国土空间规划视角下省域公共文化设施专项规划研究——以海南省为例

韩胜发，李继军，代伟建

（上海同济城市规划设计研究院有限公司，上海 310000）

引言

专项规划是发展规划体系和国土空间规划体系的重要支撑，是落实多规协同的主要途径和平台，是优化空间资源要素配置的主要工具和手段[1]。在国土空间规划编制推进的过程中，专项规划作为重要的支撑和部门工作的重要抓手，科学合理的编制专项规划变得尤为重要。为推进规划体系改革、提升空间治理能力，党中央、国务院先后印发《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》和《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。文件指出专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。文件明确了国家发展规划为统领、空间规划为基础，专项规划和区域规划为支撑的规划定位。在国土空间规划视角下，如何有效发挥专项规划的作用并完善专项规划的编制方法，如何与国土空间总体规划和详细规划衔接，成为本研究的重点。

2017年3月实施的《中华人民共和国公共文化服务保障法》明确指出公共文化服务，是指由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务[2]。公共文化服务体系属于文旅部门的管理事权，其中的公共文化设施需要通过国土空间规划提供落地保障，属于自然资源部门和文旅部门交叉内容。本研究中的公共文化设施主要指文化设施、体育设施，公共产品和文化活动为辅助内容。省域层面的公共文化设施规划，作为五级三类中的中间层次，向上衔接国家战略、向下指导市县镇村公共文化设施规划，横向衔接国土空间总体规划，具有十分重要的统筹衔接作用。

1 专项规划现状和问题

1.1 专项规划现状

一是专项规划层级和类型繁多。国家、省、市、县、镇的各个职能部门都有专项规划，其特征是覆盖各行政层级且类型多样，同级专项规划之间和同类专项规划上下级之间存在内容交织、事权交叉的问题。专项规划类型如何划分，上下级专项规划之间如何传导，同级规划之间如何协同，这些问题需要重点研究。

二是专项规划的实施机制需要强化。专项规划的编制、审查与实施需要多部门的协同配合，其表现形式是部门协同，核心是背后的实施机制。专项规划成果纳入总体规划和详细规划后，如何建立健全规划协同、实施和反馈机制，促进专项规划与总体规划、专项规划和详细规划之间的实施协同，需要重点关注。

三是专项规划涉及的技术标准体系需要重构。各行业专项规划的标准、规范繁多，同一内容在不同的规范中都有涉及，存在标准不统一、内容不系统的问题，其原因是部门事权划分导致的关注点差异。应按照国土空间规划的空间标准化和空间一致性的要求，统一建立标准体系。

1.2 专项规划在规划体系中的定位问题

专项规划既要落实发展规划做什么，也要落实国土空间规划的空间保障要求。在规划期限、内容重点、技术标准存在差异的情况下，专项规划在发展规划体系和空间规划体系中如何定位和衔接，是发改和自然资源主管部门面临的难题。如何将公共文化设施落实到国土空间规划，衔接好公共文化服务体系建设发展规划和国土空间规划，为公共文化设施实施提供用地保障，成为规划研究的重要内容。

1.3 专项规划与总体规划和详细规划的关系问题

空间规划包括国土空间总体规划、详细规划和相关专项规划，专项规划由传统的城市总规的组成部分变为国土空间总体规划的下位规划，相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容，其主要内容要纳入详细规划以指导实施。各类专项规划属于国土空间总规的内容，但各类专项规划一般在总体规划批准后编制，很难纳入总体规划并实施，加之总体规划编制时将很多棘手的问题留给了专项规划，很多专项内容都很难实施。

1.4 专项规划的编制主体、编制层次、编制年限

专项规划的编制主体是相关主管部门，其编制层次与行政层级对应，主要在国家、省和市县，不同层级和地区的专项规划可结合地方实际情况选择编制的类型和深度。省级国土空间规划是对全国国土空间规划纲要的落实和深化，是编制省级相关专项规划、市县等下位国土空间规划的基本依据，在国土空间规划体系中发挥承上启下、统筹协调作用。为便于形成完整的规划体系，实现总体规划和专项规划的联动和传导，专项规划的规划年限与国土空间总体规划相一致。

2 公共文化设施专项规划研究综述

2.1 公共文化设施专项规划研究现状

2.1.1 设施布局公平研究

唐子来等以上海市中心城区公共绿地分布为例，提出了社会公平绩效的基尼系数方法、洛伦兹曲线方法和社会正义绩效评价的份额指数方法，重点关注社会空间极化和资源错配的问题[3-4]。张京祥等提出如何在动态城市化进程中实现设施供给的公平与效率的问题，指出根植于地方特点与需求的规划才是最有意义的[5]。上述研究体现了公共服务设施配置的研究思路从地域公平到社会公平的转变，从关注设施布局的均衡性到关注社会公平正义的转变[5]。

2.1.2 设施配置标准研究

武田艳等总结了各个城市居住区公共服务设施的规划标准规范——以千人指标和分级配建为核心的编制思路，提出基于不同社区属性、社区居民的需求变化和需求发展趋势的实用性、动态性和弹性设施配置标准制定准则，体现了从居民需求的角度进行配置标准的动态和弹性研究[6]。

2.1.3 设施布局评价研究

李贞针对陆家嘴集中的金融机构和白领人群需求，运用GIS手段分析了其文化设施覆盖率、市场化程度、四级公共文化服务体系现状问题，提出了公共文化设施应与白领人群居住相结合、设施整合和市场化的建议[7]。王兴平等从社会分异的视角，选取不同人群集聚的社区为分析对象，对设施的空间分布特征进行分析，提出了差异化的配套标准[8]。

2.1.4 设施选址研究

对选址的研究中普遍使用GIS软件结合算法分析，实现精确的落位。赵春燕等通过使用GIS软件+遗传算法，实现了对超市、ATM取款机和商业中心的选址[9]。唐少军通过GIS软件+多准则决策分析模型，对公厕的空间布局进行评价，结合单个服务设施选址算法给出新建设施的建议选址[10]。赵平通过GIS软件缓冲区分析、叠加分析、最优路径分析，确定了超市配送中心的选址[11]。于珊珊通过使用GIS软件+两步移动搜寻法，对医院空间的可达性进行评价，利用多准则决策分析模型，对医院的空间位置进行了优化[12]。孙艺等总结了国内研究集中于设施配置标准、布局评价及规划选址与布局、配置现状及满意度评价3方面[13]。

2.2 专项规划编制研究综述

马星等提出了专项规划编制的底图底数、传导衔接和全周期管理思维，指出在规划编制层面要明确编制要点和成果审查要点，在规划实施层面建立一张图管理、联动审查和动态维护机制，保障专项规划内容的传导和落实[14]。朱镱妮提出了专项规划编制的谁组织谁负责，空间利用，传导、继承，纳入详细规划和结合实际5个关键要点，以及专项绿规编制模式决策机制和研究技术路径两条转型响应策略[15]。

2.3 小结

公共文化设施的研究对可达性、选址、空间公平、外部性、布局评价和标准等均有了较为系统性的研究。而关于公共文化设施专项规划与国土空间总体规划相关研究目前较为罕见，因此国土空间总体规划和专项规划之间如何衔接和协同成为本研究的切入点。

3 海南省公共文化设施专项规划问题解析

3.1 设施建设规模和服务规模并存的设施规模等级不统一问题

梳理海南省18个市县的城乡总体规划（2030版）文本，其设施规模分类有4种类型。一是以设施的大、中、小规模为标准；二是以城市、居住区和居住小区层级为标准；三是设施的分级级别有多有少，一二三级不等；四是部分规划没有明确设施的标准。这些问题导致重大公共文化设施在后续规划中没有统一标准，无法指导设施的建设和详细规划的编制，并且设施建成后无法进行横向评比和绩效评价。

3.2 行政等级和服务规模分级方法并存的设施分级体系问题

各市县的2030版“多规合一”规划中，设施的分级标准有5种特征。一是按照行政等级进行分级，除海口存在从省到乡五级外，其他市县基本参照县市—镇—村分为三级。二是按照城市—居住区—居住小区的服务范围进行分级。三是参照现行的国家标准进行分级，规划中未明确等级划分。四是同一级别表述差异大、不统一，如市级、市、城市级，乡镇—重点镇、镇（新兴功能区）等。五是功能区作为分级重要类型，如景区、旅游小镇，设施分级标准不统一，一方面表明了各个城市的特殊性，另一方面表明省级国土空间总体规划和专项规划需要提出相关标准划分的指引逻辑。

3.3 人群需求差异导致设施配置标准化供给问题突出

海南省的人口呈现3个特征：一是外来人口多，海南良好的气候环境吸引了大量的游客和北方的度假人群，此类人群对公共文化设施的需求相较于本地人群差异较大；二是海南省滨海地区的城市比内部山区的城市经济发达，导致海滨城市居民和山区居民对设施的需求差异较大；三是城乡居民的经济条件、教育背景和民族习惯的差异，造成城乡居民公共文化设施的需求迥异。由于社会经济发展条件和人群空间分布异质化，设施的标准化供给造成资源错配和巨大的浪费，如何提高公共文化设施的精准供给成为迫在眉睫的问题。

3.4 乡镇和村设施布局存在可达性、安全性和有效性问题

乡镇和村的公共文化设施布局存在3方面问题。一是可达性问题，部分设施位于建筑高楼层上，不便于老人和残疾人使用，且部分设施为了便于管理，设置于安检严格的镇政府大院内，导致居民不愿意前往。二是安全性问题，部分运动设施设置于缺乏防护设施的公路旁，存在安全隐患。三是山区乡村的设施按照行政村进行配置，山区村庄布局分散导致大部分居民无法近距离方便使用设施。

3.5 设施管理与运营管理不善，设施利用绩效低

大部分市县级设施的使用效率不高，以图书馆为例，千人持证数、千人阅览席位数、图书借阅量不达标。乡镇和村级公共文化设施缺乏人力资源，导致设施长时间关闭，居民使用率低。同时，城市和乡村居民需求差异较大，但是设施配置标准化，导致乡村配置的设施利用绩效低。

4 省级公共文化设施专项规划策略

4.1 人群谱系构建——城乡人群、游客人群、民族人群、候鸟人群

海南省人群特征主要表现在城乡、游客、民族和候鸟人群4方面的差异。城乡差异主要指城市居民和山区居民的经济条件、教育背景差异所导致的公共文化设施需求差异。游客差异主要表现在国内游客对山水环境和气候环境的偏好，国际游客对山水环境、文化特色的偏好，尤其是对文化场馆、文化演出的喜爱度高于国内游客。民族差异主要表现黎族和汉族聚人群对公共文化设施的需求差异。候鸟人群在海南省沿海地区分布量较大，且具有集中分布、高收入、老龄化的特征（表1），体现出对公共文化设施高品质的需求。

表1 候鸟人群公共文化设施需求特征研究

研究结合各类人群对文化设施和文化活动的需求差异，结合人群的空间分布，进行差异化研究，一方面提高文化设施的使用绩效，另一方面也能为促进旅游发展奠定基础，以便精准地配置公共文化设施（表2）。

表2 各类人群设施需求差异研究

4.2 等级体系——行政事权、人群谱系

结合海南省发展实际、人群需求特点和部门事权划分，将公共文化设施分为文化设施和体育设施两大类，其分级基于行政等级事权维度和人口维度，行政等级包含省级—市、区、县—乡镇、街道、农场—村、社区、居委会，人口维度包含本地人群、国际游客、国内游客、候鸟人群（表3）。根据人群需求和行政事权进行设施配置，可提升公共文化设施配置的精细化水平和社会治理能力。

表3 公共文化设施配置等级体系

4.3 布局引导——设施分级、分类、分区指引

为衔接国土空间规划的分级，结合政府事权、行政等级、人口规模、服务范围、城乡差异和发展战略，公共文化设施分为省、市、县、镇、村5级（表4）。基于战略引领和底线约束的理念，公共文化设施分为基础保障型设施和品质提升型设施，分别支撑城市发展战略需要和民生基本需求（表5）。为指导公共文化设施规划和建设，实现精准化服务，根据居民需求差异，将各设施配置的地区划分为城镇地区、乡村地区、候鸟集聚区、老龄化社区、国内游客集聚区、国外游客集聚区（表6）。

表4 公共文化设施分级体系表

表5 公共文化设施分类体系表

表6 公共文化设施分区指引表

4.4 服务体系——文化设施和文化产品

传统的公共文化设施规划关注设施的落地和规模，从设施使用绩效和居民满意度可以看出，公共文化设施规划不仅需要关注一次性的物质性空间设施，后期的运营和服务更为重要。结合地方居民需求和实际特点，将公共文化产品划分为节庆活动类、体育赛事类和会议会展类，既能满足居民日常需求，又能支持文化活动发展（表7、表8）。结合各类公共文化服务的特征和各级政府的实际财力，将各种公共文化服务和行政等级对应起来，便于后期操作和实施。

表7 公共文化活动分类分级

表8 基于战略引领和民生保障的公共文化活动分类

4.5 评估体系——分维度、分级别、分类型

对设施的服务绩效需要从文化设施和文化产品两个维度进行评估。文化设施评估包括建设用地指标、业务建设指标、服务活动指标、服务效能指标、保障指标5个因子。建设用地指标包括建筑面积、用地面积、户外活动场地面积，业务建设指标包括人均藏书量、总藏量、千人阅览坐席数、总坐席数，服务活动指标包括馆办文艺体育团队数量、展览活动数量、培训讲座次数、阅读主题系列活动次数、组织大型文化活动次数、组织藏品巡展次数，服务效能指标包括每周开放时间、持证读者占比、年服务人次、数字资源访问量、志愿者占职工数比、智能化服务占比、社会合作，保障指标包括人均财政拨款金额、专职人员数量。文化产品评估包括基本公共服务评估和特色公共服务评估（表9）。

表9 海南省公共文化活动服务评估

4.6 保障体系——人才保障、技术保障、资金保障

公共文化设施的规划建设和运行维护需要大量的人力资源和资金，在乡镇一级人力和资金紧张的情况下，如何保障设施建设后的有效运行成为一大难点。研究针对人才、技术和资金难题提出了一系列规划对策，提出了人才引进、人员培养、奖励机制、志愿者服务、老年人口和候鸟人口服务的理财保障体系，提出了打造数字平台、引入社会化经营模式、外包服务的技术保障体系策略，提出了向基层和农村倾斜、引导社区投资和鼓励乡镇发展文化产业的资金保障对策（表10）。

表10 公共文化设施人才、技术、资金保障对策

5 省级公共文化设施专项规划编制机制

5.1 协同机制——衔接省级国土空间总体规划，指导县市国土空间总体规划，支撑详细规划

省级专项规划服从省级总体规划，细化落实总体规划提出的规划定位、规划目标、空间格局、底线管控和支撑体系等内容，确定设施的规模等级和用地边界。省级专项规划指导县市级国土空间总体规划，将公共文化设施的规划标准、布局原则、评估标准、传导至市县级国土空间总体规划和专项规划。专项规划与详细规划之间的衔接传导主要体现在市、县层面，详细规划编制阶段需要专项规划支撑，应在详细规划编制之前明确城市各专项系统发展的战略导向、空间布局和实施协同机制，指导详细规划形成用地布局方案，作为管理审批的依据。

5.2 传导机制——逐级落实战略引领和刚性管控理念

专项规划的传导从战略引领和刚性管控两个方面落实。战略引领理念是指应将国家和省级政府的发展战略和重大项目落实在省级专项规划中，并通过省级国土空间总体规划传导至市县级国土空间总体规划、专项规划和详细规划，依托总体规划的规划目标、规划指标、近期行动、配置标准传递到市县总体规划和详细规划[16]。刚性管控理念主要针对民生保障和特殊资源，应强化底线思维和自上而下的约束性传导，实现主要内容的有效传导，确保规划目标、约束性指标、底线管控要求落实以及规划的有效实施，其传导路径依托总体规划的强制性内容和详细规划的五线控制，实现刚性管控和传导。

5.3 精细化机制——基于居民差异化需求的分类、分级、分区策略

为提升专项规划编制的科学性、提高公共资源配置的效率、提升居民满意度，专项规划的编制应结合地区经济社会发展实际情况，从省域层面加强人群需求、地区差异、设施分类方面的研究，提出差异化的设施配置标准、设施类型和布局原则，提升空间资源治理能力。制定相应的规范、标准和指南，通过总体规划和详细规划指导设施的规划、建设和运营。

5.4 弹性机制——战略弹性、指标弹性、用地弹性

公共文化设施规划为应对未来发展的不确定性，提出战略弹性、指标弹性和用地弹性。在战略弹性方面，为应对国内外发展的变化，规划要为国家或者省域层面的发展战略调整留有调整和优化的弹性；在指标方面为满足不断变化的居民需求，应对指标进行弹性控制；在用地方面，公共文化设施用地和其他用地之间可以进行弹性转化，满足未来的各种设施需求。

5.5 全过程机制——从规划到建设、从运营到评估

公共文化设施规划应从过程视角关注规划编制、规划实施、规划评估和规划反馈的全过程。全流程的系统性跟踪和反馈，对规划编制的科学性和合理性具有重要意义，对设施运营绩效提升具有重要作用，对提升居民满意度具有重要价值。本研究提出从标准的制定、规划的编制、设施建设运营和绩效评估的全过程动态循环调整过程机制，结合国土空间规划一张图，不断动态调整、完善和优化一张蓝图。

6 结语

本研究在国土空间总体规划全面展开的背景下，从专项规划存在的问题着手，探讨了公共文化设施专项规划和国土空间总体规划、详细规划之间的传导、协同和支撑关系。研究结合海南的地方特点，以设施配置精准化和资源高效利用为目标，从人群需求的差异化研究、标准体系建设、公共文化设施和保障体系建设4个方面，完善了公共文化设施专项规划编制方法。在完善规划编制方法的基础上，提出了协同机制、传导机制、精细化机制、弹性机制、全过程机制，以保障规划编制方法的有效性和国土空间规划的有效开展。本研究对于正如火如荼进行中的国土空间规划编制具有一定支撑作用，尤其是对于省级公共文化设施专项规划的编制具有一定的参考价值。