组织间网络视域下社区协同治理创新：理论框架与地方实践

贺 芒 刘群伟

（重庆大学公共管理学院 重庆400044）

一、引言

社区作为社会治理的重要组成部分和基本单元，其治理水平体现着我国社会治理的能力和水平。在党的十九大报告中，习近平总书记要求，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。随着社会的发展，人民群众对社区治理提出了更高的要求，不仅要求社区做好日常基础管理工作，更要求社区能与群团组织、社会组织、驻区单位等多元主体相互协作，打造一个管理有序、服务完善、关系和谐的社区。因此，为了提高我国的基层社会治理能力，建设“共建共治共享的社会格局”，还需继续加强社会协同，创新社区治理。

从社区治理创新实践来看，现阶段，我国社区治理已呈现多元主体参与的状态，实现了协同的静态要求，但总体来说仍存在以下问题：一是政府部门管理碎片化。政府职能部门局限于自己管辖范围内的事而看不见整体利益，导致部门业务在社区分割，社区治理协同性不足[1-3]。二是外部资源参与不足。一方面辖区内企事业单位参与意图存在差异性，参与动力不足[4]，居民委员会和辖区单位相互信任程度低，社会力量参与缺乏制度机制保障[5-6]；另一方面地方政府缺乏挖掘整合资源的意识且撬动资源能力不足[7]。三是居民自治难以激活。社区行政化色彩较强，政府供给内容与居民需求方向不一致[8]，政府与社区组织、社区居民之间的互动较少，且互动过程中较为强势[9]，居民参与积极性较弱，居民缺乏自治平台和锻炼机会。

针对以上问题，当前学术界多从协同治理理论的视角入手分析多元主体的作用、地位，主体间的互动关系、机制等，但作为一门交叉理论，协同治理理论还没有明晰的理论框架[10]。此外，协同治理网络的形成机制和核心要素究竟是什么，还未得到学界的深入研究。因此，文章通过梳理文献找到合适的理论基础，并据此搭建一个分析框架，从新的理论视角分析社区协同治理网络，找出构建社区协同治理网络的动力、协同关系运作的核心和保障，从而为社区长效化、稳定化治理提供一定的参考。

二、组织间网络理论：社区协同治理的分析框架

（一）组织间网络理论的现实应用

20世纪70年代末，美国、日本等国家的企业积极与其他企业联结协作，从而获得了更多的经济效益。学者们对这种企业与市场相互渗透的现象进行了大量研究，并形成了新的研究理论——组织间网络理论。所谓组织间网络，是指一些相关的组织之间由于长期的相互联系和相互作用而形成的一种相对比较稳定的合作结构形态，这样组织就可以通过集体决策、联合行动来生产产品或服务，以便更迅速地适应不断变化的技术和市场环境，并提高自身竞争力[11]。

作为新型理论分析框架，组织间网络理论为分析政府间关系、政社关系提供了新方法。在中观层面，地方各政府部门之间的关系类似于一个网络，除了传统的自上而下的层级结构，还有横向的行动线[12]，组织间网络理论在更新政府行政观念、创新管理方式、培育信任文化、优化互动机制等方面起着指导作用[13]。在公共文化服务供给领域，多名学者以组织间网络理论为基础，对政府与社会组织间的合作关系进行了研究，分析了合作网络中的不足，并从多元主体参与、政府管理、信任机制构建、互动机制的完善等方面提出了优化建议[14-16]。此外，在微观社区治理中，程勉中借鉴组织间网络理论，对构建“条块互补”“纵横结合”的党的基层组织网络体系进行了分析[17]，王丽莉将组织间网络理论用于研究重大突发事件后的社区心理援助问题，并指出可以从整合社区资源、确立行动规范、厘清各组织角色三方面构建社区心理援助组织协作网络[18]。

从现有研究来看，组织间网络理论更加强调从中观层面来分析治理主体间的合作关系，而这恰恰是社区协同治理研究中需要重点分析的部分。现有社区协同治理研究中，大多数学者从宏观和微观上探讨治理主体间的关系、地位和作用，对中观层面——地方政府部门间关系网络结构的研究较为缺乏。而社区治理带有极强的区域人文色彩和政治色彩，治理效果的好坏一定受地方政府的领导所影响。因此，将组织间网络理论运用到社区协同治理中，将中观与微观相结合，重点分析地方政府、社区两个层级的关系网络有利于完善社区协同治理机制，具有一定的理论研究价值和现实意义。

（二）社区协同治理的分析框架

丹尼斯（Dennis Maillat，Olivier Crevoisier and Bruno Lecog，1993）等学者从经济维度、历史维度、认知维度和规范维度对组织间网络进行了概念定义，其核心要素分别是：共同的战略目标、组织间互相信任、信息共享以及活动规则[19]。而基于协同治理的一般概念，协同治理包括组织之间的相互依存、资源共享、信任基础及合作网络。社区协同治理的本质是基于利益多元价值前提下，调动不同主体积极参与社区治理与服务过程的制度设计[20]。通过梳理概念，可以发现组织间网络理论与社区协同治理都强调共同目标、组织间的信任关系以及制度规范。

1．协同治理网络的动力：目标一致

组织间网络的出现来自企业之间共同的目标——降低交易成本、扩展信息收集渠道和分担创新的风险性。同样，在社区协同治理中，只有保持自身竞争优势的同时实现互利共赢，各主体才会认可共同目标、采取共同行动。社区的治理主体涵盖了政府、企业、社会组织、居民等，各个主体由于自身性质和地位，其组织目标也不一致。因此，在协同治理实践中，理顺不同主体间的利益和价值需求，强化利益共同体的地位是协同治理的基础策略。

值得注意的是，政府是整合利益的主体。一方面，政府有义务与责任承担治理的社会性目标，减少社会主体间的治理冲突，实现公共利益最大化；另一方面，政府部门协商整合多方利益，有利于推动社会治理创新发展，实现政绩目标。过去30年，我国政府部门的晋升驱动力主要来自经济增长的压力[21]，而现在随着中央愈发强调社会治理创新，创新社会治理也成为政府部门绩效考核的主要指标[22]。

2．协同治理网络的核心：组织互信

组织间网络理论认为，“如果说价格竞争是市场的核心机制、行政命令是等级制的核心机制的话，那么信任与合作则是网络的核心机制”。正如协同治理所强调的，协同是各种行为者基于信任、相互认同等所组成的长期合作联系。在社区协同治理中，涉及的信任关系包括政府组织间的信任、政府与社会的信任关系、居民与政府的信任关系和居民与企业社会的信任关系。目前我国社会资本存量不足，社会普遍信任严重缺乏[23]，由于政府组织的横向竞争，政府部门之间横向的信任度还不高；社区居民对政府的信任度呈现差序格局，对中央政府—地方政府—基层政府的信任度依次递减[24]；社区居民对社会组织的信任度较弱，且随着政府对社会组织的信任程度的加深而加深[25]。

3．协同治理网络的保障：制度规范

为了维持组织间的信任关系，制度规范是协同治理的保障。巴伯尔在讨论如何维持信任时，认为配套性的制度机制是不可缺少的。同样，在协同治理中，要减低交易费用而促进主体间合作，关键在于有效的制度安排，制度是合作产生的基本逻辑前提，也是约束各主体间行为的重要方式。目前，我国学者在跨域治理领域，例如空气污染、河流污染等问题中，已形成了地方政府需横向合作的共识，但仍缺乏正式的政策和制度设计。而在社区治理中，关于不同政府部门间合作的制度设计几乎没有，仅对政府与社会组织之间的行为做了一定的规范，以政府购买合同中的权利和义务为准。总体来说，社区各主体间信任关系的维系大多以非正式的规则约束为主，缺乏正式的制度规范。

综上，共同的利益目标、组织间的信任关系以及正式的制度规范是构建组织间协同治理网络的三大要素，其中，利益目标是动力，信任关系是核心，制度规范是保障。首先，厘清政府、社区、社会组织、居民等主体的利益，整合共同利益，以共同利益为基础实现协同治理的自觉自愿，促进信任关系的形成。只有当非政府组织、私人组织或个体对自身利益的追求符合公共利益的方向，维持协同治理的心理基础——信任关系才有利益交叉点[26]。其次，建立组织间信任关系。信任是治理网络中的核心，包括地方政府间的信任关系、政府与社会组织的信任关系、政府与居民的信任关系，不同的信任关系构成了不同的关系网络。最后，以制度保证信任关系的可持续性。制度设计包括地方政府间合作的制度框架、具体制度，以及确立合作制度的权威与约束功能。社区协同治理网络的构建，以互惠互利的共同目标为动力，互信合作的组织关系为核心，全面系统的制度规范为保障，三者缺一不可。社区协同治理网络分析框架如图1所示：

图1 社区协同治理网络分析框架

三、案例选取及描述

研究选取重庆市K社区治理实践作为个案进行深描，获取对社区协同治理特征的一个诠释，并以“组织间网络理论”为分析框架提炼具有地方经验的理论知识。之所以选取重庆市K社区治理实践作为分析对象，主要基于以下考虑：第一，重庆市K社区是重庆市政府主导建设的规模最大的城市保障性住房社区之一，地方政府对该社区倾注了大量的心血，制定了相关扶持政策，开展了多项专项治理，取得了较好的工作成效。第二，对资料的分析发现，K社区的治理中，在政府发挥主导作用的同时有不同的治理主体参与，各个主体间的关系连接较为紧密，形成了纵向管理、横向合作的协同关系结构，这一治理结构及其形成机制值得深入研究。

研究发现，重庆市K社区呈现出政府领导—街道协调—社区动员的治理结构，如图2所示：

图2 K社区治理结构

首先，在K社区治理结构中，政府对K社区治理起着指导性作用，呈现出常态化且深入性参与，他们决定K社区的管理制度及发展方向。政府的主导作用主要体现在两个方面：一是市政府与职能部门合作出台了“2+9”文件，奠定了政府部门横向合作和纵向管理的制度基础。其中，“2”是指市政府出台的120号文件和73号文件，这两个文件确定了K社区治理的总体目标、基本治理原则；“9”是指市委组织部、市委宣传部、市公安局等9个市级职能部门在2个市政府文件的统揽下，出台的关于公共文化服务供给、公共安全治理、志愿服务、就业创业等多个方面的9个配套文件。二是市政府与主管部门合作建立了标准化打造、差异化扶持的项目管理方式。政府将对K社区的公共服务要求细化成考核型项目和示范型项目。其中，考核型项目是市级部门对K社区在基层党建、文化建设、日常事务等方面最基础的要求，遵循自上而下的运行机制，其运作流程为政府发起—实施—考核；示范型项目是社区为争取政府部门资源，针对居民需求自主设计的项目，属于竞争式项目，遵循自下而上的运行机制，采取“社区申报—街道审核并提交申报书—主管部门批准和验收”的形式。

其次，街道起着上传下达的桥梁作用，通过组成“社区大党委”协调社区内各企事业单位行动，实现区、街道、社区不同层级联动。在街道层面，主管部门与区委宣传部牵头成立了“社区大党委”，旨在指导、协调社区内各事业单位及社会组织开展工作，以及街道与区级政府的沟通等。在组织结构上，“社区大党委”和K社区的主管部门对接，主管部门负责对其进行业务指导。值得注意的是，“社区大党委”不是组织实体，而是一个区域化的党组织，因此，没有特定的上级，其组织关系也不属于区委组织部。在人事安排上，街道的分管领导担任“社区大党委”书记，业务与党建一肩挑的形式有利于街道立足社区实际情况，协调社区内各个企事业单位的工作，整合社区资源，为社区提供良好的公共服务。在权力和责任配置上，一方面，“社区大党委”能够邀请区级职能部门参加相关会议，讨论和解决社区的重要民生事项；另一方面，“社区大党委”能够对接社区内各企事业单位及社会组织，通过会议机制与社区内各组织保持常态化的沟通，协调相关主体间的关系和行为，共同推进社区协同治理。

最后，社区起着动员社区内自治力量，完善社区治理结构的作用。唐有财、王天夫指出社区“参与式”治理的实现路径包含社区认同、骨干动员和组织赋权三个环节。在基于社区居民的主动参与意愿下，社区积极引导社区骨干参与社区治理，同时有意识地向相关社区组织授权，使个体的、自发的参与转化为组织化参与[27]。K社区的组织动员路径基本证实了唐有财等学者的研究结果。在项目管理中，竞争式的示范型项目以居民需求为导向，强调发挥社区内生性组织（文艺团队、志愿者团队等）的作用，旨在调动居民参与社区治理。一方面，K社区为设计出具有创新性且符合居民真正需求的项目，加强了与社区内生性组织间的沟通，与之建立了长期的合作关系，鼓励、支持社区内生性组织在项目准备和设计阶段发挥信息收集、活动创意设计、动员居民等作用。另一方面，K社区赋予社区内生性组织正式的身份地位，将他们纳入社区组织管理中，其组织成员与社区居民沟通时，带有半官方的组织身份。经过几年的发展，社区内生性组织与居民成为社区治理结构中的重要部分。

四、社区协同治理网络的形成路径

通过对K社区的实地调研和系统分析，K社区协同治理是一种政府主导下的多元主体参与，聚焦战略目标、增强组织互信、加强制度建设是构建社区协同治理网络的主要路径，其中的核心逻辑如下。

（一）聚焦战略目标：协商整合主体间的利益诉求

第一，明确社区不同治理主体的目标。K社区作为大型保障房社区，政府治理的基本目标是有效供给社区公共物品，满足社区需求；高层次的目标是节约治理成本，实现治理效益的最大化，发展社区自治、建立合理的治理结构等；对于社区中的社会组织来讲，实现自身的组织使命及目标，获得政府的支持以及志愿捐款、服务收费等是社会组织参与社区治理的主要目标；对于企业来讲，在社区治理中获得经济利润，培养、发展忠诚的客户，承担社会责任、树立良好的企业形象等是企业参与社区治理的目标；对于K社区居民来讲，合法使用居民自治的参与权、决策权、监督权，提升自身参与能力，增强社区归属感等是居民参与的目标和动力。

第二，确定利益整合主体。在具有非营利性质的保障房社区，政府是利益整合主体。一方面，由于保障房社区居民收入较低、自身保障能力较弱，对政府的依赖性较强；另一方面，由于社区居民异质性强，利益诉求复杂，各种矛盾容易叠加，社区基层自治组织或企业或社会组织难以独自应付如此复杂的情况。因此，只有具有公共性、行政权威性和拥有雄厚财力资源的政府部门能够成为社区内不同主体间的利益整合主体。

第三，协商整合社区治理主体的利益诉求。对于横向政府部门间的不同利益诉求，市级政府通过项目管理的方式为他们搭建平台，促进职能部门间的沟通，协商解决部门间的利益分歧。与传统的项目管理不同，K社区的示范性项目允许多主体申报，即同一项目可向多个职能部门申请资金。职能部门根据自身条件择优资助，资助金额和资助形式不限。因此，在同一个项目中，往往有多个政府部门同时参与，共同讨论项目实施的重难点，沟通项目的分工。项目管理的申报形式一方面拓宽了项目资金来源，有利于保障项目顺利完成；另一方面有利于减轻职能部门的资金压力和政治压力，达到投入与效益产出的最优比例。对于社区内部的社会组织、社区自组织和居民，政府部门主要通过调研、参与社区居民联系会等方式深入了解社区内各主体的需求，通过规划统筹社区活动来协调社会组织、社区、居民之间的利益诉求。

（二）增强组织互信：强化基层政府公共关系效能

信任作为组织间网络理论中的核心内容，是形塑协同关系的关键性要素，为多元主体之间建立合作互惠关系奠定基础。社区协同治理中的信任关系包括政府部门间的信任、政府与社会的信任关系以及政府与居民间的信任关系。根据前文分析，K社区通过聚焦战略目标促进了社区内各个组织的沟通，初步构建了政府部门间的信任关系，但要构建完整、紧密的协同关系，还需继续加强政府与居民间的信任。已有研究表明，在社会治理中，公众对我国基层政府的信任等级长期处于最低层。对此，K社区强调社区赋权，通过改善项目设计、利用网络技术等手段引导居民参与社区治理，加强居民与基层政府间的交流互动，提升基层政府公共关系效能。

第一，下放项目设计权强化了居民参与和监督，增强了居民对社区的认同。居民对基层政府的信任感较弱主要源于街道、居委会的行政自由裁量空间较大，而居民掌握的行政信息相对匮乏，在这种条件下，基层政府极易发生对上级政策的变通执行行为，从而导致居民对基层政府产生负面评价。对此，K社区主管部门通过社区赋权，下放项目设计权增强居民对基层政府的理解和信任。主管部门将项目设计权下放给基层政府，基层政府再将项目设计权下放给社区，社区进一步宣传到社区文艺自组织、志愿者、文艺骨干、社区精英中去，并动员居民参与项目设计方案。这种“赋予”居民部分项目决策权的方式增强了居民对基层政府的认同，强化了彼此的价值一致性和情感连接。

第二，利用网络技术提高行政效率和行政透明度，通过构建双向的电子政务服务维系良好的政府与居民互动关系。一是，K社区主管部门将项目的申报、实施、评比都通过政务网站公开，利用网络的透明性，减少在全过程中由于信息不对称带来的不信任。二是，主管部门积极利用移动技术，开发了公租房社区APP，通过线上、线下互动的方式及时解决居民需求。三是，在社区重大活动中，社区通过网络直播、微信平台等社交媒体加强与居民的互动，通过居民的参与和监督增强社区居民对基层政府的信任感。

（三）加强制度建设：提供组织间协同治理保障

第一，设计了地方政府间的制度框架。重庆市市级政府部门合作搭建了“2+9”的政策框架，弱化了政府部门横向的竞争关系，强化了政府职能部门间的合作关系。正如何艳玲所说，目前政府部门将社会治理创新作为横向竞争的主要途径，为了避免各个部门分散向K社区投入资源，造成资源浪费，市政府出台了2个统领性文件，统一了部门间的目标，即加强K社区的建设治理；各部门分别在统领性文件下出台了针对K社区治理的9个帮扶文件，确定了各部门的工作内容和职责，并在“2+9”文件的政策框架下有序合作，实现了政绩共享。

第二，确立了合作制度的权威与约束功能。地方政府间的合作制度既要能够对遵守合作制度的各合作方进行有效激励，又能对违反制度的行为予以惩罚或制裁，确保制度能起到规范和约束政府间合作的积极作用[13]。在K社区治理中，绩效考核制度确立了“2+9”制度的权威性和约束性。地方政府设置了对社区具体的考核规则，通过社区得分情况评估各个部门的工作有效性。其考核特点如下：一是考核主体较全面，包括政府、居民和社会组织三大主体。其中，政府主体包含主管部门和15家市级部门，他们均以项目投资主体的身份参与考核，交叉评估各个项目的治理效果，保证考核的公正性。二是考核比例设置中居民评价占比较高，政府打分占比30%，群众评价占比40%，第三方机构评估占比30%。从考核比例可以看出，考核重视居民需求及反馈，强调用政府外的力量评估治理成效。三是考核内容不固定。为避免项目僵化，社区积极性下降，每年项目的考核内容根据政府工作重点而变，这也进一步推动了社区治理项目的创新。

本文通过组织间网络理论诠释社区协同治理网络形成的关键路径，并通过重庆市K社区的治理实践进一步证明和厘清了组织间网络理论的解释框架。这一框架有助于我们分析多元主体间的行动策略，捕捉到社区协同治理的关键影响因素，为打造“共建、共治、共享”的社区协同治理格局提供一种新的视角。在国家不断完善基层社会治理的背景下，社区协同治理创新将成为推进基层治理现代化的重要部分。未来，我们还应继续加强对社区协同治理实践的研究，真实再现治理过程，不断拓展理论解释框架，以此提升基层政府的治理能力。