共建共治共享社会治理体系构建研究——基于合作剩余的视角

赵 辉

（大连大学经济管理学院 辽宁 大连116622）

社会治理是经济发展的保障，在经济增长面临严峻挑战的特殊时期，良好的社会治理格局能有效化解社会矛盾，为经济发展赢得更大的空间。新时期的社会经济要实现包容性发展，要体现经济增长与社会进步成果的非排他性，让全体社会成员都能公平合理地享受社会经济发展的成果，享有公平发展的权利和机会，这对完善社会治理机制提出了更高的要求。探求多元主体参与社会治理的激励机制和约束条件是充分释放社会内在活力的必然途径，也是构建共建共治共享社会治理格局的根本要求。

一、社会治理中的多元主体

当前，经济、社会环境日益开放，我国的社会治理已经不再是早期封闭格局，各种社会力量都可以在不同的诱因或需求的引导下，参与社会事务。除政府外，社会组织、企业、个人都是参与社会治理多元主体的构成部分。政府在社会治理中的基本职能定位于社会的公共领域，集中在制定合理政策、依法管理和规范社会事务，调节收入分配，化解社会矛盾等方面，以维护社会的公正、秩序和稳定。在现代化治理的要求下，政府应逐渐从占绝对主导地位，向多元协同治理主体之一的角色定位转化。企业、社会组织、公众都应在社会治理中起到应有的作用。

（一）企业

企业是社会治理中的市场主体，作为一种营利性组织，其基本职能是按照市场经济规则的要求，生产满足社会需求的产品。在市场环境下，企业追求利润最大化的行为会实现资源有效配置，提高整体社会福利。这种追求个体利益的行为，在一定的约束条件下能够促进整体公共利益提升。虽然很多公共产品和服务需要由政府提供，但其生产可以交由市场主体来完成。市场作为满足社会需求的重要方式，在社会治理中发挥着不可替代的作用。在实践中，探索把社会利益转变为可以借助市场机制实现的制度设计，是吸引市场主体参与社会治理的重要途径之一。此外，企业在社会治理中的作用还体现在从事生产活动的同时，履行企业社会责任，在环境保护、员工福利、社区建设等领域发挥应有作用。

（二）社会组织

社会组织是社会自治的重要主体之一。随着经济发展水平不断提高，面对错综复杂的社会环境，单纯依靠政府来管理和协调社会事务，已经难以满足社会需求，也难以有效实现社会资源配置，社会组织在社会经济生活中的作用越来越大。在现代社会中，社会组织是市场资源配置方式的有益补充，是凝聚社会资源、提供社会服务的重要力量，其作用和功能是政府部门无法替代的。社会组织一般具有民间性、志愿性、公益性、非营利性的特征，优点在于能满足居民多元化需求。

社会组织在社会治理中的角色定位体现三个方面：一是在社会治理主体中的定位。多元化的社会角色是当今社会利益多元化的必然反映，社会组织建设应承载政府转移的部分职能，是社会领域改革需要重点发展培育的对象。二是在社会治理过程中的定位。社会发展是一种自觉的过程，社会治理也应是一种自觉的控制过程。社会组织要建立组织、沟通、协调和参与决策等有效运行机制，实现内部良好治理，保证参与社会治理过程的连续性。三是作为社会治理监督系统的定位。社会组织既是社会治理的监督者也是被监督者，社会组织作为多元治理的主体之一，可以监督政府部门和市场领域的运行，维护公众的权利和利益；在参与社会治理过程中也要受到政府和公众的监督，合理有效的行使其社会治理职能，维护多元主体的利益，推动社会整体进步。

（三）民众

民众既是社会治理的主体，同时也是社会治理的客体，民众在社会治理中的角色体现在三个方面：第一，利益诉求表达，民众可以通过听证会、公民咨询会、公民调查等方式合法表达利益诉求；第二，参与公共政策制定，利益诉求表达是公众参与社会治理的初级形式，是政府制定公共政策的信息搜集手段，参与公共政策制定，是公众维护和实现自身利益的积极方式；第三，社区自治和村民自治，是民众参与社会治理的高级形式，通过民主选举的方式，自己管理社区事务和村务，实现真正的主体地位。民众作为社会治理的主体之一，最终应实现“自我管理、自我教育、自我服务”。

二、合作剩余视角下共建共治共享社会治理的基础

从广义上讲，资源是人类在经济、社会活动中用于创造新财富的客观事务。共享资源不仅包括土地、水、矿产资源等自然资源，还包括社会关系、社会资本等社会资源，既包括有形资源，也包括无形资源。资源的利用离不开组织化的活动，而采取组织化方式则源于资源内含的资源共享性。由于资源的“共享性”特征，其蕴含的价值（经济学意义中的“租”）必然吸引利益主体的追逐，这些相关利益主体通过一定的合作方式利用资源，对共享资源利用的组织化形式和约束机制，是相关利益主体获取资源实现收益的直接影响因素。相关利益主体结成的组织形式对资源利用效率有很大的影响。如果相关利益主体为了追求经济租金形成的是一种分利集团，则寻租过程必然产生效率损失，减少整体社会福利。如果相关利益者通过一定的组织形式形成分工合作的关系，并借助组织合作产生“合作剩余”，则不仅相关利益主体从中受益，还会增进社会福利，提高资源利用效率。

社会治理的基本内涵可以抽象为“社会事务管理+社会服务提供”[1]，社会事务管理涉及制度供给及其引发的利益分配，制度供给本身就具有共享性特征，而社会服务则直接具有共享资源的特性。在实施社会治理过程中对这部分相关资源的利用和相关利益的分配，直接决定了社会治理的效果。资本和权利作为主导社会秩序的两大要素，如果不加以约束，在社会治理中会导致利益分配有失公平加剧社会矛盾。要改善我国当前社会发展滞后于经济发展的问题，化解社会矛盾，要从根本上解决社会治理中的利益分配问题。

社会需求和社会形态的变化拓宽了多元化主体对社会事务的参与途径和决策途径，在社会治理中出现了部分与政府、社会组织、民众、市场主体决策范围相关的公共领域，进而出现了这部分公共领域中可以利用的公共资源及其带来的公共利益。民众参与社会治理体现在对社会事务和自身利益的关注。各主体对社会领域共享资源的利用和对经济剩余的追求，构成了多元主体协同治理的基础。

社会治理中的多元主体——政府、社会组织、民众、市场主体，是掌握不同资源的主体，也是具有不同目标追求的利益主体（图1）。社会公众是社会关系资源的拥有者；具有自治性的社会组织拥有一定的社会资本和专业知识，其本身就是源于合作剩余而形成的；市场主体企业遵循市场机制从事专业化生产。随着经济和社会的发展，各类主体不断成长强大，使政府之外的主体参与社会治理成为可能，由于社会资源供给系统的复杂化和动态性，不仅政府难以满足社会资源配置需求，其他公共部门和私人部门都无法掌握和运用全部的知识和信息，使多元主体的共同治理成为必然。多元主体之间并非竞争关系，而是借助各方的优势，建立协作关系，实现合作供给。

共建共享共治的社会治理格局正是各主体在对经济剩余的追求中，建立以社会资源为基础的合作，实现以专业性相互依赖为基础的协作治理。因此，要实现公共产品和公共事务的有效供给和决策，需要多元社会主体共同实现集体行动。这些利益相关主体协作参与社会治理的意愿性以及社会治理的效果，取决于能否通过合作获得各自利益的增加，即获得潜在的合作剩余，同时通过制度设计约束各主体行为。

三、合作剩余视角下的共建共治共享社会治理体系建设路径

（一）共建共治共享社会治理建设机制

解决社会问题、满足社会需求并最大限度地创造社会价值是社会治理的逻辑起点与归宿[2]。社会阶层变化在带来社会需求多样化的同时，也带来了对社会价值共享性的要求。无论是政府、市场还是社会自身，都无法单方面解决复杂的社会问题，满足多样化的社会需求。由于存在市场失灵，面对具有外部性的资源配置、公共产品提供等公共经济问题，必然要求政府介入。而政府管理体系难以完全解决市场失灵，也难以充分满足社会需求，存在政府失灵。一些社会力量虽然具有协调社会资源的能力，但在参与资源配置和社会事务时仍需要相应的制度支持。政府、市场、社会三者交叠区域存在的具有公共性特征利益更是无法有效利用和协调。在实现资源配置、满足社会需求和创造社会价值的过程中，政府、市场、社会组织、民众都需要在各自的有效作用范围内相互协作，在追求个体利益的过程中恪守公共利益，建立起的有机共同体才能形成政府、市场、社会良性互动，实现协同共治，共享社会治理成果。

共建共治共享社会治理的建设机制在于，依托合作剩余实现共同治理的动力机制，通过参与具体制度设计、完善组织体系，实现多元主体协作，进而构建长效协作机制，实现社会治理的共建性、共治性和共享性（图2）。

图2 共建共治共享社会治理的建设机制

（二）实现多元主体共建激励机制

社会建设的核心在于激活社会。理性选择制度主义的观点认为，无论是在经济市场还是在政治市场中，相关行为者都是追求利益最大化的理性人，行动者展开理性行动的目标是实现自身利益的最大化[3]。社会治理中的各行为主体，同样是在社会治理中追求个体利益的理性行为人，实现多元主体合作共建的动力在于，各主体能够从参与社会治理中获得好处。

秉承计划经济时期对资源的管控，传统社会管理模式强调政府主导，以政府管控为主，政府通过行政审批权、管理权对社会事务和社会服务具有绝对的决策权，相应形成了对资源租金相对垄断的权力，成为政府和分利集团设租、寻租行为的来源，必然导致资源配置缺乏效率性，产生社会福利损失。当这种寻租行为下导致的公共服务提供不是以满足社会需求为目标时，就会引发阶层利益矛盾，带来社会治理问题。这种对资源管控形成的垄断租金已经成为社会治理共治共享的障碍。

为实现多元化主体共治共享的社会治理格局，政府需利用政策工具将稀缺资源分配给社会组织、社区组织或市场主体，将公共服务的生产、提供和部分管理权让渡给这些主体，从根源上明确各主体从理性行为出发参与协作治理的动机和目标（图3）。这种以资源共享为基础的社会治理协作模式，将政府主导的管控模式，转变为通过要素占有权的分配和协商实现社会事务的共同治理和社会服务有效提供，实现社会主体的公共选择权利，以及在价值取向上的认同性，规制和秩序的稳定性。通过完善的利益表达机制和决策参与制度，让民众参与社会事务管理并从中受益，进而充分利用民众的人力资本和社会关系资源。通过权益保障和监督机制，保证社会组织、社区或市场主体利用其专业优势，提高服务质量，降低公共服务运营成本，提高民众对政府的信任度，实现社会协调发展。

图3 通过资源让渡建立以资源共享为基础的多元化主体共治共享的社会治理

具有目标一致性的多元主体在一定的约束条件下，才有可能实现有效的协同共治。政府的资源让渡只是将原来的垄断租金让渡出来，有了多主体协作实现合作剩余的可能性，但并不一定意味着各主体就能通过资源共享实现合作剩余。最终合作剩余的实现，还需要明确的权利界定和适当的组织形式（图4），通过专业化分工将政府、社会组织、公众和市场主体置于一个整体系统中，实现1＋1＞2的治理效果。明确的权利界定对多层次制度供给提出了要求，适当的组织方式则要求构建新型合作的组织体系。

图4 合作剩余的实现

（三）完善多层次制度供给

政府资源让渡带来的经济租金为形成合作剩余提供了激励。而多元主体合作是建立在各主体理性选择的基础之上。根据理性选择制度主义的基本思想，在没有制度约束的情况下，相关行为主体在追求自身利益最大化时作的理性选择，可能会导致集体层面上并非最优的结果，面临集体决策的困境，正如一次博弈时出现的“囚徒困境”的情况。

在重复多次博弈的情况下，每个参与者都有机会去“惩罚”另一个参与者前一次不合作的行为，不合作的动机会被受到惩罚的威胁所克服，从而导向实现合作的良好结果。罗伯特·阿克塞尔罗德在《合作的进化》中提出，在参与者能多次相遇的前提下，最佳的确定性策略是“合作＋一报还一报”，这种合作模式要求具有“善良性、报复性、宽容性和清晰性”，扩大合作需要能够增大未来的影响、改变背叛的收益并改变参与主体的辨别能力。在社会活动中，良好的制度设计有助于促使人们实现合作并保证自身利益。

一个国家的社会秩序不仅与初始的制度结构安排相关（表1），与之后的制度弹性（制度包容性、可调试性、创新型）也高度相关[4]。作为国家的管理者，政府是制度供给的主要也是重要提供方，但政府并不是唯一的制度制定者。共建共治的社会治理要求制度供给的多层次性。社会生活中很多具体政策和规章要随着社会经济的发展相应调整，适应社会需求。这类具体政策和规章如果在制定时引入直接利益主体参与决策，通过多方的沟通和谈判确定社会治理具体的政策和规章，不仅能够更全面、深入地反映社会需求，提高制度供给的适应性，在达成一致的规则框架下形成集体的一致行动，也能够降低在政策、规章通过后实施过程中的外部成本。

表1 现代国家的制度体系及其结构[4]

各类社会治理主体具有各自的权利和责任，是独立的决策主体，有效的制度供给应保证各社会决策主体在追求自身利益最大化的同时，还要承担相应的社会责任。多样性的制度安排不仅承认国家正式制度在社会治理中的功能，而且尊重非正式制度或自主治理制度的建设性价值[5]。企业、社会组织或民众能够通过一定渠道参与到社会生活和社会事务中，不同的社会力量相互协作，在竞争与合作中和其他主体建立契约关系。多元主体参与具体制度设计，有利于政府、企业、社会组织乃至公众在涉及自身利益的具体政策和规章中争取自身权益，能够激发市场力量和社会自治参与社会事务的积极性，是实现共建共治共享社会治理的保障。

（四）构建网络型组织体系

资源交换建立在资源依赖基础上，组织间的资源依赖决定了协作时组织的联系和相互作用。社会治理体系建设最终要通过一定的组织平台来实施。有效的组织体系能保证各社会治理主体在各自的权利边界内行事，并通过适当的组织机制推动多方主体的合作，实现资源整合，提高治理能力。实现社会治理的共建性和共治性要求治理结构从原来的政府“单中心”结构，向政府、市场、社会“多中心”结构转变，发挥各主体的比较优势，在明确各自责任的基础上建设有助于实现竞争和合作的模式。

网络型组织结构是依托契约关系建立和维持的组织结构形式，通过互惠互利、相互协作、相互信任和支持的机制进行密切合作。在网络化结构中，社会治理过程中的每一个主体都可以视为社会治理网络上的一个节点，都处在与其他节点相互联系、相互影响的状态下，每一个节点的变化都会在整个网络上得到反应，每一个节点的意见表达都会在整个社会网络得到响应，通过信息互动、流程管理优化治理流程、缩减管理层次、明确责任权利，加强各主体间的协同作用和应对能力。

网络化组织结构要求社会治理组织体系从垂直管控型模式向扁平化组织结构转化。网络化社会治理体系中，政府从绝对的主导地位，转变为中心的治理主体之一，通过信息互动、流程管理优化治理流程、缩减管理层次、明确责任权利，能加强各主体间的协同作用和应对能力。其他主体也必须要具备科学的决策能力才能保证社会治理共治共享的实现。近年来我国社会治理重心逐步向基层部门转移，基层协作自治的关系构建是多元主体间合作的保障，实现政府、社会组织、企业、民众协同的网络状、扁平化、多维度的协同治理格局。

四、完善共建共治共享社会治理体系的对策

（一）完善社会治理参与途径建设

1.拓宽社会治理参与渠道

构建有效的多方合作制度平台，拓宽公民参与渠道。通过完善民意调查、信息公开、协商谈判等手段从基层收集、整理社会问题。完善多方协商和集体决策制度，针对公共服务相关事项组建公众意见咨询委员会。拓展社区服务，建立社区居民参与社区建设的开放式平台。在制定具体政策时充分听取社会组织、相关企业和公众的诉求。

2.促进社会资源整合

政府的优势在于整合资源和动员统筹，社会组织的优势则在于了解社会需求、提供满足社会需求的生产和服务。政府与社会组织间应建立经常性合作机制，政府部门利用统筹、沟通能力为社会组织提供基础服务，社会组织根据基层社会需求信息提供公共服务，同时向政府部门反馈信息，以优化相关政策。促进企业与社会组织和社会组织之间的沟通与合作。现在越来越多的企业愿意履行社会责任，为公益项目提供资金和支持，但由于缺少合适的平台和沟通机制，企业时常找不到对口的社会组织和参与项目，同时又有很多社会组织在寻求资金支持和专业化指导。因此，需要搭建社会组织与企业、媒体、公众之间的沟通平台，为资源流动以及交流合作提供基础性支持。

3.完善公共服务合作机制

为社会组织参与公共服务提供让渡资源和空间。行业联合会、基金会、社区社会组织是动员社会资源和提供公共服务的重要主体。为了充分发挥社会组织在社会治理中的作用，政府要将微观层面、实施层面的事务性服务职能、部分行业管理职能转移给这类组织，促进社会组织参与社会治理的深度和广度。制定社会公共产品提供政策和使用规划，通过信息共享平台发布公共服务需求信息。确定公开、公平、公正的社会组织或企业参与提供公共服务的竞投制度，对生产、建设、验收全过程进行严格监管。

（二）加强社会治理组织建设

1.推进社会组织能力建设

通过专业化指导和制度支持，实现政府和社会组织合理分工，通过机构、财务、资产、人员剥离，对社会组织去行政化，支持其完善法人治理结构，提升组织能力。针对目前社会组织工作人员专业化、职业化程度较低的问题，应通过内外部培训持续提升人员的专业能力。政府组织专家咨询团队为社会组织提供咨询服务。社会组织可以利用其拥有的社会资源拓展服务内容，适当开展服务性收费。参与市场化行为，不仅可以使社会组织增加经营收益，也可以通过参与竞争提升专业能力，扩大宣传和社会影响力，为吸引政府、企业或基金会合作扩展空间。

2.加强基层社会治理组织建设

基层组织直接面对民众，良好的基层工作是实现社会治理共享性的保证。要完善多层级、多元化的社会治理结构，重视基层社区的建设与发展，提高社区居委会的管理能力和服务能力，实现社会自治与社会自我管理。建立基层社区的社会治理和公共服务综合平台，在基层治理和服务中实现政府行政管理与基层民众自治的有效衔接和良性互动。3.通过“三社联动”推动基层社会治理

“三社联动”是三方主体基于共同目标而形成的相互依赖的组织模式，强调多主体协作，在基层社区治理领域实现资源共享、优势互补。通过“三社联动”服务社区，应了解社区内的人口、经济状况，社区公共服务和社区资源的供求情况，围绕社区居民需求，由社会组织、社会工作者提供专业化的可行性项目分析，最终由多方共同参与项目决策。目前基层社区的资金来源主要是政府对社区工作支付的经费、社区的资产盈利和社区承担政府部门工作得到的资金。随着社区服务提供范围扩大，仅依靠财政资金支持，难以满足社区民众需求，要积极探索公益基金的创投项目，实现资金自然增长机制。在资金使用上，规范资金用途，提高资金利用效率，通过资金使用公示，实现民主监督。社会工作者是“三社联动”中的重要推动力量，具有专业性、公益性的特征。为吸引更多专业人才从事社会工作，应适当提高待遇，提供培训机会，优化职业发展路径。设置高校毕业生就业岗位，为在校大学生提供实习机会，实现多层次人才储备。通过“社会工作者＋志愿者＋社区居民”的形式，组成多主体、多层次的社区服务队伍，动员基层社会力量参与基层治理。

（三）充分利用现代化信息手段

1.注重网络空间的信息传递与表达

充分利用互联网加强信息发布的及时性和有效性。及时发布真实信息是避免恐慌和谣言最直接、有效的办法，也是避免行政过度的有力手段。网络空间中，信息传递会同时附带理性的客观分析和感性的情绪表露两种内核，意见表达的方便性和信息发布的高传播性使信息在传递过程中易带来快速膨胀的社会影响。只有及时发布真实信息才有助于民众客观理性地分析社会问题，进行思考和讨论，借助网络表达意见，进而形成共同治理的社会基础。强调政府对社会需求和网络民意的关注和回应。针对公众关注的热点社会问题，及时通过各类官方平台，如政府网站、官方微博、官方公众号等作出信息发布和解答。有效利用网络社群、自媒体的传播能力，关注公众的社会需求，引导公众理性表达意见和建议。2.利用大数据挖掘社会需求

作为一种新兴的数据挖掘和数据分析手段，大数据分析可以应用在社会治理领域深入挖掘社会需求，利用数据分析应对现代社会中出现的一些复杂问题，如识别潜在民意、预测公共危机、预测政策实施效果和公众反应等[6]。社会治理的基本目标在于维护社会秩序、完善公共服务和改进政府的回应性、促进民众参与。与这些基本目标相对应，大数据在社会治理领域应用所要实现的目标，表现在以下三个方面：第一，维护公共安全。利用大数据预测功能，掌握某些特定条件下的社会现状（如人口流动、疾病传播），利用数据分析识别潜在公共风险，进而提前采取防控措施。第二，改进公共服务，满足精细化需求。利用政府掌握的社会信息，关联行业数据、企业数据，通过数据挖掘精准分析如医疗、交通、养老等社会问题需求的总量及结构性特征，预测公共服务差别化需求，优化公共服务规划，提高供给的效率性和满意度。第三，采集民意数据，通过及时政策回应激励民众参与社会治理。大数据时代，各类信息背后都反映着个体的选择行为，互联网平台上与政府治理活动相关的交互数据，可以反映出民众参与社会活动的心理诉求。对这类数据的把握和分析能够深入采集民意信息和预测政策效果，对与社会需求不符的政策及时作出校正，降低政策实施的社会成本，提高民众对政策的支持度。

与商业大数据分析应用不同，大数据在社会治理领域的应用需要满足公共属性的要求，实施过程中必须要考虑决策的科学性和安全性。一方面，社会政策的目标要兼顾效率与公平，也要考虑自由和平等，这些多重目标和价值标准是无法单纯依靠数据实现的。要求决策者有能力进一步分析判断数据之间的相关性和因果关系，还要求其在决策时从社会福利最大化的角度出发对数据分析作出价值判断。在这种新的技术环境下，对决策者的综合素质、分析判断能力提出了更高的要求。另一方面，应在防范可能存在的风险的前提下，探索应用的范围和方式。社会治理大数据应用的前提在于大规模的数据共享、调取和分析，这涉及多行业、多部门、多企业所掌握的各类数据，这种数据的共享和调取分析，必然面临安全性隐患。如果缺少相应的制度规范和约束机制，一旦发生对数据不正当应用或数据泄露，会危害公共利益。因此，必须要有严格的法律法规监管和技术手段，保护公共信息安全，谨慎与私人企业合作开发数据存储分析项目。另外，这类社会治理领域的大数据因其覆盖面广、涉及众多领域，势必会形成政府对信息的垄断和控制，这同样要求有相应的法律法规约束政府行为，避免对个体权利和社会福利的威胁。