过程性信息的“过程性”探究

贾世柯 许 文

（河南工业大学法学院，河南 郑州 476000）

依法推进政府信息公开是建设法治政府的重要举措。2007年我国颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》），使政府信息公开工作步入有法可依的新时代。2019新修订的《条例》正式将过程性信息纳入调整范围，使过程性信息公开有了法律依据。但是“过程性信息”不同于一般的政府信息，由于立法时间短，在实践中还存在着对过程性信息的判定及公开标准认识不一，本应公开的信息难以公开，公民权益无法保障等现实问题。鉴于此，我们探究过程性信息的过程性标准，不仅有利于司法审判，更有利于法治政府建设。

一、过程性信息概述

（一）我国的立法规定

在新修订《条例》中，过程性信息被列为“可以不予公开”的信息范围。但是，现阶段我国相关法律条文对过程性信息的认定却未有明确的定义，我国理论界对此也未形成一致意见。2010年《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（以下简称《意见》），规定过程性信息不属于应公开的政府信息，一般情况下不予公开。《意见》规定很模糊，极易造成行政裁量权的滥用。2019年新修订《条例》第十六条列举了4种过程性信息的类型。该条文虽然从形式上列举了几种类型，但没有从实质上说明什么是过程性信息［1］。《条例》的性质属于行政法规，在行政诉讼中应以《条例》为依据。《意见》是对《条例》的细化与解释，属于规范性法律文件，所以对过程性信息的判定应以《意见》为参考。

（二）域外的法律规定

在外国，如美国、英国和日本等，都有类似过程性信息公开保护性规定。在美国，行政机关在作出决定前，在准备过程中的文件不予公开，如备忘录［2］。在英国，有关政府决策过程的信息属于其他不能公开的信息［3］。《日本行政机关拥有信息公开法》第五条第（5）款规定，除外信息是指国家机关和地方公共团内部或相互之间有关审议、讨论或协议的信息［4］。

（三）过程性信息构成要件

我国虽然没有过程性信息的官方定义，但是根据《条例》和《意见》精神，并借鉴域外经验，可以提炼出过程性信息的构成要件。首先，过程性信息的制作主体是行政机关。过程性信息属于政府信息的一部分，所以过程性信息的制作主体应与政府信息保持一致。其次，过程性信息的制作阶段是政府机关履行行政管理职能过程中。“过程中”表明具体行政行为尚未做出。再次，过程性信息不能独立对外发生法律效力。行政机关通过行政行为对外发生法律效力。过程性信息不是行政行为，所以不能对外发生法律效力。最后，过程性信息应符合一定的形式。作为政府信息的一部分，过程性信息应以一定的形式被记录或保存。《条例》第十六条列举的四种类型，都是指以一定的形式记录或保存的信息。而“等”所包含的内容应与前述四种信息高度相似，所以过程性信息必须具有一定的形式。

（四）过程性信息与内部事务信息

过程性信息与内部事务信息，均在《条例》第十六条中有规定。两者存在一定的相似特征，但也有所区别。内部事务信息不具有外部性，对公众的权利义务不产生直接影响，可以不予公开，但法律、法规、规章规定应当公开的，从其规定［5］。内部事务信息产生于行政机关履行非行政管理职能的情况下，该信息仅对行政机关内部产生影响，对行政机关外部公众的权利和义务不产生直接影响。因内部事务信息对公众影响较小，所以公众获得此类信息意义与价值不大。

内部事务信息的关键点在于内部，它强调行政机关信息的内部效力，侧重于保护行政机关的内部管理权。而过程性信息的关键点在于过程，即尚未终局。行政决策在做出过程中，行政机关内部人员之间，行政机关之间，存在协商、讨论与交流，以确保结果的公正性。行政机关相关人员越是能够畅所欲言，决策结果就更为科学与民主。笔者认为，过程性信息是指行政机关在日常工作中制作或者获取的，在行政决策或行政决定做出之前，进行调查、讨论、磋商等所形成的政府信息。

二、“过程性”的司法审判的困境

法律的生命在于实施。为了发现实践中的问题，我们以“过程性信息”“行政案件”“判决书”等为搜索条件，在中华人民共和国裁判文书网进行搜索，选取几份裁判文书作为代表进行研究，发现了其中存在的“过程性”认定不一问题。

在“孙加香诉邹城市人民政府行政监察二审一案”中，法院以信息形成的时间节点作为判断过程性信息的标准。该案中原告认为申请公开的请示文件所确定的行政决策早已实施完毕，该文件不应被认定为过程性信息，理应公开。而法院在（2021）鲁行终97号行政判决书中认定，政府信息是否属于过程性信息的标准是信息形成的时间节点。过程性信息的判断应当以信息形成时的状态而不是当事人申请时信息的状态。在该案中，因为原告向被告申请公开的请示文件属于过程性信息，依法可以不予公开，被告做法合法。

过程性信息判断的时间标准是指只要争议的信息曾经具有不确定的状态，也就是处于讨论、研究、审查等类似不确定的状态，那么就可以判定信息为过程性信息。认定是否属于过程性信息是依照时间标准，也就是曾经性来判断。其中的逻辑我们不难推理：在行政机关履行行政职能时，行政决策或行政决定还没有作出之前制作或获取的政府信息属于过程性信息［6］。即使行政决策或行政决定已经被执行也丝毫不影响它属于过程性信息的事实。

然而在另一则相似的案例上，法院对过程性信息的判断不尽相同。在“原告杨伟庆诉被告上海市奉贤区规划和土地管理局政府信息公开一案”中，审理法院在（2014）奉行初字第55号判决书中认为过程性信息应当公开。由杨伟庆案可以看出，法院是以状态标准对过程性信息进行判断。“信息状态标准”有以下几个特点：首先，信息已经成熟具有使用价值，也就是信息制作程序结束，该信息已经以特定的方式被保存。其次，行政决策或决定已作出并实行，那么先前获取的政府信息不再是过程性信息。在行政决策或行政决定作出时，信息所具有的不确定性就此终止，过程性信息经此转化不再是过程性信息［7］。在本案中的逻辑是：过程性信息的判断是由于行政决策或者行政决定作出前，信息所处的状态不确定；当行政决策或者行政决定已经过批准并予以实施，原来的过程性信息不再具有不确定性，因此不再属于过程性信息。

三、“过程性”的认定对策

我国政府信息公开立法起步晚，过程性信息公开的相关司法实践还处于探索期，所以上述困境的出现有其特殊性。但是，建设法治政府、保障公民权利是大势所趋，人心所向，故有必要从理论层面加深对过程性信息公开司法审判的认识。

（一）过程性信息认定应采用时间标准

由于没有统一的法律规范界定过程性信息，加之理论界也没有一致的意见，所以在司法实践中出现了过程性认定难。“邹海成案”和“杨伟庆案”的核心争议焦点，均集中在对过程性信息的认定上。由于两个案件认定参考的过程性标准不同，结果也大不相同。曾经的过程性信息，在行政决策或者行政决定实施之后，是否仍然可以认定为过程性信息呢？采用时间标准或采用状态标准判断，最终得到的结果是截然不同的。首先，就时间标准而言，过程性信息由信息产生时的状态决定。过程性信息的过程性体现在信息曾经的状态。只要信息曾经具有不确定状态，则该信息为过程性信息。其次，就状态标准而言，过程性信息由信息现时状态决定。过程性信息的过程性体现在申请公开时信息的状态。当过程性信息实现使用价值时，信息状态确定。信息状态确定时，过程性信息失去过程性。因此，以过程性信息为参考的行政行为一旦作出，过程性信息就转化为结果性信息。最后，就司法审判而言，对过程性信息的认定，笔者认为应当采用时间标准。以状态标准判断，信息所处阶段不同往往导致信息的身份也不同。以会议纪要为例，它产生于行政机关意思表示作出前，记载了行政机关对行政决策的独立思考，属于意思形成过程中的信息。会议纪要对行政机关决策或决定的作出有指导作用。在会议纪要尚未发挥作用时，它是过程性信息。当会议纪要指导的有关行政决策或者决定已经实施完毕时，会议纪要状态确定，自然它就不再是过程性信息。从过程性信息的定义来看，过程性信息不会随着时间转化。即使行政行为已经作出，过程性信息的构成要件也不会变化。无论行政行为是否作出，会议纪要的构成要件都不会改变。所以，采用时间标准判断比较符合过程性信息的内涵。在信息化时代背景下，信息是一种极为重要的资源。在行政机关实施行政决策或者行政决定后，有关过程性信息不再影响行政效率。根据个案情况，这类过程性信息可予以公开。因此，对过程性信息的认定应当采用时间标准。

（二）“过程性”认定应遵循法律精神

过程性信息公开的目的，是为了实现和保障人民群众的知情权、参与权和监督权，从制度上、源头上遏制和预防腐败［8］。政府信息公开坚持以公开为常态、不公开为例外原则［9］。为了建设法治政府，应尽可能完善政府信息公开工作。过程性信息属于政府信息的一部分，理应遵循政府信息公开的基本原则。由于过程性信息不同于一般的政府信息，它的公开很可能会给行政机关的工作带来不便，所以是否对其进行公开，需要衡量相关方利益。在过程性信息公开案件中，每个具体案件所呈现的过程性信息不同，这些信息是否应该公开，需要法官进行个案判断。法院要保持中立，从最广大人民群众的根本利益出发，依法判案。法院应依照法律精神对其决定背后的相关方利益进行考量，通过说理化解矛盾。

综上所述，过程性信息公开司法审判，不仅是一个理论问题，更是一个实践问题。我们相信，随着国家治理体系和治理能力现代化的不断推进，政府信息公开制度的不断完善，过程性信息公开司法审判工作一定会摆脱困境，进一步助力法治政府建设。