国土空间规划的国家战略思维

李继军，魏水芸，王楚涵

（上海同济城市规划设计研究院有限公司，上海 310000）

引言

党的十八大确定了生态文明建设的总体战略，将生态与发展并重，奠定了下一阶段发展要重视保护的基调，国土空间规划的概念逐渐进入规划领域。十八届三中全会提出“国家治理体系现代化，建立空间规划体系”的要求，2013年12月中央城镇化工作会议提出城市规划转型要求，2014年12月中央经济工作会议要求加快规划体制改革、健全空间规划体系，2017年1月中办、国办印发《省级国土空间规划试点方案》，2018年2月中共十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，2019年1月中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，2021年3月中央在《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中强调国土空间规划在实践生态文明建设中的重要作用，提出优化国土空间开发保护格局的目标要求。国家战略层面的政策逐渐明朗、清晰，空间规划进入新时代，同时也面临着新要求。

近两年的实践发现，频繁的部省工作调度突出了既有规划的难点，即三线的划定，而三线划定的核心问题是统筹[1]。由于缺少国土空间规划战略思维的引导和落实，三线划定的规模之争持续。战略思维落地最核心的词是“传导”，包括建设规模指标的分配、三条控制线的统筹等。这些指标的发展预期不能仅理解为数字的分配，而应该从其逻辑出发，探求其背后蕴含的战略意图。

基于以上政策背景和实践问题，本文从国家战略内涵视角解读新时代国土空间规划的要求，最后提出关于本轮国土空间规划编制与推进的一些思考。

1 国土空间规划战略思维的内涵

从起源来看，战略（strategy）一词最早是军事方面的概念，对应于战术。从战略形成与实施的基础来看，战略思维强调安全共同体，安全是战略顺利实施的底线。从空间规划的角度，共同体也就是地域范围，区域协同和统筹发展是安全共同体的实现路径。按照思路，国土空间规划的战略即强调运用权力手段，从供给侧来整体调配国家的空间资源。因此，国土空间规划改革实际上体现了国家战略意图的进化与迭代。

国家新时代的战略要求是把国土空间视为重要的自然资源和资产，构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，明显区别于原来的部门规划。

2 国土空间规划改革是国家战略意图的空间落位

本次国土空间规划的重要任务是国家空间治理能力的建设，落实新发展理念，建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系[2]，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，促进国家治理体系和治理能力现代化。体现战略性、科学性、权威性、协调性和操作性，实现国土空间开发保护更高质量、更高效率、更加公平、更加可持续。

2.1 体系建设：自上而下落实国家、省级战略的基础

国土空间规划根据行政层级以“五级三类四体系”为框架（图1），通过总体规划、详细规划、相关的专项规划进行传导落实。总体规划强调的是规划的综合性，是对一定行政区全域范围涉及的国土空间保护、开发、利用、修复做全局性的安排，体现政策的价值取向。详细规划强调操作和实施，是对具体开发保护行为作出的实施性安排。其中，城镇开发边界外的村庄规划作为详细规划是有意设定的，在国土空间规划最基层单元内进行多规融合和实用性的探索。各层级自上而下对国家、省级的战略进行分解，将战略分解为目标，将目标转化为指标，在操作上更有利于实施，在大方向上也较好地落实了上级战略。同时三类规划互相参照补充，国土空间规划的结果将更为专业、全面，补足某一规划无法全面落实战略的空白。

图1 中国国土空间规划“五级三类四体系”

2.2 制度建设：保障合理开发保护空间资源战略的实施

国土空间规划制度建设包括法规政策体系和技术标准体系、监测预警机制和绩效考核机制，建立统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。此轮国土空间规划的编制成果（图2）不仅仅是传统意义上的“1+1”（即1个总报告和1个信息平台）的成果内容，广义上还包括编制法律法规、技术标准、实施细则、指南指引等一系列的制度文件。

图2 国土空间规划成果体系

由于在国域尺度下，各个地区工业化水平、城镇化阶段差异巨大，难以仅靠一个技术规范全覆盖通用。因此，本轮国土空间规划除遵循国家和部委出台的导向性文件（用地用海的分类、总体城市设计指南、市级国土空间规划指南等）外，各地应该在对国家已发布文件价值导向吸纳理解的基础上，响应国家战略，制定差异化、地方性的政策文件，如弹性发展区里的用途管制制度、差异化的绩效指标标准、乡村建设体制机制等，在大的导向上统一管制，在具体操作上因地制宜地进行制度建设[3]，保障合理的国土空间资源开发保护战略的顺利实施。

2.3 能力建设：促进治理能力现代化的战略实践

国土空间规划的最高要求是完成治理能力建设，而不仅是完成规划编制工作，目的是通过高质量发展促进现代化。在既有的“四个现代化”之后，国家提出了“第五个现代化”，即促进国家治理体系和治理能力现代化。通过国土空间规划改革，以国土空间开发保护更高质量、更高效率、更加公平、更加可持续，促进治理能力现代化[4]，这是国家改革开放步入深水区的重要实践。

以上海市为例，2017年12月15日，国务院批复原则同意《上海市城市总体规划（2017—2035年）》（简称《2035总规》）。这一成果涵盖了主体功能区规划、城市总体规划和土地利用总体规划的核心内容，是省市级“多规合一”国土空间规划的早期探索。以《2035总规》为核心，上海从“底线约束、内涵发展、弹性适应”3个方面进行空间治理探索，突出“以人民为中心”的价值取向，凸显了规划的公共政策属性，构建“目标—策略—机制”串联的逻辑框架，对目标愿景进行分解和考量，形成规划编制、实施、维护的动态机制，推动城市治理体系变革。通过规划编制过程以及实施过程中各管理部门之间的业务协同、过程咨询和资源开放共享，由愿景型终极目标向底线型过程管理转变，由规定性技术文件向战略性空间政策转变。上海以自然资源管理和国土空间规划方式转型，促进城市发展方式、社会治理方式和政府工作方式转型。

2.4 统一用途管控：全域全要素的战略方针

通过研究美国[5]、日本[6]、德国[7]等国家的国土空间规划体系，可以发现国外的空间规划很大程度上是对各类空间资源进行统筹安排，即较早地融入了全域全要素的管控理念。其自然资源普查与确权是开展资源开发利用的第一步，同时空间规划通过划定统一的自然资源核定保护红线，明确保护用地的方式，将自然资源管控嵌入土地利用规划（空间规划），使自然资源整合进空间规划体系，并同步制定相关法令，与土地利用规划（空间规划）协同发挥管控作用[8]。

2020年底出台的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，在整合原《土地利用现状分类》《城市用地分类与规划建设用地标准》《海域使用分类》等分类基础上，建立了全国统一的国土空间用地、用海分类指南，对地上和地下、海域和陆地、开发边界内外，进行了全覆盖的用地分类，弥补了传统城乡规划仅关注地表、陆地、建设用地的缺陷。全域、全口径、全资源的管控[9]，体现了国家战略的整体统筹思维[10]，体现了新阶段的空间规划是追求空间生产的绩效，体现了对国土资源的利用和保护的质量。

3 国土空间规划改革的国家战略依据

通过解读今年党和国家召开的会议精神以及出台的相关文件，可以发现国家的治理战略正在进行深化改革。国土空间规划在制定过程中，要深入理解国家战略方针的变化和治理方略的重点，将国家战略下沉融入到区域和地方国土空间规划中，成为以有效空间治理实现现代治理的重要抓手。

3.1 国家改革和制度建设战略

党的十九大报告明确提出“从高速度增长向高质量增长转变”的目标，十九届五中全会公报里面提出“面向两个百年目标”，这两个新的社会经济发展目标传达了新的国家战略导向。第一，这是对国家宏观战略布局的新表述，中国已经基本实现全面建成小康社会，实现了第一个百年奋斗目标，开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程，体现了国家层面的制度和治理体系布局。第二，“强国”一词高频出现，如文化强国、教育强国、人才强国、体育强国、健康中国，这体现了国家从强调“大”开始转为强调“强”，强调发展的质量。第三，构建新发展格局已成为时代必须，经济社会发展以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的。本轮国土空间规划也是国家改革和制度建设的一部分[11]，通过空间资源调配的手段实现新的战略布局、新的发展格局，体现新的治理体系。

3.2 国家新的治理方略重点

2020年12月18日召开的中央经济工作会议，在中国经历了国内外重大疫情和突发事件的应对后，体现出制度自信、科技力量和对未来治理的积极预期。国土空间规划工作从方法和技术上，需要能够回应国家的治理现代化趋势，能够承接国家立场、国家态度和国家战略。

第一，要坚持创新的核心地位。创新的基础是理念创新，以理念创新响应规划改革，以高质量、高绩效推动整个国土空间的开发保护。

第二，全面推进乡村振兴，优先发展农业农村。以全域资源统筹与振兴，破解一直困扰中国发展的基础性问题，全面推进共同富裕，体现中国特色社会主义制度的优势。乡村资源、乡土气息、农耕智慧都是国土空间规划的对象，也是乡村三权改革的空间载体。区别于城市规划，乡村差异化管控要求和发展目标是国家在“两个一百年”战略时期规划改革需要把握的要点。

第三，形成对外开放新格局。以空间资源落实国家在新时代构建国内国际“双循环”，落实国家五个安全①的保障，以合理的资源配置促进产业发展。

第四，共同富裕取得更为明显的实质性进展。到2035年，人均国内生产总值达到中等发达国家水平，中等收入群体显著扩大。要科学理解共同富裕，避免平均富裕的认识误区。国家发展的倍增预期在空间资源开发利用上体现在规模和质量两个维度，或者说具有质量约束的规模投放。因此，未来的空间资源配置一定会以质量和效率为导向，而对应的产出提高带来的共同富裕应被赋予新的内涵，即有绝对收入的增加，但不限于物质上的富裕，还包括精神上、文化上的富裕。这样的共同目标就是国家的新战略，是一个全民共识、表现为相对稳定的一张蓝图和目标。

4 国土空间规划中的国家战略体现

国家战略的变化首先体现在部门改革上，通过多部门的空间规划功能合一推进“多规合一”，这是本轮国土空间规划体现国家战略的显著特征，同时还体现了“国际责任”“生态文明”“现代化治理”“供给侧改革”等多个战略要点，具体分为以下5点：

第一，本次国土空间规划是深化改革的重要抓手。既有“改”的含义，也有“革”的内容，因此它有革命的意义，是解决规划类型过多、内容重叠冲突、审批流程复杂、周期过长、地方规划朝令夕改等问题，以及建设生态文明，谋划新时代国土空间保护开发格局的改革抓手。

第二，本次国土空间规划是建立国际视野的重要体现。基于目前全球国际形式——各国互相联系、互相依存的程度空前加深，人类成为命运共同体，共同承担全球的气候变化、碳排放共识等世界责任，规划也需要具有国际视野。在国土空间规划双评估里的风险评估，除了要对传统意义上的地质灾害、极端天气进行评估，还要对热岛效应、全球变暖、海平面上升等问题进行考虑，乃至对于城市未来发展过程中经济、社会运行可能出现的状况进行评估。2020年中央经济工作会议上提出“努力争取2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和”的应对全球气候变化的新目标，实际上也是对国际义务、国际责任以及国际视野下的中国回应。对于生态用地、农业用地等资源资产化提出了新的要求，在各类用地使用的绩效和质量上提出了要求，如利用碳交易平衡区域间的生态资源差异，又如减少农业用地中化肥农药的使用量，再如使用清洁能源、低碳化工业生产过程以期产生更少的碳排放等。

第三，本次国土空间规划是从管理走向治理的实践落位。空间规划应适应政府职能转变，强化服务转型，推进全社会共同参与城市治理。编制过程的公众参与以及实施过程中的监督实施都成为本次改革的重要领域，这也是一个系统性的政务实施过程。

第四，本次国土空间规划体现生态文明。近期的十九届五中全会和中央经济工作会议，都着重提到了新的生态文明发展格局，生态格局落到规划图斑上、落到空间上如何来承载，如何体现新发展格局，需要本轮国土空间规划进行系统考虑。

第五，本次国土空间规划要着重考虑加快动能转换。中国经济分异已经从传统意义上的胡焕庸线，悄然变到以黄河流域划分的南北方，在编制国土空间规划时，要结合国家经济地理格局的南北转型，重新考虑对城市的定位、对空间的需求和对战略的把控。

5 国土空间规划的编制实施过程

新一轮国土空间规划编制面临新发展阶段的新要求，但由于编制大背景在改革，而编制人员和实施主体还未从传统规划的编制惯性中适应过来，因此在编制过程中要警惕传统增量思维、过于依赖上级等倾向。同时要明确底线、质量和绩效战略，做有用的、可追溯的规划。最后要带着战略思维关注规划实施、公众参与、规划成果等几个重要问题，并将国土空间规划的新思维融入其中。

5.1 警惕四个倾向

倾向一：双评价越少越好。对地方政府而言，上报给上级的内容可能越少越好，但这不代表双评价或生态红线就是唯一底线。此之外，每个城市还需建立自身的底线要求。在本轮国土空间规划中，各个城市可以依据自身的条件需求进行专门的专项评价，确定适应自身的底线。

倾向二：单独研究调度三线。很多城市在空间方案尚未确定的情况下，单独调度永久基本农田保护线和生态红线，这种做法的思维还停留在以前单独编制规划的阶段。以前的林业部门、农业部门、环保部门等各部门所划的“线”互相冲突，导致在实施过程中彼此矛盾，难以落实，所以本轮国土空间规划的重要工作就是统筹。如果不能有效地将城市发展战略与人民的实际需求结合在一起，那么这些“线”或许是守不住的。

倾向三：指标增量越多越好。对于不同发展阶段不同发展背景条件的城市来说，用地指标未必越多越好，本次国土空间规划应按照“指标跟着项目走、指标跟着绩效走”的原则保障建设项目用地。以后若地方政府达不到绩效，不仅是不能再提供用地，还可能会面临被行政追责。

倾向四：等待上级的指南。国家或省级的编制《指南》侧重原则性、导向性要求，地方应在大方向的把控上尊重《指南》的要求，但细节仍然需要地方实践探索来响应并适时对《指南》进行修订，形成适应地方发展的“定制版”《指南》。

5.2 明确三大战略

5.2.1 严守规划扩展中的底线战略

除生态保护红线中的分级管控，地方政府也可根据需要建构自身的生态管控体系。以上海为例，通过风环境以及绿廊、慢行系统、生态环线等共同构建生态网络体系，属于上海市地方政府进行管控。同时，该生态网络体系还配备有诸如公共厕所、自行车道、母婴室等必要的公共服务设施，这些具有国际视野的节点体现了上海“全球城市”的发展目标，也体现了上海“人民城市”的细致关怀，是具有上海地方特色的底线战略。

又如辽宁盘锦国土空间规划，不仅要确保其生态用地总量规模，还需建构生态网络结构以保障生态保护红线和生物多样性，此外，规划还构建了150 km的绿道，以响应盘锦国际旅游城市、国际湿地的城市建设目标。

5.2.2 强化用地布局中的质量战略

国土空间规划布局要处理好人地关系，突出人地对应和产地对应，将质量作为城市发展一大战略。以辽宁盘锦为例，其规划划分了多个空间层次，中心城区层面要做到人地对应，即每平方千米是1万人的承载规模，而外围的辽东湾地区则可差异化对待。再如雄安新区，因为无大型要素密集型产业，规划100 km2则需承载200万人，而国内较多城市以传统生活配套为主，每平方千米承载1.2万、1.5万人也有可能，所以应因地制宜地制定人地对应方案。还是以辽宁盘锦举例来说明产地对应，现状中，辽东湾工业用地地均GDP为3.59亿元/km2，规划中，项目组对所有的重化工园区包括港口做了横向比较，包括墨西哥湾园区等，在合理对标之后规划将其地均产出目标设为15亿元/km2，这也是规划实施体检的一项重要评价指标。

5.2.3 突出空间目标中的绩效战略

由于地区之间存在发展条件和发展目标的差异性，绩效绝不能按照一套标准来做，而是应该基于地方的现实状况和未来愿景，提出有针对性的绩效目标，如盘锦湿地，其考核指标将包含GDP和碳汇能力、承载能力等，其绩效的评价更加偏向于生态方面。而对于上海这样建设“全球城市”的超大型城市而言，其考核指标更倾向于对创新度、开放度、国际化等能力的考察，其绩效的评价则侧重于是否符合城市的发展目标和发展方向。突出空间目标中的绩效战略，有效地丰富了传统规划的目标体系，使发展更加有据可依、更有效率，也更突出城市特色。

5.3 关注几个问题

国土空间规划除了要在大的导向上对国家战略进行传导，在实施细节上也需要关注一下几个问题。

第一，把握国土空间规划作为施政纲领而非部门规划的作用，不做“局长规划”，而是要做“市长规划”或“书记规划”。国土空间规划作为空间治理的手段同时也是城市发展的重要抓手，只有与地方执政者达成发展方向和方式上的一致，深刻理解施政意图，才能在实施阶段更加得心应手。同时更高层面的战略意图设计，也可避免部门之间因为规划成为单一部门的“规划”而互相冲突。

第二，理解本轮国土空间规划十五年不变的内涵，是指城市发展的战略意图、战略目标和规划愿景十五年不变，而非具体的规划图纸十五年不变。国土空间规划作为城市发展的纲领性文件，在深入研究后应提出有一定前瞻性和预见性的城市发展战略意图、目标和愿景方向，并尽量保证在本轮国土空间规划有效期结束前保持大方向不变，而在具体实施过程中，行动规划的具体策略、图纸都可以随着城市发展需求的不断变化、城市发展条件的不断改善而相应更新。

第三，理解“严格”保护的自然保护地，并非简单构建自然保护地体系，而是在自然保护地、生态保护红线等生态空间基础上，划分生态保护、生态修复、适度生产等空间层次和体系建设。本轮国土空间规划显然是要做“好用”的规划，单纯的生态保护体系无法满足地方建立不同层次生态体系的目的，也无法实践生态文明的理念。“一刀切”的做法已经不适应新时代的空间治理目标，要灵活理解“严格”，在保护的前提下更好地利用生态资源也是对生态资源的一种保护方式。

第四，明确公众参与并不只是公示而已，而是从国土空间规划的编制阶段、公示阶段、实施阶段都需要公众深入参与进来，公众参与作为本次国土空间规划改革的重要手段之一，需要认真设计其工作方案。在总体规划阶段，用网络问卷、实地访谈、线上参与的方式深入了解公众的意愿，在详细规划阶段，充分利用社区规划师制度，与利益相关者进行广泛深入沟通交流，积极采纳有利于方案更好实施的意见和建议，深入理解公众作为城市的“使用者”其体验和意愿诉求的重要性。

第五，“1+1”（总报告+平台）的成果对新阶段的国土空间规划而言还不够，因为涉及到地方差异性以及部门体制机制进一步改革的问题，或许需要进一步结合地方政府行使事权来制定更多的地方性规程、规章、指南、指引、导则等，充分体现国家战略传导过程中的地方响应，使空间规划更加适应地方，更加“好用”，同时也要建立迭代机制来不断更新。

6 结语

国土空间规划所有的编制工作和管控工作，都需面向政务行使，体现为精细化治理。所有的政务行使都以增强人民体验感为最终目的，也可体现一个城市发展的价值取向。规划师一定要把本轮国土空间规划和国家战略、国家意图有效衔接在一起，同时要将其与“人民城市”建设相结合，实现治理能力现代化，只有这样，才能够真正在全社会达成共识，同时有关三区三线、建设指标等问题，或许才会有更好的技术解决方案。

注释：

① “五个安全”是指国防安全、粮食安全、科技安全、能源安全、资源安全。