协同治理视域的社会组织参与公共危机管理研究

奚少敏 马超平

（广州工商学院 广东 广州 510800）

协同治理理论近年来被广泛运用于公共事件管理中，它强调协同和治理概念的有机结合，重点在于主体的多样性和各要素的互补功能，将该理论引入社会组织参与公共危机管理意识培育与强化的策略，准确定位管理部门、公共部门与公民等的关系，对于构建公共危机预警体系有重要的理论意义和实践意义。

一、相关概念

（一）协同治理

协同治理理论是自然科学领域的协同理论与社会科学领域的治理理论的有机结合。经过多年实践和学者理论的拓展，治理理论衍生出了许多分支理论，如协同治理、多元化治理、多中心治理等，其中协同治理理论已经发展成为目前国内外治理理论关注的焦点，应用于公共治理体系构建、公共服务供给以及公共危机管理等领域。协同治理主要是指通过社会上各职能部门，发挥各自的资源优势，相互协作，共同发展，为实现共同的目标而付出的过程，从而实现双赢的效果。

（二）社会组织

不同学科对社会组织有不同的定义。随着社会管理需求的不断增长，社会组织作为介于政府与市场之间的新兴社会组织也逐渐地发展壮大起来。社会组织通常情况下是指政府部门与市场以外的非政府或非营利的组织和团体。当下越来越多的社会组织愈发频繁地出现在社会生活的各个领域，为社会提供不同领域的公共物品与公共服务，同时参与社会治理，逐步发展成为政府必须借助的重要社会力量。

（三）公共危机

公共危机，是指一个事件的突然发生给大众的正常工作、生活带来影响，甚至对其生命财产构成威胁。通常情况下，公共危机事件的发生往往与公共突发事件紧密联系在一起，而公共突发事件主要指的是那些突然发生的、无法预先知道的、给社会造成大量损失的危及社会公共安全的紧急事件。

二、社会组织参与公共危机管理的条件

（一）政府支持

健全的政府治理必须建立在社会三大部门协调发展的基础之上。政府要正确认识社会组织在政治、经济、文化生活中所能承担的职能，赋予其参与社会公共事务管理的权利。政府在促进社会组织布局合理、结构优化、运作管理、项目孵化等方面提供了越来越多的扶持与政策支持，社会组织在经济发展、社会管理和公共服务各领域的作用日益凸显。

（二）市场调节机制变革

市场机制在发展和提高资源配置方面的作用突出，优势明显，但“市场失灵”的情况促使社会组织慢慢发展成为社会领域里一种重要的组织形态，公众的接纳与重视也为社会组织创造了发展机遇。一方面，由于当前社会组织所从事的活动已经摆脱了传统的好人好事而转向如环境保护、消除贫困、发展落后地区教育、社区治理等，社会对社会组织的优势形成了新的共识。另一方面，人们在现实生活中遭遇了越来越多政府或市场解决不了的问题，特别是当大的公共危机爆发的时候，部分公益性组织以无偿、自愿、公益的形式出现并及时地帮助人们解决遇到的问题，其特殊的社会作用得以充分发挥，人们对社会组织的认识进一步加深，不仅支持其行动，还纷纷加入共同参与治理。

（三）现代信息技术发展

互联网的发展改善了公共危机意识培育的单向灌输、盲目粗放等缺点，社会组织充分利用“互联网”，强化公共危机意识，通过信息共享、网络搜索、大数据分析等，开展靶向明确、针对性强的公共危机预防工作；同时利用新媒体的优势，让危机意识落地，从“坐等上门到主动出击”，通过人们的分享、转载，扩大宣传范围，加强宣传力度；社会上关于正能量的宣传报道与支持也成为社会组织参与公共危机管理的最大动力，社会组织能力不断增强，公民参与管理的能力也有了一定的进步。

（四）社会组织自身优势凸显

政府、社会组织与公民形成的治理结构相对独立，三者分工明确、有战略有目标、执行力度强、有较为完善的人力管理体系，有相对成熟的运作模式；以社会组织参与为核心，提高了资源的利用率，更能调动社会公益积极性，目的简单明晰，更有价值；社会组织的使命与愿景通常直击社会痛点，积极响应国家号召，履行社会责任，公共资源共享趋势下社会组织越来越易于挖掘到优质资源，极大限度推动了公共危机的顺利解决；社会组织在发展中逐步形成了较为成熟的管理规范和治理思路等，不断优化自身发展环境。

（五）社会治理需求扩大

在组织愿景与发展规范方面，社会组织认为，社会需求是公关危机管理的社会驱动力之一。以新冠肺炎疫情为例，社会组织认为参与抗疫是他们义不容辞的责任，积极加入疫情防控工作，竭尽所能向家庭成员、社区居民宣传防疫知识，体现了责任担当。近十几年来，特别是经历过新冠肺炎疫情，社会组织参与公共危机管理的意识逐渐加强，参与动机更加清晰明确，对于公共危机管理的重要性有了更深刻的理解，参与管理的规模不断地扩大。

三、社会组织参与公共危机管理的现实呈现与审视

社会组织参与公共危机管理得到政府的支持和大众的认可，使其在资源筹集、人力调配、社会感召力等方面有了可靠的组织管理保障。但社会组织在面对公共危机的宣传教育、预警、响应与决策以及信息与舆情引导方面还存在一些问题等。

（一）社会组织参与公共危机管理的呈现

1.适应了市场化的发展要求

市场化的发展，使社会分裂为一个个不同的利益主体，市场化要求社会管理的多元主体并存，竞争发展，社会治理趋于本土化。社会治理将多元、多样、多面的社会组织联系起来，党政主导、社会协同、公民参与的协同治理模式越来越被认可，让多元利益主体共同参与公共管理，为自身谋利益，为自己代表的一方说话。

2.实现了宣传教育全覆盖

在公共危机意识培育宣教活动中，社会组织与政府部门联合组织居民定期参与宣传活动，向居民普及公共卫生知识、安全知识，传播健康生活理念，进一步加大公共危机意识宣传的教育力度，有效地提高了广大人民群众的危机处理能力，为社会组织与居民协同参与社会治理营造了良好的社会氛围。

3.多方合作，形成协同治理大格局

社会组织加强与政府部门的联动，充分结合纪念日、宣传日、宣传周走上街头、进入社区宣传公共危机知识，接受咨询，发放宣传材料，充分发挥政府、社会组织及居民各自的作用，扩大辐射范围，逐步构建了“党政主导、社会组织协同、公民参与”的社会管理新格局。

（二）社会组织参与公共危机管理的现实审视

1.社会组织运行机制不够健全

社会发展的需求促进了社会组织的增加与发展，公民参与社会治理的积极性越来越高，同时造成了社会组织门槛越来越低的现象。不少自发成立的社会组织处于起步阶段，没有建立有针对性和常态化的培训体系，大多数参与者缺乏专业化、系统化的理论知识和专业技能培训；同时，组织筹集资金能力和财务管理能力相对较弱，获取资金的渠道单一，经常因为资金缺乏而无法开展工作。

2.宣传教育方式不够创新

公共危机教育形式单一。很多社会组织没有很好利用身边的资源去开展活动，大部分采用的还是传单、册子、宣传栏等传统的宣传方式；有些组织只顾埋头苦干，不与同行沟通，不能达到优势互补，从而导致资源浪费、重复犯错，不能形成一定的规模；对公共危机的重视不够，不能充分利用现代媒体技术，从而影响宣传的效率与效果。

3.责任主体还不够清晰

缺少专门的机构对公共危机管理进行研究、立法、规划和监督，特别是在对网络舆情的监控与信息疏导方面，现有的法律、法规对公共危机管理规律的总结不够深刻，不具有普遍的指导意义；协同治理主体的多元化致使责任界限越来越模糊，公众不清楚有关事务到底由谁来牵头谁来负责，往往容易把责任或者失败的原于归因到某人或某个组织，引发网络论战甚至舆情危机。与此同时，社会组织由于自身的局限性，对待整体性、全局性的问题敏感度不高，而且缺乏有效协调能力。

4.社会组织工作还不够专业

社会组织大多由志愿者组成，志愿者存在着流动性大、专业技术能力不强等问题。参与宣传的志愿者专业知识缺乏，处理危机，特别是突发性的大型公共危机能力不强；社区综合文化站工作人员较少，分工不明确，筹备公共宣教活动吃力，活动开展不足，社会志愿者功能弱化。

四、协同治理，强化社会组织参与公共危机管理的能力

（一）完善管理机制，强化公共管理技能

注重工作的联动，积极构建管理部门、社会组织、公民参与的治理体系，形成从点到面、从小到大、从上到下的协同治理格局。加强对志愿者的甄别、选拔和确认工作的管理，完善志愿者的统筹招募、资源配置和能力评估等管理工作。在志愿者培训方面，针对培训需求及专业化不足的问题，坚持理论知识与服务实践的统一，夯实社会组织培训体系；实行奖励制度，更好地管理组织，提高运作力。

（二）加大资源的投入，加快公共基础设施建设

只有不断完善的公共基础设施才能与更高水平的危机预防要求相匹配，才能将各种危机降低为零。除了传统的社区宣传栏、文化站、广播宣传等，社会组织为了提高公关危机预防的有效性与专业性，还可以借助更加专业的仪器与设备，如MR、VR等，应用全息投影、虚拟现实等技术，采用沉浸式的宣教方法，按照传承与创新结合、互动参与和静态展示结合、实践教学与情感体验结合的要求及发展趋势，加强居民对危机的体验感与防御度，提升思想觉悟与防御能力，达到公共危机预防与对应教育的目的。

（三）创新协同方式，汇聚多方资源

共同参与危机管理能更好地增强人与人、组织与组织、社区与社区等的关系连接，提高整体凝聚力，为更好地培育危机意识助力。通过疫情防控这一契机，让更多人了解协同治理的重要性，汇聚更多的社会资源。加强与其他社会组织的联系。刚成立的社会组织可以对未来的发展提供方向；具有丰富经验的组织可以传授经验给他人或通过他人的疑问来反思自己组织的工作，相互学习，总结经验，达到事半功倍的效果。

（四）规范信息传输，加强舆情监督能力

一是完善信息沟通制度，增加监督信息获取量，确保社会组织履职信息获取质量，充分了解重大公共事项，为履行社会职责提供信息支持。二是强化实时动态监督，保证各部门、各组织之间联系畅通，促进各部门协同作战，共享检查工作轨迹，做到事前有审核、事中有把控、事后有记录备案。三是预防炒作危机事件与人为歪曲事情的不实消息出现，发现有炒作苗头立即掐灭，杜绝错误思想的传播，在社区醒目位置长年张挂提升危机意识与忧患意识标语，发挥潜移默化的作用。