政策驱动下中国民办社会工作机构的协同发展

侯日云

（1.湖北民族大学民族学与社会学学院 湖北 恩施445000；2.四川大学公共管理学院 四川 成都610064）

一、研究问题的提出

21世纪以来，尤其从2006年党的十六届六中全会提出“建设一支宏大的社会工作人才队伍”以来，在国家政策的大力推动下，中国的民办社会工作机构（以下简称“民办社工机构”）获得了较快发展。据民政部统计，截至2017年底，各地共成立7511家民办社工机构，比2016年增长1631家。其中，广东民办社工机构总量超过1400家，江苏、浙江、四川民办社工机构总量都超过500家[1]。

民办社工机构数量的急剧增长，适应了政府变革公共服务供给方式的需求，提升了社会服务的专业化水平，也拓展了社会工作的知名度和影响力。但是，总体而言，中国民办社工机构发展不充分、不平衡的问题非常突出。东部沿海地区集中了多数民办社工机构，且成立时间较早，专业化和规范化程度较高。而中西部地区的民办社工机构则发育迟缓，发展程度参差不齐，存在资源不足和可持续性不强等诸多困难与挑战[2-3]。具体到组织发展的内涵层面，许小玲注意到民办社工机构的生存逻辑有一个从“需求导向”到“资源导向”的转化过程，其中起主导作用的是政府部门资源型权力的存在[4]。这较好地解释了民办社工机构表面繁荣而实际运作艰难的内在原因。张芳、慈勤英从“承认理论”视角对民办社工机构发展的相关研究做了综述，认为自我承认、政府承认和社会承认是民办社工机构发展所要面临的问题，也是它们未来努力的方向，研究者需要从理论建构、研究方法和研究视角上加以强化[5]。邓泉洋、汪鸿波以“治理自主性”为关键词，对上海司法社会工作组织的发展脉络和实践经验进行了考察，提出整合社会组织发展的价值追求、功能实现和社会治理需求，将更加明确其身份定位、角色功能和发展策略[6]。

以上研究从不同角度揭示了中国民办社工机构发展的深层逻辑，对理解和把握这一社会现象有启发意义。但同时，这些研究也忽略了一个重要方面：即民办社工机构是中国社会工作行业发展的主要载体之一，事实上是作为促进社会工作发展的一种路径被国家政策所驱动的。民办社工机构与其他类型的社会组织有很大区别，突出体现在其专业性和职业性上，它们是现代非营利性社会服务的引领者。民办社工机构的发展既与社会治理中社会组织的兴起有关，更与国家社会工作人才队伍建设的宏观战略联系在一起。

而从目前有关中国社会工作发展路径的研究来看，有学者对原有行政性社会工作和外来专业社会工作之间关系的研究进行了总结归纳，形成了三种观点：“嵌入说”“转型说”与“分立说”[7]。有的学者认为中国专业社会工作起初是以“嵌入性发展”方式展开，尔后呈现出“协同性发展”的特点，现在正在和即将走的是“融合性发展”之路[8]。还有学者从制度设计上将中国社会工作服务概括为三大类型：民办社会工作机构体制、社区社会工作体制和单位社会工作体制，未来还可以增加公益事业单位体制[9]。本文认为，由于中国幅员辽阔，地区差异极大，因而不同的社会工作发展路径可能并存于同一时空里，它们之间蕴含着错综复杂的互动关系。并且，上述四种体制可进一步概括为社会工作推展的两大模式，即政府主导的内设岗位模式（主要是体制内）和社会主导的服务机构模式（主要是体制外）。政府主导的内设岗位模式包括社区社会工作体制、公益事业单位体制以及部分单位社会工作体制，社会主导的服务机构模式包括民办社会工作机构体制和部分单位社会工作体制。政府主导的内设岗位模式由于有稳定的资金来源和成型的运作机制，因而容易规范化和稳定运行。相较而言，社会主导的服务机构模式专业性和灵活性较强，但缺少公共权威，发展不成熟，实际运作当中可能面临更多的障碍和阻力[10]。

换言之，在民办社工机构扩张的同时，其他类型组织的社会工作也取得了重要进展。例如，越来越多基层群众自治组织的工作人员，通过参加社会工作者职业资格考试，转型成为社区社会工作者。一些医院、学校和社会福利服务机构也增设了社会工作部门或岗位。近几年，广东、湖南、浙江等省份开始兴建乡镇（街道）社工站，将社会工作服务逐渐推向了人民群众的日常生活之中。2020年10月，民政部召开的乡镇（街道）社会工作人才队伍建设推进会指出，到“十四五”期末，要力争每个乡镇（街道）都建立社工站。这意味着未来一段时期，全国各地民政部门将以建设乡镇（街道）社工站为主要抓手来推动社会工作的发展。那么，本身基础薄弱的民办社工机构是否会因此受到冲击，它们如何与既有的公共服务组织互动，又会给中国的社会工作发展模式带来何种影响呢？本文将借鉴“协同发展”的概念，拟从中观层次，对民办社工机构在中国社会服务格局中与其他类型公共服务组织的关系作出分析与讨论。

二、协同发展的分析框架

“协同发展”并非一个常见的学术概念，它是在“合作治理”“协同治理”等学术话语影响之下逐步孕育和产生的。对“协同发展”的理解与把握，需要厘清和界定其内涵与基本构成要素，以此来探讨中国民办社工机构所面临的发展机遇和可能的发展策略。

（一）协同发展的内涵

“协同”一词，在当代汉语中的基本意思是指，各方互相配合或一方协助另一方做某件事[11]。而在协同学中，“协同”的概念起源于理论物理学，它是指由大量子系统组成的系统，在一定条件下，子系统之间会产生相干作用和协作，从而形成有一定功能的自组织结构，在宏观上会产生时间结构、空间结构或时间—空间结构，达到新的有序状态[12]。换言之，协同是不同主体之间的相互支持与合作，但协同又不等同于简单的合作，它是子系统之间的全面整合与深度融合。

在“协同”的基础上，衍生出了“协同治理”和“协同发展”的概念。协同治理是包括公私部门在内的多元主体，在治理过程中协调配合，共同解决问题的方式。它已经成为治理理论谱系中的一个分支并得到普遍应用。而协同发展是不同主体通过相互支持，优势互补来实现共同进步和提升的发展取向与发展模式。“协同发展”还未成为社会科学的基本概念，在此我们可以尝试对协同发展的特点做出概括和阐述。一方面，协同发展意味着多元主体在某些方面的相似性，例如目标、价值观等，这是协同的基础和前提。没有基本的相似性，多元主体难以走到一起而实现整合。另一方面，协同发展同时又蕴含着不同主体的异质性，例如它们所拥有的资源、权力以及能力等不一样，所以在协同过程中会产生主次关系的问题。在某一领域，可能是甲方主导、乙方协同，在另一领域，则可能相反。总之，“协同是在不同中看到相同，也在相同中容纳不同，互相配合努力，进而实现共同目标，并得到共同发展的过程”[8]。因而，协同发展是一个和而不同，求同存异，实现多方合作共赢的发展模式。

（二）协同发展的构成要素

协同发展作为一个内涵丰富的系统，也是一种复杂的运行机制。为了突出核心特质，简化分析步骤，我们将“协同发展”这一理想类型分解为发展的目标、发展的内容、发展的能力、发展的方式四个构成要素，以构建民办社工机构协同发展的分析维度。

发展的目标是指不同发展主体在一定价值观指导下，为实现更高水平的提升而确立的预期状态。发展的目标是个体或组织行动的向导，相同或相似的目标是协同发展的必要条件，它促使不同主体相互靠近，去往同一个方向。需要指出的是，这种多元主体欲达成的目标本身并不唯一，不具有竞争性，而是可以兼容的。例如，在青少年成长服务领域，家庭、学校和社会组织等都可以参与进来。虽然不同主体之间可能价值理念会有所差异，但是它们仍然可能因目标相似而实现某种程度的合作。

发展的内容是指为了实现发展的目标而需要去完成的任务，发展的目标很大程度上决定了发展所指涉的具体事项。发展的内容具体包括不同主体所开展的业务活动，协同发展的内容会因相似程度的不同而互补或冲突。就事物的一般规律而言，同性相斥、异性相吸，不同领域的主体更易于协同。但特殊情况下，面临相同发展任务的主体也可能相互支持和借鉴。例如，共青团主要从政治思想上引领青少年成长，社会组织则可以从日常学习生活、心理情感上为青少年提供辅导。

发展的能力是指为了完成发展任务，实现发展目标所具备的资源、权力和影响力等综合性力量。发展的能力是一种化解发展过程中所遇困难与挑战的可能性，能力越大目标实现的可能性也越大。协同发展的能力并不是单个主体力量的简单相加，而是更加强调不同主体力量的整合，以期发挥更大功能，产生更大成效。例如，社区矫正工作是以司法行政机关的行政权威作为基础的，但也需要基层群众自治组织的人力资源投入来加以配合。

发展的方式是指不同主体的行为模式和运作机制，是发展实践中操作性活动的具体呈现。相较于前面三者而言，协同发展的方式具有较大的弹性，不同主体在不同时空场合下，可以适当地变换与调整。尤其是根据各自发展能力的变化，主体之间的关系亦会起伏，所以协同发展的方式将趋于灵活和多样。例如，社会福利院、救助站等民政事业单位有稳定的岗位编制和活动经费，能够为弱势群体提供基本生活保障，但其运行以科层制为主体；民办社工机构则相对更为开放，内部治理结构倾向于扁平化，可以较好地回应服务对象的个性化需求。

针对协同发展的四个构成要素，可以从相似性、稳定性和重要性三个方面，对不同主体之间要实现协同发展应具备的特征做一个初步的判断（如表1）。应当指出的是，“重要性”是针对协同发展中要素的相似性和稳定性特征而言的。从表中可以看到，主体之间的协同程度与它们发展的目标、发展的内容相关性较强，与发展的能力、发展的方式相关性较弱。发展的目标和发展的内容越协调，稳定性越强，意味着不同主体越有可能实现协同发展；而发展的能力和方式相似程度与稳定性程度要求相对较低，对协同发展的重要程度也一般。

表1 不同主体之间实现协同发展的要素特征

中国民办社工机构的协同发展，是指在政策引导下，民办社工机构与其他类型公共服务组织，例如民政事业单位、群团组织以及基层群众自治组织等，相互支持配合，共同做好社会服务，满足人们需要的过程。例如，2012年民政部、财政部联合发布的《关于政府购买社会工作服务的指导意见》指出，一方面要充分发挥现有社会组织和企事业单位作用，另一方面还要发展一批社会工作服务机构，满足人们个性化服务需求。在某种程度上，中国社会工作发展的内在张力，其实就体现为民办社工机构与政府主导的公共服务组织之间的关系问题。民政事业单位、群团组织以及基层群众自治组织属于中国社会行政体制的基本构成部分，是传统社会福利服务的主要承载者，也是行政性、半专业化社会工作的实践者。相较而言，在中国当前的社会治理体系中，具有官方背景的上述三类公共服务组织居于主导地位，而民办社工机构则总体上处于从属地位。

对于构建各类社会服务主体协同发展的格局而言，民办社工机构与具有官方背景的三类公共服务组织具有较大的契合性。它们发展的目标高度相似——都是为了满足民生需要，对协同发展非常重要，也是各方能够合作的基础性条件；在发展的内容上有相似性，也有不同点，三类公共服务组织有法定职责，民办社工机构服务内容较宽泛，因而业务活动应各有侧重；发展的能力方面应当有较高的相似性，能力相仿则更能实现长期平等的合作，但目前民办社工机构能力建设不足；发展的方式则相对比较灵活，可以运用多种机制、方法和策略，三类公共服务组织主要依托行政机制，民办社工机构则以专业化方法与之呼应。此外，从纵向动态视角来看，各行为主体的协同要素要具有一定程度的稳定性，使得相互之间能够近距离沟通与对话；反之，如若一方变动过快，另一方来不及适应，就会扩大彼此的差距，使合作行为难以持续，协同发展亦不能实现。

三、中国民办社工机构协同发展面临的契机

国家政策的出台是民办社工机构快速增长的直接动因——政府降低了公益慈善类社会组织的登记注册门槛，并提供了它们赖以生存的资源，从而培育了新的社会力量。在全面建成小康社会，开启社会主义现代化建设新征程的形势下，提升社会服务质量，满足人们美好生活需要变得更加紧迫。包括民办社工机构在内的社会组织将面临新的机遇，它们必须对此作出回应。

（一）创新社会治理体制的要求

社会治理是社会建设的重要组成部分，而社会治理创新需要民办社工机构承担相应的职责与任务。自2013年党的十八届三中全会提出要“创新社会治理体制”以来，社会治理、社会组织逐渐成为政府和学界的日常话语。2020年，党的十九届五中全会再次重申“加强和创新社会治理”，要发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径[13]。因此，群团组织与社会组织（包括民办社工机构）都肩负参与社会治理，维护社会秩序，增进社会团结的责任，是目标相似度很高的行动主体。

群团组织是国家体制中的特殊组成部分，自上而下形成了独立的体系，拥有较高的公共权威。包括工会、共青团、妇联和残联等在内的群团组织，是政府联系人民群众的桥梁和纽带。其基本职责是宣传党和政府的政策主张，同时反映人民群众心声，组织凝聚各自领域的社会成员为经济建设和社会发展贡献力量。社会组织则是社会力量的代表和社会调节的重要机制，对于完善共建共治共享的社会治理格局必不可少。而民办社工机构又是社会组织中的新型代表，是专业化社会服务的主要供给者，对于解决社会问题、提升社会治理水平意义重大。例如，民政部于2009年和2014年分别出台的《关于促进民办社会工作机构发展的通知》《关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》指出，要发挥民办社工机构在创新公共服务和社会治理中的重要作用。2014年共青团中央等六部门发布《关于加强青少年事务社会工作专业人才队伍建设的意见》指出，鼓励民办社工机构介入青少年事务领域工作。

事实上，除了群团组织和民办社工机构外，民政事业单位和基层群众自治组织等都是社会治理体系中，以服务为主要方式的治理主体。这些组织的发展目标是非常相似的，民办社工机构在传统的社会治理事务中可以协助民政事业单位、群团组织和基层群众自治组织，而在社区矫治、能力建设、社区社会组织培育等新课题面前，民办社工机构能够利用自身的专业优势，发挥引领作用。因此，社会治理创新既是对民政事业单位、群团组织和基层群众自治组织的要求，也给民办社工机构提供了可能的成长空间。

（二）民政工作的提档升级

民政工作是中国本土（行政性、半专业化）的社会工作，而民政部门则主导着中国民办社工机构的发展。民政工作涵盖了基本民生保障、基层社会治理和基本公共服务等领域，事关社会成员尤其是弱势群体的利益和福祉。民政工作的好坏直接关系到社会的底线公平能否得到维护，对于促进社会和谐有重要意义。随着绝对贫困的消除和社会发展程度的提高，民政工作的理念与方法正在不断更新，以更好地适应民政服务对象的需求。

以往针对民政服务对象主要施以物质救助，工作方法单一粗放，未能多层面、多角度和深入地调查了解服务对象及其家庭状况。这使得国家的惠民政策在实施过程中存在诸多疏漏，例如，最低生活保障“应保尽保”措施未能落实，服务对象的福利依赖较为严重，甚至骗保欺诈现象等时有发生。为了完善政策执行方式，打通民政服务“最后一米”，近年来民政部门将社会工作引入社会福利服务中，为民政服务注入了新的专业元素。一方面，在民政事业单位内部设置社会工作专业技术岗位，或者直接建立社会工作服务站点，以推动这些部门服务质量和服务水平的提高。例如，广东省民政厅2017年开始实施的乡镇（街道）社工站“双百计划”，其创新举措已初见成效[14]；另据报道，到2020年12月，全国已有多个省份（如福建、云南）的民政部门出台文件，计划到“十四五”末期，在每个乡镇建设社会工作服务站。另一方面，通过政府购买服务方式，政府部门将部分民政事务委托给民办社工机构等社会组织实施。例如，2014年国务院颁布的《社会救助暂行办法》将社会工作纳入其中，明确要求县级以上政府要“发挥社会工作服务机构和社会工作者作用，为社会救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务”。

这些调整与变化重塑了民政服务的理念，充实了民政服务的内容，使民政服务和社会工作紧密结合，使民政事业单位和民办社工机构在业务活动上统一起来。此外，民政部门作为民办社工机构的登记管理机关，其关于社会组织的政策与管理措施，对民办社工机构影响颇大。民政服务与社会工作的天然联结，民政事业单位和民办社工机构的业务合作，为民办社工机构的协同发展创造了重要条件。

（三）社会工作本土化的深入

本土化是中国社会工作发展的必由之路，而社会工作本土化的程度则直接关系到民办社工机构的可持续发展能力。相较而言，社会工作的专业化和职业化通过制度安排方式较易推进，而本土化则涉及与当地历史文化、社会结构的深度互动与融合过程，将更为复杂和持久，也反过来影响社会工作的专业化和职业化程度。社会工作本土化程度越高，意味着民办社工机构对环境的适应能力越强，越能够与民政事业单位、群团组织和基层群众自治组织协同，最终获得政府与社会公众的承认。

社会工作的本土化是一个循序渐进的过程。如果从1987年北京大学设立“社会工作与管理”专业开始，中国社会工作已经走过30余年的历程。尤其是2006年后的十多年来，对社会工作本土化的探索步入了一个快速发展的历史时期，这个过程一直持续到今天。政府从构建和谐社会的角度，加强了社会工作的顶层设计，密集出台有关社会工作的政策，搭建了符合现有行政体制的社会工作基本制度框架。据统计，2006—2015年，单纯以民政部牵头制定的社会工作专项政策就达23项之多[15]，包括2008年《关于民政事业单位岗位设置管理的指导意见》、2012年《边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划社会工作专业人才专项计划实施方案》、2013年《关于加快推进灾害社会工作服务的指导意见》等本土特色鲜明的政策文本。

在众多社会工作政策的驱动下，民办社工机构的服务实践蓬勃开展。它们的服务领域涵盖面广，包括社会救助、社区建设、学校教育以及医患关系等；服务内容丰富，涉及矫治帮扶、矛盾调处、社会融入以及能力建设等诸多方面。有的服务领域和服务内容是西方国家没有或很少涉及的，例如社会工作与党的群众工作的结合，社会工作参与信访工作以及社区治理的“三社联动”模式①等。民办社工机构因应社会需要，探索在中国社会情境下社会工作的服务理念和方法，积累了相当的服务经验。例如，关于社会工作实践中专业关系和人情关系双重属性的思考，关于社会工作嵌入性发展的讨论等，是具有中国本土特色的社会工作理论观点。经过多年的磨砺之后，一部分民办社工机构对国家政策和体制越来越熟悉，对社情民意也有了更加深入的了解，与群团组织、基层政府和基层群众自治组织的沟通愈加顺畅[16]，协同发展能力得到增强。此外，随着社会工作专业毕业生的增多和社会工作服务的推开，社会工作的公众知晓度有了一定程度的提高，社会环境持续改善。这些都将有利于民办社工机构进一步将专业服务向纵深推进。

（四）政府部门与民办社工机构关系的规范化

政府与社会组织的关系是社会建设中的重大问题，也是影响民办社工机构运作和协同发展的关键因素。对此，学者们有许多深入的探讨，提出了一些新颖而独到的观点。例如，国家对社会组织实行分类控制、行政吸纳社会等[17，18]。理论上，政府部门与民办社工机构是平等的社会主体，各自具有特定的职责与功能。政府是受法律约束的公权力机构，法无授权不可为，法有规定必须为。相较而言，民办社工机构则拥有更大的灵活性，可以开展创新性的社会服务活动，但中国目前仍然是“强政府，弱社会”的治理结构，政府部门在资源上拥有支配地位，民办社工机构还只是政府部门的助手，需要依据它们的偏好来制定工作规划。

在加快建设服务型政府、国家治理现代化持续推进的新形势下，如何协调政府部门与民办社工机构的关系，以实现双方的良好互动是一个现实问题。政府部门的职能转移让渡了公共服务的空间，而民办社工机构需要借此获得专业服务的平台。那么，政社合作互补就势必成为一种可能的选择，从而形成有边界的新型合作关系[16]，在这一协同合作的格局中，政府部门依靠其公共权威仍将处于主导地位，民办社工机构则协同它们开展工作。当前，政府购买服务正逐渐成为政府部门公共服务供给的重要方式之一，共青团、妇联、残联等群团组织也通过此种机制来扩大自身的服务可及性。据民政部统计，2016年全国投入社会工作的资金总量达42.68亿元，政府购买社会工作服务资金总量超过25亿元[19]。政府购买服务模式的主要特征是：购买方与承接方法律地位平等，按合约履职，各方权利与义务相统一。这意味着政府部门（包括准政府的民政事业单位和群团组织，下同）作为服务购买方，与作为服务承接方的民办社工机构将形成法律上的契约关系。虽然事实上政府部门仍然具有“买方市场”的优势，但合同的约定将促使各方依法办事，从而降低了服务过程中的不确定性。对于民办社工机构而言，这种机制有助于维护自身的合法权益，同时也有助于增强独立性和自主性，从而更好地开展专业化服务。

除了通过服务购买直接为民办社工机构提供资金外，政府部门还采取多种方式为民办社工机构的成长创造条件。这包括建立社会组织孵化基地，为民办社工机构的登记注册、办公场地、运营管理等提供支持；开展公益创投大赛，为有意向成立民办社工机构的项目注入资金或者直接投入培育资金等等。在这些政社互动的场域中，民办社工机构通过陈述自身宗旨、理念以及价值观，向政府部门传递着社会工作的专业知识和专业形象。民办社工机构也更加了解政府部门的意图与行政工作机制，双方因此生产出信任关系，有利于民办社工机构与民政事业单位、群团组织的协同发展。

四、中国民办社工机构协同发展的着力点

中国民办社工机构在经历了高速增长期后，将迎来分化、调整和变革的新阶段。虽然先期的国家政策给予了民办社工机构一定的发展空间，它们自身也积累了相当的运营管理经验，但是民办社工机构总体上还很弱小，可持续发展能力还不强。因而，承前启后，完善政策措施，促进民办社工机构的协同发展仍然是需要继续探讨的课题。

（一）明晰民办社工机构的角色定位

民办社工机构作为社会组织的组成部分，在目前中国社会服务格局中的角色定位还不明朗。由于中国民办社工机构是在国家政策刺激下催生的，没有经过自然孕育的过程，所以其民间性、非营利性、专业性发展不充分。在诞生之后，体制条件和社会环境条件也没能为民办社工机构提供足够的支持，从而使它们陷入“内卷化”的困境，组织行为一定程度上被扭曲[20]。同时，它们与民政事业单位、群团组织和基层群众自治组织的功能界限模糊，未能彰显自身独特作用，容易被三类公共服务组织所替代。

此种情形之下，有学者认为政府对民办社工机构应当去行政化，民办社工机构要破除专业自我封闭，增强内在发展能力，扩大与社会各界的深度合作，从而突破内卷化状态[21]。这是民办社工机构应当长期坚持的方向，也是它们真正实现组织目标的必由之路。当前，中国民办社工机构发展水平不一，处于不同地区、城市或者农村、创办者背景不同的机构，差异甚大[22]。实际上，这折射的是包括民办社工机构在内的中国社会工作发展的阶段性特征：不充分和不平衡。某种程度上，人们对民办社工机构的过高期待与要求是非理性的，它超越了现阶段主客观条件对民办社工机构的制约和支持。我们需要重新审视民办社工机构的角色定位，使其与上述三类公共服务组织相协调。

从地方政府的角度而言，有必要对民办社工机构的布局做一个科学的规划。虽然民办社工机构的发展受到国家政策的鼓励，但民办社工机构的登记注册不能陷入盲目和无序的状态，应与地方公共服务体制相适应，有明确的服务领域和标准。同时，民办社工机构的成长有其规律性，社会各界不应对其职责和服务能力寄予不切实际的期望。这是对民办社工机构数量爆发式增长的适当调节②，也是对现实中社工服务项目制实施扭曲与变形的纠偏。民办社工机构的发展离不开政府的支持，但政府的支持不应是控制或强制取向的。

民办社工机构自身既要有远大的理想和愿景，又不能急躁冒进。民办社工机构须在发展目标上与国家的经济社会发展战略相统一，与民政事业单位、群团组织和基层群众自治组织相协同。在共建共治共享的社会治理体制中，民办社工机构与三类公共服务组织的根本目标是一致的，但在具体的社会治理活动中双方还不能等量齐观。当前，民办社工机构的目标群体应聚焦某一、三类公共服务组织难以企及的领域，例如边缘青少年的外展服务、孤寡老人的精神慰藉服务等。故此，民办社工机构既要发挥社会工作的专业特长，又不能妄自尊大——为了获取项目资金而承揽无法完成的治理任务。民办社工机构相互之间应错位发展，而不是像现在这样什么项目都承接，什么服务领域都涉及，同时应避免在政府购买服务过程中的恶性竞争。

（二）推动民办社工机构融入社会建设

社会建设包括社会治理和社会服务，它以民生为重点，直接影响着人们的幸福感、获得感和安全感。民政事业单位、群团组织和基层群众自治组织等三类公共服务组织对此承担着重要职责，而民办社工机构作为增量部分，亦需融入社会建设中。民政事业单位直接面向民政服务对象，包括五保户、低保户、特困户、低收入群体以及残障人士等社会边缘群体。群团组织包括工会、共青团、妇联、残联等人民团体，它们分别联系职工、青少年、妇女儿童和残障人士等，为他们的需求发声，维护他们的合法权益。基层群众自治组织包括城市居民委员会和农村村民委员会，它们为辖区居民提供公共服务，实施基层社会治理。相较而言，民办社工机构服务对象较为宽泛，服务领域也不固定。

当然，三类公共服务组织性质不同，运作机制也不一样，但所开展的主要业务都属于社会治理与社会服务范畴。实践中，它们具有官方背景，资源由政府供给，国家已经立法对此做出了原则性规定。民政事业单位、群团组织和基层群众自治组织依靠传统的行政工作方法，解决了众多社会问题，满足了社会成员的某些普惠性、兜底性的民生诉求，促进了社会团结。然而，在社会矛盾多发、社会问题复杂化、社会需求多样化的今天，这些公共服务组织已经难以完全适应社会建设的需要。近年来，在政策推动下，民政事业单位、群团组织和基层群众自治组织，或者增设社会工作岗位，或者通过服务购买，或者采取与社会组织合作等方式引入专业社会工作服务，以改善服务供给的效果和效率。

民办社工机构作为专业性社会组织，在参与社会建设过程中，必然存在与以上这些公共服务组织的协调问题。一是三类公共服务组织可能通过内设社会工作岗位方式，自行组织开展社会工作服务，民办社工机构则难以介入，亦无大的介入必要[10]。这样做的优势在于推进速度快，人员较为稳定，服务管理容易规范化；缺点在于服务的供给机制仍然没有变，社会工作者容易被行政化，专业性可能被削弱。二是三类公共服务组织自身并不聘用社会工作者，而是通过政府购买服务或项目合作的形式与民办社工机构发生关联，从而使民办社工机构能够便捷地参与到社会治理和社会服务之中。这样做的优点是可以取长补短，发挥各自的优势，降低服务成本；缺点在于双方需要一个较长时间的磨合过程。原因在于：三类公共服务组织具有法定的权威和资源，为社会公众所熟知，也更加了解服务对象；民办社工机构本身属于新生事物，社会认可度低，公信力还不强，但掌握着专业知识与技能。

毋庸置疑，在这个互动关系中，三类公共服务组织拥有主动权，而民办社工机构则处于协同地位，应配合与支持前者提升服务质量和水平。现实中，民办社工机构要警惕已经出现的“专业主义”，即“为专业而专业”，将“专业性”作为谋取部门利益的筹码。社会工作的专业性本身并不足以很好地解决中国社会文化脉络下的复杂社会问题，只有与本土的政治制度、社会政策相结合，与主流文化价值观念相协调，才能帮助服务对象走出困境。当然，民办社工机构协同参与社会建设并非要丧失自身的独立性，而是策略性地获得社会承认的现实选择。

（三）倡导社会工作学界的持续支持

民办社工机构的发展最终取决于自身服务功能的彰显，基础在于组织发展能力的建设。相较于上述三类公共服务组织而言，民办社工机构的发展能力是严重不足的。众所周知，中国社会工作是“教育先行”模式，先由高校培养社会工作专业人才，然后再推展社会工作实务，进而逐步建构起社会工作制度。在一定程度上，这个发展过程因缺乏社会基础，省略了实践经验沉淀的环节，为后来社会工作（包括民办社工机构）发展遭遇社会认知不足、承认不够的难题埋下了隐患。然而，“教育先行”的发展模式却又有其客观的时代背景，即中国的社会转型和社会发展，迫切要求引入专业社会工作服务。教育先行不仅仅意味着社会工作专业人才的培养和使用，而且还包括高校教师和专家学者对中国社会工作行业的引领与推动。

高校教师和专家学者的呼吁与倡导，对促进中国民办社工机构的发展做出了重大贡献。他们不仅开展教育教学和学术研究，积极向政府建言献策，并且身体力行地以各种方式积极参与社会工作实践。民办社工机构中有相当一部分就是由高校教师领办，这些机构已经成为行业发展的引领者和示范者。在其他的民办社工机构里，高校教师也扮演着咨询者、顾问等角色，他们凭借专业知识和社会影响力，为民办社工机构的目标定位、运营管理和服务开展等提供了多方面支持。

如今，民办社工机构逐步进入稳定发展期，将更加注重组织的内涵建设，以着力提升服务的整体质量和水平。服务质量和水平的提升仰赖于社会工作者专业能力的增强，因而督导和继续教育极为重要。民政事业单位、群团组织和基层群众自治组织作为体制内部门，已经形成一套成熟稳定的工作机制，有能力应对社会治理中的大部分程序性事务。于民办社工机构而言，则更加强调其对解决社会痛点和难点问题、对创新社会治理的变革作用。政府的这种期待不仅要求民办社工机构的社会工作者熟悉国情社情民情，还要求他们具有较高的理论素养，能够创造性开展工作，前瞻性地谋划社会治理举措和社会服务。

为此，应当发挥社会工作学界的作用，调动专家学者的智力资源，为民办社工机构开展有针对性的指导和培训。一方面，民办社工机构所面对的是一个不具支持性的社会环境，迫切需要社会工作学界同行的建设性意见，为机构发展出谋划策；另一方面，民办社工机构也为社会工作学界的人才培养和学术研究提供了实践场域———社会工作专业学生的能力和素质必须经过实习实践才能得到提高，社会工作学者的研究也应主要是行动当中的实践研究。港台地区的经验表明，社会工作学界与社会工作实务界是不可分离的，他们紧密合作，良性互动，共同服务于社会群体的福祉。故此，社会工作学界应为中国内地民办社工机构的能力建设提供更多技术支撑。

（四）化解民办社工机构的职业化问题

职业化是中国社会工作发展的核心问题，是社会工作专业性发挥作用的现实依托，也是民办社工机构发展的根本方式。职业化包括社工岗位的开发与设置、社工服务成效的考核与评价、社工薪酬待遇和职业声望的合理化等，这些会直接反映出民办社工机构的发展状况。截至2017年底，全国共开发设置了312089个社会工作专业岗位，比2016年增长38643个，其中，乡镇、街道和社区设置的社会工作专业岗位共有232021个，约占74.3%；民政部门作为业务主管单位的社会组织设置的社会工作专业岗位共有40319个，约占12.9%；民政事业单位设置的社会工作专业岗位共有21593个，约占6.9%。但同时，全国的社会工作专业人才总量已达1025757人[1]。

这意味着已有社会工作岗位数大约占专业人才总数的1/3，还有众多接受过社工教育和社工训练的人没有岗位。而且，这些岗位大部分隶属于体制内公共服务组织，民办社工机构的岗位数量没有超过12.9%，平均每个机构的员工人数约5.4个③。这说明民办社工机构的规模非常小，与近年来注册登记数量增长过快、发育滞后、人员流动性大的状况相一致。虽然民办社工机构人力资源匮乏，但是政府却对其寄予了很高的期望。民办社工机构在政府购买服务过程中要接受严格的考核与评估，要在资源极其有限的情形下维持运营。民办社工机构的工作人员薪酬和社会地位普遍偏低，工作环境欠佳，这使社工缺乏对机构的认同感和归属感[23]。在社会公众眼里，社会工作岗位是不具吸引力的，还不足以成为人们安身立命和事业发展的平台。如此一来，民办社工机构的发展实际上取决于社会工作职业化的程度。街道、社区之所以吸纳了较多的社会工作人才，其实依靠的是一种体制内的“身份光环”，而不是“社会工作者”本身的职业属性使然。显然，在民政事业单位、群团组织和基层群众自治组织里的社会工作者，拥有更高的职业声望和职业安全感。因此，从民办社工机构的长远发展计划，必须解决社会工作职业化的问题。

虽然社会工作者在中国已经是一门职业，但是其职业环境还不够友好，社会工作者职业形象的塑造和职业地位的提高可能是一个艰难的过程。当前，政府购买服务为民办社工机构提供了部分资金来源，对于它们的生存与发展至关重要。这种支持方式需要继续完善，至少不能使民办社工机构时刻面临“断粮”的风险，从而降低社工人员的流失率。从世界范围内来看，社会工作服务机构的绝大部分资金也是来自政府拨款。政府在做社会建设规划时，需要将民办社工机构与民政事业单位、群团组织和基层群众自治组织统筹考虑，为民办社工机构的日常经营提供制度保障。当然，民办社工机构缺少资金是客观存在的，但资金问题并不是它们发展过程中的唯一问题，甚至不是首要问题[24]。民办社工机构还必须有高素质的员工和良好的内部治理，如此才能提供高质量服务，较好地解决社会问题，以彰显社会工作的职业效能。因而，政府除了给予民办社工机构资金上的支持，还需要有多方面的配套措施。例如，设置合理的服务考核评估标准，给予年轻社工成长的时间与空间；有计划，有针对性地开展民办社工机构运营管理方面的培训，促进机构管理的规范化等。

五、结语

民办社工机构作为社会组织中的一个特定类型，其发展一方面受国家社会工作人才队伍建设战略的推动，另一方面又受共建共治共享社会治理体制的影响。在现阶段民办社工机构自身能力建设不足的情形下，统筹其与民政事业单位、群团组织和基层群众自治组织的协同发展不失为一种策略性选择。当然，由于民政事业单位、群团组织和基层群众自治组织等各自遵循着不同的治理逻辑，在治理结构中处于不同的位置[25]，因而民办社工机构与这三类公共服务组织的具体互动方式会有所差异，需区别对待。此外，国家已有社会工作政策的执行离政策目标还有较大差距，有的地方对社会工作重视不够，推动社会工作发展的体制机制不完善，这将极大地制约民办社工机构的发展预期和社会治理体制的建立。总之，国家的政策和制度生产对民办社工机构的发展形成规制，民办社工机构要实现与民政事业单位、群团组织和基层群众自治组织的协同发展，还需要国家政策的进一步调整与优化。

注释：

①“三社联动”模式中，因民办社工机构兼具“社工”和“社会组织”两个角色，实际上演化成了社区与民办社工机构的“两社联动”。

②2014年民政部《关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》中提出，到2020年全国发展8万家民办社工机构。但据中国社会工作联合会发布的《2018年中国社会工作发展报告》显示，截至2018年底，全国共成立民办社工机构9793家。

③笔者根据2017年，全国民办社工机构数7511家，以民政部门作为业务主管单位的社会组织设置的社会工作专业岗位数40319个，再计算得出。