自然灾害情况下的救助基金使用管理问题

马学平

（西藏民族大学 财经学院，陕西 咸阳 712000）

一、自然灾害救助基金的含义及使用和管理好基金的意义

所谓的自然灾害救助基金，是指国家和其他社会组织或个人为了保证自然灾害发生后社会保障的可持续性而事先、事中、事后提供的专项基金，用以保障人民遭受巨大灾害后的基本生活水平。使用管理好灾害救助基金具有现实意义：一是保障受灾地区人民的基本生活需要，维持社会稳定，在整个灾害救助中发挥着核心作用；二是有利于事前的救援、事中的维持以及事后的修缮重建维护工作的开展；三是利用国家拨款、社会组织和个人捐赠分散同质性风险，更好地促进社会公平。

二、灾害救助的发展现状

自然灾害救助是社会保障的重要内容，也是社会救助的一个重要组成部分。目前，我国救助的主体为国家，辅之以必要的社会组织以及个人。主体为国家体现在国家的财政拨款、武警和特警部队以及部队人员的抢险救灾，他们尽全力保护人民的生命和财产安全。所以“灾难来了不要怕，你身后有一个强大的祖国军队”这句话一直是百姓心中的灯。社会组织参与体现在公益性社会慈善组织的捐赠、企业的捐赠（如捐款捐物以及华为在2021年7月河南遭遇特大暴雨时提供的恢复网络通信技术）。个人参与体现在商界、影视界以及新闻界的知名人物的捐款捐物。2008年，赵鑫钰在《国家亟待建立重大灾害救助基金》一文中提出我国是灾害频发和深重的国家，政府不仅应实施灾害救援，更应对灾民实施根本性救助，补偿其损失，同时指出国家建立重大灾害救助基金是解决这一难题唯一的可靠途径［1］。2010年6月30日，国务院通过了《自然灾害救助条例》，该条例的出台进一步明确了我国对此类事件的态度，条例提出对于截留、挪用、私分自然灾害救助款物或者捐赠款物的行政机关工作人员，由任免机关或监察机关根据其对人民造成的危害以及资金损失程度的不同进行不同程度的处罚。这让该类事件有了更加有力的法律支持，还以条例的方式确定了投诉举报的合法性。2010年，周克清提出了一种新型灾害基金支出预算制度，即进行基金的多方多渠道筹集，在支出方面应灾常规性预算主要处理灾害预防、常规性灾害救援救助及灾后重建，临时性预算主要处理重大灾害的救援救助以及灾后重建［2］。笔者认为这一制度无疑是预算制度的新进展，不仅提前对灾害的预防做了基金的预算，而且常规性预算与临时性预算都十分重视灾后的重建工作。2011年，张灵子运用文献研究、访谈、案例研究、比较研究、调查研究等方法说明建立自然灾害救助基金的可行性［3］。2019年，我国自然灾害生活救助资金占当年财政支出的比例极低，还不足1%，而且救灾只占损失的2%～3%，弥补的损失只是非常小的一部分。2010年的《自然灾害救助条例》又根据2019年3月2日《国务院关于修改部分行政法规的决定》进行了修正。

三、自然灾害救助基金使用管理方面存在的问题

第一，自然灾害救助基金投入失衡。灾害本就具有突发性、临时性与破坏性的特点，但这并不意味着我们在灾害面前无能为力，我们可以运用科学的方法合理预测，做好预防工作，缓解灾害发生时人们的恐慌心理，减少灾害发生后的生命和财产损失。而据目前的情况来看，我国灾害救助基金中用于预防的少之又少。

第二，缺乏对灾后的基金支持。目前，我国比较注重灾中的救援工作，主要关注的是挽救了多少生命以及财产，而且很多地方将此作为灾害救助的评价标准。

第三，灾害救助基金在心理救援方面的投入少之又少。目前，我国自然灾害救助以实物、现金、服务三大救助为主，而一些灾害的发生不仅仅会带来生命和财产的损失，还有可能会使灾区人民出现心理问题。

第四，社会力量投入的金钱存在管理漏洞。一些社会组织或个人投入的金钱并不能全部用于灾区救援工作。

第五，对疾病防控投入少，重视力度不足。一些灾害的发生往往伴随着疾病的肆虐，而这些疾病往往有一定的传染性。

第六，缺乏对灾难基金使用漏洞以及不合规的总结。现阶段，有关部门只注重灾害的发生地点、灾害造成的人员与财产损失以及投入金额的数量，并不注重对灾害救助基金使用的总结。

第七，漠视无人机救援。目前，各个地区发生灾害时救援方式以人力救援为主，而目前的无人机具有生命监控、投放饮水食物和医疗设备以及传播现场灾区图像的作用。同时，还可以利用无人机三维建模技术绘制各种对抢险救灾有益的地形、地质图，并根据这些图对灾害进行归类、标识。

第八，基金具有中央性，缺乏地方性。由于地区自然灾害救助基金需要按程序拨付，从灾害发生到灾害上报到中央批准再到基金拨付，过程烦琐复杂，且耗费的时间较长。

四、对策

第一，做好灾前的预防工作，保证基金的供应。运用大数据、云计算测算出某地发生灾害的频率，并进行相关的防灾知识宣传，这是防灾进入灾害多发地区的学校及其师生个人工作生活的重中之重。

第二，为灾后重建工作提供充足的基金支持。灾后重建工作关系着生产力的恢复与发展，是党和国家关注的关乎国计民生的重大问题。

第三，培训相关的灾情心理工作人员。由于这项工作具有一定的时间与地点的局限性，应用的工作岗位不太广泛且需要的人员数量不多，相对其他职业或岗位机会较少。因此，国家应该拿出一部分资金进行补贴培训或激励。此外，一个较好的方法就是将其纳入大学生的必修课，在国家有需要时，这些大学生可以作为志愿人员赶赴灾区进行相关的心理疏导工作，同时也应该设置相应的实践考核方式，设置奖品、奖金等进行激励。

第四，健全相应的外来捐赠基金法律法规，补全漏洞。

第五，重视疾病管控，重视对消毒仪器和设备的使用。根据灾害发生的类型以及以往的防灾经验开展疾病管控，使用消毒设备仪器，进一步防止疾病蔓延。同时，从历史经验来看，自然灾害带来的不仅有身体上的疾病，还有心理上的疾病。因此，在灾害救援的过程中要配备一定的心理师队伍，以更好地对灾区人民进行心理上的安抚。

第六，吸取经验，并及时归纳总结。拿出一部分基金，吸引有文化的青年学子或者权威学者通过查找国内外的资料总结相关经验以及规律。同时，也可以使用统计与数学分析建模的方法，建立数学模型，对灾害发生的时间、地点以及损害程度进行合理的推测。这不仅能提高日后灾害救援工作的效率，还能提高救援质量。

第七，使用无人机设备代替人力，尊重生命。设立专项基金，用于灾害的救援工作，鼓励公司以及其他科技学术机构进行投标建设发展。

第八，在地方储备一定的自然灾害基金。在地方设立自然灾害基金，但要确保大部分基金仍然需要中央自然灾害救灾基金的划拨。这既能保证统一管理，也不会因基金下发没有及时到位而带来不必要的损失。

五、结语

我国自然灾害频发，做好相应的灾前准备工作、灾中救援工作、灾后重建工作显得尤为重要。张强、陆奇斌提出了“三网三心”式的社会化灾害应对体系，实现了从应急救援到防灾、减灾的全过程参与，并且也带动了各地社会组织网络建设。近年来，我国自然灾害频发，对人们的生命与财产安全造成了巨大的威胁。因此，为了实现经济社会的可持续发展、全面建成小康社会、增强人民群众的满意感，做好灾前防控、灾中救援、灾后重建就显得十分有必要，而这些巨大的人力、物力投入的背后都是基金的支持，因此如何使用和管理基金在灾害发生的全过程发挥着举足轻重的作用。