国土空间规划改革及“多规合一”的相关研究

刘源博

【摘要】本文从“多规合一”内涵入手，讨论国土空间规划中“多规合一”的作用，并分析“多规合一”背景下空间规划改革的思路，希望对相关研究带来帮助。

【关键词】国土空间规划改革；“多规合一”；研究

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021. 11.025

在城市化进程不断推进背景下，对空间资源的利用要求越来越高，诸多地区出现了资源空间分布不合理和资源紧缺情况，不利于城市的发展。新时期需要切实做好国土规划工作，要求城市管理部门明确规划目标，确定规划方法，然而不同城市在具体执行和规划上存在差异性，导致多项规则的实施影响了城市空间布局，因此新时期需要探索“多规合一”实施路径，完善管控体系，以此促进城市的可持续发展。

1、“多规合一”内涵

我国空间规划管理工作经过多年实施，已经形成国民经济与社会发展规划、土地利用规划城乡规划并重的局面，而其它规划之间还存在着多元并存和混淆的情况，由此导致了空间治理效率低，社会资源浪费严重情况。“多规合一”把国民经济社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、生态保护等规划结合起来，能够实现“一个城市一项规划”，以此有效解决当前规划体系问题，尤其是解决了技术体系、管理体系制度体系方面的障碍。“多规合一”并非单独的新编规划以及空间规划的拼合，而是协调各种规划空间中的冲突，是一种空间规划体系，也是全过程管理的工具，能够有效提升城市治理水平，并贯穿于国土空间规划的编制审批技术指标实施、监督法律政策等各项体系当中[1]。

2、国土空间规划中“多规合一”的作用

2.1是国土空间规划编制手段

现行国土空间规划涵盖5个级别、3个大类的体系，在编制过程中需要发挥出“多规合一”规划的整合机制作用，把城市规划土地利用总体规划、主体功能区规划优势互补作用体现出来。“多规合一”作为国土空间规划编制的关键手段，需要满足以下几方面要求：其一需要发挥出优势作用。以往不同类型规划存在不同特征，要想发挥城乡规划公共政策管理职能，体现出土地利用规划的约束机制，就要保证主体功能区规划的引领作用，以此提升管理水平；其二需要补齐短板。不管是城乡规划还是土地利用规划都不能通过简单的利用拼合方式，而是要满足新的国土空间规划编制要求。“多规合一”需要在吸收以往经验的基础上合理编制，梳理不同类型的规划成果，采取自上而下逐级传导的方法落实总体规划要求，促进、指导专项规划的衔接，进而让规划成果协调统一，实现要素的全覆盖，以此实现相关审批事项的整合。比如借助信息平台把国土规划、环保、林业等相关部门的审批决策纳入信息管理平台，实现信息共享，有效提升行政审批速度。此外，进行国土空间规划的科学编制还需要以技术体系为支撑，这与“多规合一”一脉相承[2]。

2.2是国土空间规划的实施过程

对于国土空间规划来说，其具有宏观性、长远性、动态性特征，为了确保各项管控目标常态化管理，可以自上而下传导，需要有计划的建立整体和分部结合的“多规合一”实施体系。借助“多规合一”信息平台协同机制可以编制近期规划以及年度规划，构建出时间体系，然后在不同时间节点围绕规划的整体性和实施分散性间关系，形成分级管理、上下结合的实施机制。“多规合一”还要促进体系内部各部门横向协同创新以及纵向管理体制改革，形成事前、事中、事后的统筹组织、督查督导以及体验评估，进而对规划实施情况全面分析，让阶段实施成果与总体规划目标一致。通过评估指标体系可以对规划编制以及实行情况进行全方位全过程的监督，进而实现良性循环，从规划目标讲，也要求与价值导向适应当前的变化。此外，国土空间规划要想达到预期效果，离不开法律法规和政策体系的支持，如今我国国土空间规划体系仍不完善，在发展规划与空间规划关系、利益分配等方面存在空白，所以新时期需要加快立法建设，整合当前《土地管理法》、《城乡规划法》的有关内容，协调统筹相关法律，进而为多法合一的实施提供制度保障。

2.3是国土空间规划的现实目标

“多规合一”与国土空间规划的目标具有一致性，也就是达到一张蓝图动态更新的目标。“一张蓝图”就是对各项底图数据统一的基础上，叠加分析各类要素，不局限在图面，还是一个完整的数据库，其中包括了矢量图形以及对应的各种属性信息，并且规划实施与一张蓝图存在相互交错和同步推进的关系，这就说明一张蓝图并非静止状态，而是在不同阶段下问题出现后及时改进，修正目标，最终将不同目标具体落实下去[3]。

3、“多规合一”背景下空间规划改革的思路

3.1形成规划管理新思维

在社会不断发展的背景下，城乡规划管理格局也发生改变，政府部门必须从宏观角度出发。规范特定空间的规划管理工作，所以要求转变规划管理思想，不仅要发挥出指导监督作用，还要与其他管理部门协调，加快协调制度建设，进而为城乡规划管理工作的开展提供政策环境。

3.2建立有机衔接的规划机制

“多规合一”是当前我国城乡规划管理工作的关键措施，具有系统性特征。从政府角度讲，进行城乡规划管理工作需要基于当前城乡规划体系的指导，明确各部门管理职能，以此文不推进城乡管理规划工作开展。此外，政府下设的各级管理部门需要加强和国土空间规划的衔接，确保城市建设目标一致，同时还需要促进国土空间规划的衔接，确保控制指标一致，进而为土地资源利用和国土空间规划衔接提供支持，为简化流程和提升审批效率提供保障[4]。

3.3提升数据信息共享力度

当前规划管理部门存在信息技术利用方面与社会发展不同步问题，导致规划部门开展相关业务或者办理手续时采取纸质办公形式，严重影响了办公效率，增加了财务负担，通过建立和城市规划体系相关的信息系统以及网络结构可以实现信息的公开，避免信息和数据获取滞后。国土信息与国家空间战略安全息息相关，关系到土地资源地理、国防战备等涉密信息，如果平台建设速度缓慢，必须及时处理。具体说来：一方面，需要重视不同类型规划数据间的共享，从各级政府和各部门的业务联系入手，对各种数据信息和数据的需求进行分析和分类；另一方面，加快信息技术网络建设，提升平台信息的传输能力，以此通过信息共享实现城乡规划工作部门的相互配合。

3.4实现信息技术工具协同

通过各部门技术工具的协同能够确保“多规合一”的顺利实施，跨部门协同目标要想实现必须以技术手段为支持。当前多种技术的出现可以消除部门间的信息壁垒，加快部门间配合协同，以往由于技术壁垒导致部门之间沟通不畅的问题得以解决，并且借助大数据技术可以为政府部门深入挖掘信息提供便利。在城乡规划管理部门进行国土空间规划管理工作过程中，还需要重视不同类型的共享與融合，建立统一化的数据平台，避免各类数据不统一对国土空间管理规划工作开展造成影响。

结语：

综上所述，“多规合一”的实施，在国土空间规划管理工作中起到重要作用，因此需要加强制度建设，确保制度与规定间的协调性，同时需要融入可持续发展观念，对城市发展进行空间合理规划，打造信息共享平台，以此提升城市发展活力。

参考文献：

[1]杨欢，魏晓宇.国土空间规划背景下我国城乡规划专业本科课程体系"供给侧"改革思路探讨[J].黑龙江教育（高教研究与评估版），2021，11（3）：18-19.

[2]查晓伟，张钊.自然资源管理体制改革的国土空间规划解析[J].写真地理，2021，15（1）：13.

[3]陈志诚，樊尘禹.城市层面国土空间规划体系改革实践与思考——以厦门市为例[J].城市规划，2020，44（2）：59-67.

[4]荀春兵，李荣，韩永超."央地关系"改革视角下国土空间规划体系构建思考[J].规划师，2020，22（10）：58-63.