市级国土空间规划中的城镇开发边界划定思路

李越轩，李 晓，王 宇，王秋雨

（哈尔滨工业大学建筑设计研究院沈阳规划分院，沈阳 210100）

引言

城镇开发边界是对城市空间发展进行管控和引导的管理工具，其概念最早可追溯至田园城市规划理论，在之后波特兰、墨尔本等西方国家城市的规划探索中，其设计理念和管控落实方法逐步走向成熟[1]。2014年，中国14个试点城市进行了国内城镇开发边界划定的初步尝试[2-4]。自此之后，国内部分城市逐步开展了划定工作的探索。自然资源部成立后，城镇开发边界的核心管控地位进一步得到强化，在《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中明确提出，要在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价基础上，统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，确定城镇、农业、生态空间，划定生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域控制线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。《城镇开发边界划定指南》（试行，征求意见稿）中明确城镇开发边界划定的目标是“防止城镇盲目扩张和无序蔓延，促进城镇发展由外延扩张向内涵提升转变”。城镇开发边界在国土空间规划体系中的重要地位不言而喻，这也是中国提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平的重要抓手。

在国土空间规划体系建立工作开展之前，很多地市的城乡规划和土地利用总体规划行政主管部门分头而治，其价值取向、划定思路、工作方法、供需匹配关系、开发保护控制、管控刚性程度均存在明显差异[5]。导致2018年大部制改革前的城市城镇开发边界划定工作标准难以达成统一，针对开发边界的学术探讨亦是众说纷纭[6]。2018年3月自然资源部挂牌成立后，面向国土空间规划体系建立的“多规合一”工作需求，城镇开发边界划定工作无论是在政策指引上还是在地方个性化探索上，均向达成普适性经验这一核心目标倾斜，针对城镇开发边界划定思路和方法的探讨和实践逐步推行，历史遗留的价值差异、方法差异、管控差异随改革进程终将走向协调和统一[7]。笔者在参与市级国土空间总体规划编制工作的过程中，对于城镇开发边界划定面临的现实困境进行了思考，并结合实践提出在国土空间规划体系下，创新解决此类困境的思路和技术手段。

1 市级国土空间规划中城镇开发边界划定的困境

1.1 边界划定面临规模大小之困

在国土空间规划编制体系下开展的市级城镇开发边界划定工作推进过程中，对开发边界面积（即城镇建设空间控制规模，特别是新增建设用地规模）大小的探讨贯穿始终。从城镇开发边界划定工作设计初衷上看，需通过此管控工具对全国城市未来15年城镇建设用地规模和用地空间形态进行刚性控制，应在确保城镇建设发展需求的基础上，严格控制城镇开发边界规模。从地方行政主体视角看，由于城镇开发边界划定隐含逻辑为“开发边界面积=现状建设用地面积+新增建设用地面积”，即所谓“图数一致”，对城市建设空间起到形态与规模“双控”的管制作用，多数地方政府认为该边界将对地方发展空间以及经济社会发展产生巨大影响，所以划定工作十分谨慎。

同时，在强调高质量发展和存量优先的规划价值导向下，全国未来15年预期建设用地增量指标与上一个土地利用总体规划期（2006—2020年）相比折减较多，与地方预期规模相差较大（以北方某地级市为例，规划编制过程中预下发的新增建设用地规模指标约为上一个土地利用总体规划期的1/3）。虽然近年来中国土地利用日益精细化，但目前来看，本轮国土空间规划编制期内地方能获得的新增建设用地指标与过去15年差距很大。中国地方政府长期以来对土地财政、固投拉动、产业驱动的发展路径依赖，导致在规划预期上仍保持大量的建设用地需求。

因此，在城镇开发边界划定过程中，自上而下的中央政策导向和自下而上的地方发展诉求难以达成价值统一。政策导向以指标控制和边界限制城镇粗放式蔓延，核心价值取向为尽量画“小”，保持管控刚性。地方发展诉求是在未来难以准确判断的情况下，最大化保障可建设空间，核心价值取向为尽量画“大”。在地方实际操作中，主要途径有二：一是尽量在三调建设用地基础上，增加建设用地认定面积[8]，如批而未供、供而未用、围填海等三调非建设用地，本质上是变相将大量历史遗留存量空间问题在本轮规划中解决，与中国近年推行存量消解、“增存挂钩”等土地高效利用的主体思路背道而驰；二是在规划编制过程中，通过建设用地规模需求，论证、提高新增建设用地需求指标，如对人口、产业、经济体量发展规模超额预估，增设新城、园区等大面积、成片发展空间，将自前而后的规划预测过程变为结果导向的反向规模论证，这一定程度上会影响规划的严谨性。

实际上，城镇开发边界划定价值取向的核心矛盾点在于该边界是否应为规划期内城镇建设规模和形态的严格刚性管控依据。城镇开发边界中的弹性发展区和特别用途区与城镇建设规模增长无直接联系，城镇开发边界中的集中建设区划定大小与规划建设用地规模直接挂钩，即“图数一致”的边界划定模式。这难以满足国土空间规划改革背景下强调弹性和适应性的规划管控需求，并可能对地方城镇建设空间发展与优化产生极大制约。其原因有二：一是国土空间总体规划是15年的长期规划，在此期间，地方城市空间发展不确定性很大，难以根据规划期末准确预测城市规模及建设形态。利用“图数一致”的城镇开发边界进行长期刚性管控，将对地方城市发展自由度和实际建设行为造成很大制约，并且如此刚性的“计划管理模式”亦与国家管理权限下放、推进治理体系与治理能力现代化的基本初衷相背离；二是国土空间规划体系继承了原城乡规划和土地利用总体规划中的建设用地规模指标管控工具，该指标作为规划“五级三类”体系中重要的传导要素之一，从设置初衷上应为管控地方城市空间无序发展和扩张的最核心手段。而城镇开发边界实质上更注重城镇发展形态和建设行为上限控制，将城镇开发边界划定工作与建设用地规模指标直接挂钩，会造成定量指标管控和定性规划引导的调和困难，一定程度上限制规划编制的技术方法使用（即从“多规有机融合”变成机械的“城土规合一”）。可以预见，按照“图数一致”的模式划定城镇开发边界，如果地方发展过程中出现重大机遇或重大变数，会造成规划频繁修正报改，影响国土空间规划作为中长期规划的科学性和严肃性。所谓“规划折腾是最大的浪费”，亦是城镇开发边界划定工作需要解决的重要问题。

城镇开发边界作为国土空间规划体系中的核心成果之一，其划定思路和方法在全国范围内已展开广泛讨论。除传统的“图数一致”划定方法，亦有按照现状建设用地规模倍数划定，按照规划预期人口（“以人定城”）、产业规模（“以产定城”）确定大小划定等工作思路。城镇开发边界的划定应充分考虑以下3条基本原则：一是保障建设上限管控刚性，二是最大程度上摒弃“指标计划性”，三是保护地方城镇发展可能性和空间弹性。

1.2 建设指引面临管控强弱之困

“城市开发边界”在美国波特兰地区取得成效[9]（时称“城市增长边界”），其产生背景是在美国土地私有化和自由交易开发的制度作用下，非完全理性市场行为与城市规划的高效公共资源配置预期难以完全匹配，出现大量城市无效或低效蔓延现象。为遏制此类现象，规划管理部门通过“城市增长边界”这一政策工具实现对私人土地开发行为的引导和限制，其主要功能有二：一是通过建设行为空间限定，对生态资源、农业资源进行统筹保护；二是确保私人土地合理开发，与公共资源配置相匹配，提升城市建设和运行效率，避免资源浪费。时至今日来看，前者与俞孔坚先生提出的“反规划”方法论[10]和部分学者提倡的“刚性开发边界”[11]划定思路契合。为保障生态安全和粮食安全，划定“永久性城镇开发边界”（即是最大城镇发展上限），与生态保护红线、永久基本农田保护红线共同构成城镇“终期”理想空间格局。后者与中国城镇开发边界划定实践中的划定要求和管控要求类似，在国土空间规划体系中，即是以城镇开发边界控制2035年城镇建设用地规模和形态，并以边界内用地性质设计引导城市功能布局。由于该边界有明确的规划管控期限，下文以“规划城镇开发边界”予以区分。

开发边界所具备的对生态、农业、建设3类空间理想格局的刚性控制功能，经多年讨论目前国内学界已初步达成共识，即“永久性城镇开发边界（刚性开发边界）”作为城镇“终期”理想空间格局建设控制边界的主体地位已基本得到确定。此类边界可通过“双评价”等新技术手段予以确定[12]。

但上文提及的第二项功能，即“规划城镇开发边界”对规划期内城镇开发建设行为是否应起到完全刚性控制作用，仍值得进一步讨论。此类边界不应起完全刚性作用，或至少应保持“动态刚性”属性，其原因有三。一是城镇开发边界管控城镇建设开发行为的“他山之石”并不能简单地复制使用，“波特兰经验”的大前提是美国的土地所有及开发的制度环境，“城市增长边界”起到的是“弱控制”和引导作用。中国城镇土地归属国有，地方政府对土地交易严格把控，且有控制性详细规划、修建性详细规划等规划管理工具对土地开发建设行为进行极刚性控制，以“规划城镇开发边界”进一步控制中长期土地利用和城镇开发建设空间布局，实现了从建设用地总量到建设用地选址到建设用地性质再到建设用地开发指标的全面控制，无疑进一步强调了这种刚性的作用。此模式与中国土地交易和开发逐步市场化的历史进程相悖。二是从城镇发展形态控制功能上来看，多数国家均强调以城镇开发边界引导城市空间格局完善，而非强调对具体边界线位的管控。可与之类比的是中国原规划体系中的空间发展策略和空间发展四至描述，即“东扩、西进、南优、北控”和“东至XX河，西至XX街，南至XX路，北至XX保护区”的区别，以“规划城镇开发边界”尤其是“图数一致”的“规划城镇开发边界”作为刚性控制因子，一定程度上会限制自由市场的资源合理配置。三是以“规划城镇开发边界”作为刚性控制依据，会导致地方政府将空间规划和空间治理重心集中于边界确定、边界调整和指标置换，导致管控价值错位，并可能扩大权力寻租空间。

1.3 指标分解面临公平效率之困

中国新增建设用地指标分配历来采用自上而下的层层计划分解模式，上级政府对建设用地指标的总体统筹以及同级政府的竞争博弈对指标分解均有影响。市级国土空间总体规划作为国土空间规划体系中承上启下的重要环节，亦需要实现县、镇、村建设用地指标的分配。如何厘清指标分解逻辑、明确指标分配倾向并在指标分解中兼顾效率与公平，是国土空间规划体系下市级城镇开发边界划定工作中需研究的重点课题之一。

指标分配方面。很多地区在上版土地利用总体规划中采用数理模型进行指标分解，如熵权法，其主要内容是选用直接反映所辖各地区经济社会发展效能的多项指标和建设用地发展指标进行综合推算，确定所辖各地区指标分解比例。以市级规划向区县级规划展开指标分解为例，多选用GDP、固定资产投资额、人均收入水平、一般公共预算收入水平等指标作为地区经济发展评价因子，建设用地总量、人均建设用地、建设用地地均产出等指标作为空间发展评价因子，存量用地总量等作为负面评价因子，建立熵权模型，统筹计算得出各区县指标分配比例，进而确定各区县新增建设用地指标。在国土空间规划体系下，此方法存在诸多问题：一是利用单一的数理模型进行经济社会和城市空间规模预测和分解，难以完全应付未来的不确定性；二是仅选用部分现状数据和历史变化数据作为评价因子对未来中长期发展态势进行预估，数据选取存在一定局限性；三是此方法对于中国城镇化转型、工业化转型和经济结构转型的预判不足，在中长规划期内难以实现用地指标的科学分配和公平效率兼顾。综上，以上方法在国土空间规划体系下并不完全适用。

指标倾斜领域方面。在本轮国土空间规划实施期限内，中国优势资源和人口将继续向特大、大城市集聚，此类城市城镇化水平、工业化水平和城市首位度将进一步提升，原因如下：一是城市规模增大有益于实现规模经济，人口集聚和产业集聚能有效提升经济运行效率，并能进一步降低基础设施配套成本，促进专业化分工并实现集中人力资源的学习提升效应。长远看来，符合中国国情的合理发展路径。所谓“大城市病”是城市规划和城市建设实施之困，而非进一步扩大城市规模的逻辑否定。二是随着中国内循环经济结构的逐步完善和产业结构的创新转型，城镇配套功能需要丰富补完，反映在空间上即是更多的土地指标需求。三是对比国际经验，中国城市集聚度和首位度尚未达到发达国家水平，城镇化进程落后于工业化进程、人口集聚落后于经济集聚的发展特征是经济学和规划学界已达成的普遍共识。四是根据中国“十四五”最新战略规划导向，大城市群将成为中国参与国际竞合的主要空间承载。综上，未来中国新增城镇建设用地指标可能会进一步向大中城市倾斜（即强调“效率”），这与过去对经济不发达地区适度予以用地指标倾斜和近年关注县域经济、镇域经济、村域经济的发展思路（即强调“公平”）不甚一致。在国土空间规划体系下，如何在新增建设用地指标分解中兼顾公平与效率，应重点探讨。

1.4 形态控制面临城土差异之困

国土空间规划作为规划改革背景下的新规划类型产物，综合了原城乡规划体系的战略引领和空间结构设计功能以及土地利用总体规划体系中的刚性控制和指标落地管控要求，目前两者在国土空间规划体系中的主体作用尚不明晰，规划内容混杂交织，在城镇开发边界划定工作中亦如是。近年，针对城镇开发边界划定应以城乡规划价值导向为主还是以土地利用总体规划为价值导向的讨论不断，自然资源部对城镇开发边界划定的指导工作亦是在不断深化协调此两类观点。原不同类型规划的工作方法和价值准则如何在城镇开发边界划定工作中发挥作用并相互协调，有待进一步明确。

2 市级国土空间规划城镇开发边界划定的基础逻辑

2.1 梳理“规模大小”逻辑——永久边界大，规划边界小

参考国内外城镇开发边界划定和研究经验，采用双重开发边界划定工作模式：一是在本轮规划编制过程中，科学论证并确定“永久性城镇开发边界”即“大边界”或“刚性控制边界”。其工作基本方法为参考水资源等自然资源承载能力，分析城市最大承载人口规模和建设用地承载规模，并结合生态保护区域、农业发展区域等进行边界校核，划定城市开发建设最大控制范围，纳入“三线”管控体系，统一“三线”为“永久性”（极特殊情况下可调整）管控边界。二是结合15年城市发展和建设实际空间需求，在2035年规划期限划定“规划城镇开发边界”，即“小边界”或“预期发展边界”。同时，建议该边界不与建设用地规模指标完全对应，即不按照“图数一致”和“图数皆管”的模式开展划定工作，可依据地方城市实际发展需求和规划构想，统筹进行空间结构设计，进而引导该边界空间形态的确定。

至于城镇开发边界对城市空间格局和城市集聚程度的管控作用，建议以建设用地规模、城市连绵度、土地产出效率、基础设施投资及使用效率等指标判断城市空间开发建设效率，构建“效率刚性、空间弹性”的管控手段。将以上指标纳入地方政府年度考核指标体系，并根据历年实际考核情况，建立完善的建设用地规模指标动态调整制度。结合国土空间规划“一年一体检、五年一评估”的规划实施评价工作，对城镇建设用地规模指标使用情况较差、开发进度缓慢、发展动力不足、土地使用低效的地方城市，予以“规划城镇开发边界”动态调小的规划制约；对城镇建设用地规模指标使用情况较好，发展动力强劲、延续性较强的城市，应倾斜指标奖励，于规划期内适度扩大“规划城镇开发边界”。

2.2 梳理“管控刚弹”逻辑——底线管控强，功能管控弱

进一步明确城镇开发边界的分类管控要求，采用“边界弹性、底线刚性、功能弹性、要素刚性”的总体管控策略。所谓“边界弹性”，即明确“规划城镇开发边界”与“永久性城镇开发边界”的区别，前一边界可在规划期内根据实际发展进程和随机性需求进行动态调整，故边界管控相对“模糊”；所谓“底线刚性”，即以“永久性城镇开发边界”严控开发建设行为上限，与生态保护红线和永久基本农田保护红线共同构成永久性空间管控线体系；所谓“功能弹性”，即在市级国土空间总体规划中仅明确规划城市空间结构和功能分区，对边界内具体用地功能不进行统筹控制，将土地管理权限充分下放至区县，在不违背城市主体功能格局设想的前提下，在控制性详细规划阶段深化用地管控，并采用“战略留白用地”等手段进一步提升用地管控弹性；所谓“要素刚性”，即对边界内的重点管控要素进行刚性控制，如规划“四线”、开发强度、建筑高度等。

2.3 梳理“公平效率”逻辑——效率中公平，公平中增效

为满足上文中提到的城镇化和工业化水平进一步提升的根本需求，并满足综合统筹城市、区县、镇、村经济和空间发展，建议在国土空间规划体系下，建立既能最大化用地指标投放效率，又能充分维护地域间、城乡间发展公平性的新增建设指标分配规则。对此应做出两点尝试：一是在保证效率的基础上保障不同地域公平发展权，建立以“机会公平”而非“数理公平”为价值导向的指标分配机制，即在确保投放的新增建设用地指标使用效率均能得到有效控制的前提下，摈弃行政系统对新增建设用地指标的计划控制，打破现有建设用地指标分配机制桎梏，采用动态、弹性的指标分配模式，即无论是国分省、省分市、市分区县、区县分镇和镇分村等指标分配行为，均不应以具体指标数值形式下发，可采用上文提及的弹性用地管理模式或预留大量机动指标模式解决此问题。应充分利用“级差地租”效应，最大化地以市场机制推动新增建设用地指标的分解、使用和流动，有效引导社会资本和公共资本投入整体利益最大化区域，保障城镇经济发展动力，同步促进地区配套服务水平不断完善。二是在保障“机会公平”的分配机制建立基础上，严控土地使用效率，将土地使用投入、产出等指标充分纳入行政管理考核体系，健全考核评估机制，完善低效用地腾退置换机制。以此两项举措互为促进，全面推动新增建设用地指标投放和土地使用实现帕累托改进。另外，应进一步丰富建设用地新增途径，除新增建设用地指标外，本轮规划应强调存量指标合理利用，并重点关注集体建设用地流量增减挂钩指标。

2.4 梳理“城土差异”逻辑——土规管底线，城规定格局

针对上文提及的原城乡规划和原土地利用规划技术价值和方法体系如何在国土空间规划体系中融合应用的困境，需要充分发挥两规各自的优势，加强对底线管控和对格局引导的能力。

土地利用总体规划体系中的重点管控规则可分两部分实施：一是生态保护红线、永久基本农田保护红线和“永久性城镇开发边界”应明确边界准确坐标，刚性划定和控制保护底线及发展上限；二是应用新增建设用地指标管控工具，与新增建设用地指标使用情况、用地利用效率等指标共同成为考核地方政府土地规划管理效率和调整优化国土空间总体规划方案的重要依据。

城乡规划体系中的规划技术价值取向，将作为“规划城镇开发边界”划定的重要依据，通过对人口、产业、用地规模的科学预测，设计理想化空间格局。基于原城乡规划编制经验，该论证和格局设计必将存在不准确性和难以预见性，故在国土空间规划方案制定过程中，对于多数城市而言，多中心网络化的城市功能和空间布局尤为重要。一旦经规划实施发现规划规模或空间形态论证有误，可根据实际城市发展需求对若干组团进行整体削减或增加，而非大规模调整城市规划空间结构和与之匹配的市政、交通、公服、绿地系统等其他相关空间规划内容。

3 创新城镇开发边界划定后的管控机制

3.1 打破行政管理壁垒，促进土地要素市场化流动

城镇开发边界划定初衷是保障发展底线和控制城市无序蔓延，但在中国实践期间逐步演化为对用地规模指标和用地布局形态进行上下贯穿的刚性计划管控，如在国土空间规划体系下，逐步放开土地行政管理权限，全面提升土地利用市场化水平，将一定程度上缓解此类困境。但从国土空间政策管理机制上，仍存在一定制约因素，如中国与其他西方国家土地管理权限最大不同即中国城镇土地全部国有，且自由流动开发受到行政管理限制，土地指标的异地流转目前也未完全放开，这与土地指标流动和使用最大化市场化的观点二律背反。

在中国漫长的土地制度改革历史上，其实存在诸多类似尝试，如成渝地票等，为土地指标跨地区投放，提升市场经济效率做出了先行探索。实际上，虽未得到土地管理法明确指引或中央政策文件的系统支持，在部分地区现实操作中，行政区间常以跨区飞地、行政区或镇村私下税收分成和转移支付协议等模式实施，已形成介于政府刚性控制和自由市场交易流动之间的土地指标跨区域使用市场机制。值得一提的是，除增量建设用地指标外，增减挂钩指标异地交易制度已探索推行多年，但政府统一定价的土地指标流转模式，制约了土地指标交易的市场定价权，实际实施过程中难以有效起到平衡地区贫富差距和引导财政合理转移支付的作用。因此，全面放开土地指标异地自由交易市场，适度剥离土地指标行政定价权，是未来值得深度探索的土地交易机制方向。

3.2 建立生态农业保育补偿机制，因地制宜设置行政区行政考核指标

以生态安全保育、农业安全保育等战略功能为主的行政区、县、镇、村在当前的城镇开发边界划定和指标分解思路中并未得到充分考量，为保障生态农业空间而牺牲的建设空间发展权，在目前自上而下的国土空间规划体系和城镇开发边界技术路线中并没有得到有效补偿。建议在国土空间总体规划编制过程中，建立完善的生态农业保育补偿机制，如针对湿地保护、国家公园保护、森林保护、基本农田和耕地集聚区等生态农业保育功能重点承载区域，制定全国统一的财政支出和转移支付机制，并充分对接中国碳达峰、碳中和发展目标，策划建立完善的碳排放指标交易方案，确保生态保育和农业保育地区能得到强有力的经济支持，全面促进生态保护向生态经济转轨，农业保障向农业经济转轨。

另外，针对此类区县、镇村行政主体，应跳出“唯经济发展论”的发展模式制约，坚持生态农业发展引领，区别城镇和产业重点发展行政区域，避免“千城一律”“千区一律”“千镇一律”“千村一律”追求产业园区建设带来的产业经济收入和空间发展带来的固定资产投资经济拉动力。应明确生态农业地区发展定位，确立以生态环境保护和农业安全保护为主的行政效能指标考核体系，在行政管理体制上支持地区差异化发展，充分发挥各地区比较优势。

3.3 建立完善的国土空间规划弹性调整变更机制

可以预见，国土空间规划作为统管15年国土空间资源开发与保护的综合性空间规划，难以毕其功于一役，指望一次性将15年空间发展蓝图于规划编制期间敲定难于登天，这也是各城市国土空间规划成果和城镇开发边界划定方案难以完成的掣肘之处。建议结合规划“1年一体检、5年一评估”的动态体检评估机制，建立完善的国土空间总体规划调整完善机制。可设计多重开发边界划定方案共同纳入规划主体成果的报审模式，即将上文提及的“永久城镇开发边界”和“规划城镇开发边界”共同纳入审批程序。在未来土地增量不确定的情况下，土地审批以“永久开发边界”为刚性控制要素，严格不得超出该边界范围；以“规划城镇开发边界”为依据，尽可能将按照规划用地组团布局集中布局新增建设用地，提高设施配套和土地使用效率。通过5年建设用地指标使用情况进行综合评定考核，土地增长过慢的城市适度降低“规划城镇开发边界”面积，土地增长较快的城市适度增大“规划城镇开发边界”面积，保障规划随实际发展情况动态更新完善。

4 结语

综上，笔者认为，城镇开发边界划定工作需充分预留空间管控弹性，落实效率和公平兼顾的价值取向。该项工作是市级国土空间规划编制工作的核心环节之一，其划定方法在近阶段将继续深入探索和广泛讨论，本文仅从市级国土空间规划实际工作角度提出个人观点，旨在抛砖引玉，希望能引发国土空间规划实操工作者的相关思考。