政府视角下数字消费券的管理策略研究

刘开升

（中国银联山西分公司，太原 030012）

党的十九大报告提出：“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。”新冠疫情爆发以来，政府聚焦民生，助力发展“国内循环”，运用各类逆周期政策工具开展惠民工作。消费券作为应急型积极财政工具被广泛应用，在更大范围内、更深层次里如火如荼地开展。数字消费券成为消费经济领域的热搜词，如何有效地管理好应用好数字消费券被提上日程。本文在厘清研究对象——数字消费券的概念、分类、现状、发放特点及不足的基础上，刍议政府视角下的数字消费券管理策略及建议。

一、数字消费券业务概述

（一）数字消费券的概念

目前，数字消费券在理论和实践上尚未被统一定义，可区分为狭义数字消费券和广义数字消费券。财政部《关于规范地方政府消费券发放使用管理的指导意见》（财建〔2009〕649号）定义的“地方政府消费券”，是指由地方各级政府在本级预算（含当年预算收入和以前年度预算资金结余）中安排发放的用于兑换商品（或服务）的有价支付凭证。

狭义数字消费券，基于财政部对地方政府消费券的定义基础，结合数字化延伸而明确内涵，是具有核券支付一体化功能并附带限定使用条件（如核销所需最低消费订单金额、使用时间期限和核销行业范围等）的一种数字化支付凭证。广义数字消费券，则泛指被冠以“消费券”名称的各类票券，既包括狭义数字消费券，也包括非财政出资或官方宣传背书的商业化营销票券。

（二）数字消费券的分类

（1）按照财政出资情况，可分为财政全部出资模式的“消费券”、财政部分出资模式的“惠民券”和非财政资金出资的“优惠券”。

（2）按照出资主体情况，可分为政府财政出资的“政府消费券”、企业工会经费出资的“工会福利券”，以及商业企业部分出资的“惠民券”和全额出资的“优惠券”。

（3）按照核销范围层级，可分为“线上消费券”“线下消费券”和“线上+线下一体化通用券”。其中，政府财政出资的“线下消费券”又可以细分为“省级消费券”“市级消费券”和“县区级消费券”等。目前，跨省通用的政府消费券在实务中很少出现。

（4）按照核销适用行业，可分为“通用券”和“专用券”两大类。其中，“通用券”可细分为“零售通用券”“餐饮通用券”等；“专用券”可细分为“家电专用券”“加油专用券”“汽车专用券”“以旧换新专用券”“保税商品专用券”等。

（5）按照消费补贴金额，可分为“大额消费券”和“小额消费券”。实务中，“大额消费券”单笔补贴金额在100元以上，补贴金额不足100元的则归为“小额消费券”。

（6）按照是否支持循环抵扣功能，可分为“非循环抵扣消费券”和“循环抵扣消费券”。“非循环抵扣消费券”单笔消费达到满减条件，即可使用相应券种的消费券进行抵扣，单笔消费最多仅能抵扣一张消费券。“循环抵扣消费券”单笔消费达到满减条件，支持循环抵扣使用多张同面额的消费券。

二、数字消费券的发放现状

（一）数字消费券的发放背景

数字消费券作为应急型积极财政工具，一般与事件冲击紧密相连。近二十年来，大规模应用数字消费券的两个起爆点：一个是2008年的全球经济危机，一个是2020年的新冠疫情。新冠疫情后的发放背景是在疫情防控常态化条件下提振消费信心、促进消费回暖、加快推进消费经济发展。

（二）数字消费券的发放主体及对应券种

目前，数字消费券的发放主体为地方政府商务部门、地方工会组织和商业流通企业。地方政府商务部门的发放资金来自财政预算，对应的券种为“消费券”和“惠民券”；地方工会组织的发放资金来自工会组织经费，对应的券种为“工会券”；商业流通企业的发放资金来自企业营销费用或销售折让，对应的券种为“优惠券”。

（三）数字消费券的发放规模

据中国政府网于2020年5月在《190多亿元消费券促消费回暖》中的数据显示，新冠疫情发生以来，有28个省份、170多个地市统筹地方政府和社会资金，累计发放消费券达190多亿元。

三、数字消费券的发放特点及不足

（一）数字消费券的发放特点

数字消费券的发放范围、发放规模、统筹层级、发放模式、组织管理和地域分布呈现鲜明特点。发放范围由小到大，在发放消费券的省份，从2020年上半年的部分市县发放，扩大到2020年下半年的全省各地市发放。发放规模，由单个项目规模百万元或千万元级别发放资金扩大至单次安排亿元级别发放资金。统筹层级由低到高，从市县政府分散发放过渡到省政府统筹集中安排。发放模式既有由某个政府牵头部门汇总办理模式，也有政府决策后倡导多个单位独立办理模式。组织管理由松散型快速调整为省级专门部门集中管理。地域分布特点据曹泉伟等学者统计，发放消费券的地级城市主要集中在我国的中北部和东南部地区。

（二）当前发放模式中存在的不足之处

第一，数字消费券相关方的利益平衡方案有待优化。撬动倍数是反映消费券出资方地方政府利益的指标，以消费券订单金额除以消费券补贴金额来核算。优惠折扣是反映消费券提供给发放对象个体优惠力度的指标，以消费券核券最低订单金额除以消费券补贴金额来核算，与撬动倍数呈负相关的数量关系。覆盖人数是反映消费券惠及发放对象总体规模的指标，以消费券补贴总金额除以消费券单次消费补贴金额来核算，与优惠折扣呈负相关的数量关系。

代表数字消费券相关方利益的三个核心指标——撬动倍数、优惠折扣、覆盖人数，共同构成了消费券方案的“不可能三角”，即在既定资金条件约束下，这三个指标不可能同时最大化。消费券方案的制定者在清醒认识到消费券方案“不可能三角”的情况下，应着力优化消费券方案，实现总体最优，避免为体现政绩而片面追求过高的撬动倍数，导致项目执行难度大、社会反响差。

第二，数字消费券发放核销形成的数据资产管理有待加强。消费券发放核销过程中，往往需要验证或使用消费券发放对象的特定身份、金融账户、生物识别、行踪轨迹、消费偏好等敏感数据信息，应事先论证其必要性，事前向消费券发放对象明示，应摈弃“无感知收集”“强迫收集”和“捆绑授权”等方式，需要重视对消费券发放对象的个人信息全生命周期保护，健全完善制度及配套措施落地。同时，该类信息如因政府主导而留存，其安全管理和使用规则有待明确加强。2021年8月20日，《中华人民共和国个人信息保护法》已正式通过，并定于2021年11月1日起正式施行，该法律直接依据《宪法》制定，使得个人信息权益被提升为宪法赋予的根本权利，对于个人信息权益的保护已逐步向用户主导型发展，对于用户的信息权益保障由信息处理者承诺型主导转变为由用户可感知的主导、控制操作。

第三，数字消费券的过程管控和绩效评价相对薄弱。数字消费券的各政府部门发放主体或发放平台主要以项目维度进行工作安排与事后总结，迄今尚未开展跨类别、跨地市、跨条线、跨平台、跨行业的专项评估工作。同时，消费券项目的绩效评估者也需要尊重消费券方案“不可能三角”的客观事实，避免在绩效认定中得出偏颇结论。

四、数字消费券管理策略文献综述

朱国玮等（2009）认为，消费券具备可行性，政府应选择教育、文化、通讯、医疗卫生等乘数效应较大而基础效应小的行业，以“奖励式”发放消费券，并采取与特定行业共担成本的方式。边岛（2009）认为消费券对消费行为有着客观的影响，应针对当地情况来执行消费券发放策略。王宣植（2009）认为发放消费券应和企业共同出任消费券发放主体。曹泉伟等（2020）认为发放消费券可通过良性循环机制实现消费端和供给端的共同恢复。

五、政府视角下的数字消费券的管理策略及建议

消费券政府主办部门管理资源有限，分模式有重点地开展管理，可使整体管理效果更佳，其管理策略应围绕制度、合规、平台、商户、宣传和数据等六个策略关键点开展工作。

（一）财政全部出资模式“消费券”，应围绕制度和合规策略关键点加强管理

（1）健全制度框架，地方政府建立消费券运行机制。地方政府建立健全消费券制度及机制，应明确出现哪种情形启动发放、决策主体和落实部门、绩效考核评估机制及奖惩办法。

（2）防控合规风险，全流程全方面管控资金风险。凡涉及财政出资的，关键是管控好资金。凡涉及政府发布的，核心是抓好客诉响应机制，防范好声誉风险。

（二）财政部分出资模式“惠民券”，应围绕平台和商户策略关键点强化管控

（1）慎选发放平台，应选择经政府主管部门认可的金融领域的关键信息基础设施运营者。遴选安全可信的平台机构提供消费券产品服务，除核查平台机构是否具有金融许可外，还应核查平台机构是否具有自主知识产权，以及产品的可信验证能力、信息处理和资金清算能力是否完备。

（2）管控合作机构，抓大不放小，强化对消费券核销商户的过程控制和事后问责。核销环节重点管好核销商户白名单调整权限和黄牛党“薅羊毛”数据动态监控及实时处置。

（三）非财政资金出资“优惠券”，应围绕宣传和数据策略关键点实施控制

（1）扎口管理，强调事前报备和坚持扎口管理。凡冠名“政府数字消费券”“政府电子消费券”或“政府消费券”的，以及经由政府渠道发布的消费券，均应纳入扎口管理。

（2）注重数据保护，确保消费券发放对象的信息安全。数据信息已成为产业革新应用与数字经济的新型资源，政府应与发放平台签订协议，并持续监督其履行安全保密义务。