好的金融生态。

四、深化政府管理手段转型，完善法治化工具

在人类社会发展的不同时期，基于不同的生产力发展水平以及政府与社会之间的互动关系，政府会选择不同治理工具来实现自己所担负的使命。在服务型政府模式下，法治是政府治理的根本工具，也是政府管理体制建设的内在要求和基本保障。服务型政府是一个有限政府，“有限”的本质是对政府“全能行为”的否定，即政府职能权责承担与行使的范围和程度应是具有边界的，而法制化手段是能够使政府权力得到规范实施和制约行使的最具力度和最有效的方式，所以，政府权力运行需要法律给予规范和约束，需要以法制化形式明确政府、社会、企业等治理主体在社会发展中的权力范围和界限。商业银行的业务发展与其外部环境密切相关，在法律法规体系健全、法治环境较好的地区，更有利于商业银行进行业务创新，形成更加多元化的盈利模式。因此，政府应尽量避免采用行政手段直接干预商业银行的经营运作，而是要主动、积极地优化其职能实现方式，更多地运用法治化、市场化和社会化等间接手段来达成其对商业银行的调控目标。