区域协同立法机制研究——以祁连山区域协同立法为例

刘凯威

（中南财经政法大学法学院 湖北 武汉430073）

一、背景介绍

祁连山是坐落在我国西北荒漠与青藏高原之间的一个山脉，并横跨甘肃与青海两省，它的冰雪融水自然地形成了河西绿洲与祁连山，两者共同组成巴丹吉林、腾格里两个沙漠向南侵蚀的主要屏障。由于前些年对区域环境治理不够重视，致使祁连山境内出现大规模肆意开采矿石和滥砍滥伐的情形，从而导致当地出现地表植物破坏、水土大量流失以及生物种类多样性减少等问题，从一定程度上反映了区域环境治理所表现出的紧迫性和必要性，并逐渐演变成我国生态环境治理的一个重要案例。

二、区域协同立法机制概述

（一）区域协同立法机制的内涵和特征

1.区域协同立法机制的内涵

区域协同立法就是要求在社会经济政治不断发展的大背景下，针对区域性存在的公共事项进行有效的整理，根据运行中所存在的实际需求，打破政治划分所造成的局限性，在法制层面进行科学联合，不断衍生出区域立法的机制。该种机制要求在特定区域范围内进行的一种立法，是在中央立法同地方立法之间产生得更为科学、合理的立法形式，会随着社会发展的需求从而不断改变立法范围和使用状况。协同立法强调对各个立法主体在本区域范围内的重要立法事项以及立法中存在的立、改、废等情形进行各区域间友好协商与交流。

2.区域协同立法机制的特征

（1）借助国家力量扶持

祁连山区域立法协同机制的建立健全主要是依靠甘肃省和青海省两个地区的立法主体，针对祁连山当地的经济发展、生态环境恢复和一系列问题制定出科学合理的立法文件。由于这两个省份都是属于西北内陆地区，经济发展条件有限且立法程度相对落后，若想要在该地区实施较为前沿的区域协同立法机制，中央的力量不容忽视，必须要在中央制定出一系列更为科学、合理的战略决策，才能够更好地为两个省份的立法主体的有机协同作出指导意见。

（2）以解决区域生态问题为主要目标

所谓区域协同立法机制讲求的不仅仅是某个单独的行政区域内的立法行为，而是打破原有立法模式，不同行政区域内立法主体进行通力合作，将原本孤立、封闭的行政立法方式逐步转向开放、协作，将区域内共性问题纳入协同立法的框架之下，进行不同区域之间的联合立法。因为祁连山地区的生态问题日趋严重，务必要对它已经暴露出的问题进行专项立法，还要针对潜在可能随时爆发的生态问题进行协同立法，从而贯彻落实党中央的绿色协调发展理念，也是全面依法治国战略布局的具体实施。

（3）立法主体进行跨区域式协作

由于祁连山本身所处的地理位置，它存在的环境问题必然要求甘肃省和青海省两个地方的立法主体协作，打破原有的在本行政区划内进行立法、修改和废除等一系列的立法活动。这就要求原本的立法主体必须跳出在自身行政区划内进行立法规制的固定思维，将重心推移到不同地区立法主体之间的沟通与协作，以全部的注意力集中于祁连山环境的修复工作和当地经济的可持续发展。这种跨区域化的协作方式不仅要实现上下级之间的立法主体的通力合作，还要求相同层级的立法者必须要实现内在的协调统一，最终所设立的法律能够达到有机协调[1]30。

（二）区域协同立法机制的原则

1.平等协商原则

平等协商是跨区域立法协同机制建立的基础和前提，因为只有遵循这条原则才有可能实现不同地区的立法主体公平、合理的协作，这也是将我国《立法法》第五条的规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动”中的内容现实化的贯彻落实的具体体现。

2.互利共赢原则

实现对于祁连山协同立法机制的构建，是为了实现对于各方利益诉求的一种平衡，更是为了祁连山地区的可持续发展战略的推进。只有借助区域协同立法机制的设立才能够更好地实现将各主体的想法与智慧有效汇总，在各方的利益之间寻求科学、合理的平衡点。甘肃省和青海省的协同发展，务必要达到两个地区立法主体的立法目标、立法方式和立法合同等各方面平衡，对较大差异的弥补。

3.创新立法范式原则

区域协同立法机制虽然在中国其他地区有所探索，但是针对祁连山当地的特殊生态环境和西北地区的经济发展状况而言，算是相对新颖，所以在祁连山建立健全区域协同立法机制不是去机械地模仿其他地区的协同立法模式，而是要建立适宜本地区的立法模式，必须要依托于当地的经济发展优势和严峻的生态环境劣势，更为科学合理地建立立法协同机制。具体而言，不仅要实现立法理念的创新，更为重要的是要将这种创新思想融入不同立法主体协同立法、立法交流和经验总结等各个环节之中[2]。

三、祁连山区域协同立法机制建立的现实困境

（一）行政格局导致环境决策的复杂性

对于自然环境的索取和利用通常是依照当地的经济发展需求来定，对于环境问题的治理态度和治理强度也与每个地区的行政规划息息相关。甘肃省和青海省对于本地区自然环境的占有程度和使用率都有不同，这在某种层面也是固定了双方对于祁连山的生态保护的重视程度，从而进一步影响到如何一起治理当地的生态状况；对于生态环境的政策扶持力度，两个省份也是有所差距的，如何在有限的范围内对于环境保护和经济发展做到相同、足够的重视，是两个省份在构建区域协同立法机制所应攻克的难关，也是直接影响到祁连山恢复原本生态状况所应考虑的核心。

（二）经济发展差异导致环境治理能力不同

甘肃省和青海省两个地区本身所处的地理环境有明显的差异。首先，甘肃省相对青海省更加靠近陕西省、宁夏回族自治区等其他地区，地理位置更为优越一些。这在某种程度上显现出甘肃省的经济发展前景相对于青海省更具备优势一些，而且青海省的海拔较高又在中国偏西部地区，增加了引进先进产业和高端人才难度。其次，虽然两省之间存在较为明显的经济发展差距，但从总体上来看，甘肃省和青海省都是属于我国西北地区，无论是当地GDP增长还是环境保护的扶持力度，都远远不如东部地区，在全国的经济发展的大环境中，经济竞争力度还是稍显不足。最后，在公共资源配置方面，虽然对于两地都开通了高铁，但是对于本地区的人才引进和高端企业引入还是收效甚微，甚至出现两地的人才涌入中部和东部地区的“虹吸效应”。

（三）产业布局不科学导致污染程度不同

由于甘肃省和青海省两地都是属于欠发达地区，两地的产业多是以高耗能、低收益的重工业和劳动密集型的中低端产业为主，这在祁连山地区的环境治理中成为一个突出的难题。例如甘肃省地段的祁连山非法建设的矿场，在获得一定经济收益的同时，忽视当地的自然环境持续恶化的问题；或是在当地发展旅游产业，没有顾忌到如何在两地之间形成一种更为平衡的状态，这在某种程度上也是限制了两地之间均衡发展理念。此外，有关产业转移的问题，在某种程度上也直接影响到如何保障他们之间能够顺利推进生态环境的完善，青海的产业发展相对于甘肃而言更为落后一些，而且两地相邻，在甘肃省的产业优化和升级之时，很多中低端产业最大可能转移到青海省，这虽然帮助了前者进行产业升级，但是无形中加大了后者环境的持续破坏[3]。

（四）有关环境立法协同机制仍旧欠缺

对于以祁连山为中心的甘肃省和青海省两地的区域协同立法仍旧没有建立起来，其中有关环境治理的问题更是无法找到直接的共同治理依据。这对于两地的立法发展与环境维护都是一种欠缺，没有法律指导两个省份更好地协同治理祁连山的环境问题，在某种程度上也阻碍了两地发展绿色经济的步伐。与此同时，如何以两地的立法主体牵头，依据两地各自的发展优势和各自祁连山地段的环境问题，展开更为科学、合理的治理，是我们应该足够重视的问题。

四、国外区域协同立法机制模式的启示

（一）国外区域协同立法机制模式

1.美国模式

由于美国奉行的是联邦制，在横向维度上各州享有自己的立法体系，这在法律冲突层面也是显得更为突出，如何平衡各州之间的法制以及实现州际的均衡发展，是美国必须面对并解决的难题，对于美国各州间的立法协调，主要有以下几个方面：

首先，是与区域开发相关的立法。美国西部地区的立法协调机制在美国发展历程中起到极大的影响价值。为实现对美国西部地区持续深入的开拓，联邦政府与西部各州都对本地区的立法形式投入足够关注，推行一系列促进西部发展的立法，例如《宅地法（1862）》《扩大宅地法（1909）》等。其次，是各州的立法协定。在美国宪法赋予各州享有制定本州法律的大环境下，各州间协定立法成为美国最为重要的区域法治协调的重要方式。其内容涵盖范围较广，是各州之间正式合作立法的主要途径，各州政府间协定的签立，需要经过各州立法机关的批准和认可，才能真正发挥它的效用。最后，示范法是帮助不同区域推进法律一体化进程的主要方式，它也是被美国作为一种重要的区域法治的协作方式。各州立法机关以示范法为指南，在此基础上实现各州之间的一种大体相同的实体法方式，从而实现对于法制的协调规制。

2.欧盟模式

欧盟本身就是在全球一体化大趋势下的产物，并且是有各个不同国家法上的主体之间进行整治、经济协作的国家组织形式。对于各个国家之间的矛盾解决和利益协调，欧盟法起到了不容小觑的作用。

第一，欧盟立法所遵循的原则。欧盟法的假设、制定到使用，都是进行一系列的尝试和实际操作中确定下来的。对于它的原则分析：平等原则，因为欧盟中的成员在国际法上都是享有平等权利的主体，所以这项原则必须是蕴含在欧盟立法中的，无论是重大决策事项还是各类不同的事由，各个成员都享有平等的表决权；灵活性原则，某些成员国援用例外其他的特例来维护自身权益，从而能够更为科学、合理地保护各成员国的利益。第二，欧盟法制的协调原则。法制协调机制的内容主要有：欧盟委员会、欧盟理事会与欧洲法院等。上述的不同主体在自身被赋予的法律职权区域内肩负起相应的责任，在欧盟这个整体化的立法过程中，欧盟委员会作为相关立法草案的提出者，享有创设立法的创议权。第三，欧盟立法协调机制设立。设立共享机制，其中包括机构和权利的共享，各成员国在欧盟立法机构之中享有平等地位，权利的共享是需要立法进行更深一层次的协调，也使各个成员国能够通共同参与到立法协调之中，有序行使自身的参与和表决等一系列权利[4]。

（二）国外区域协同立法实践的启示

1.立法观念的更新

无论是针对联邦制的美国还是为迎合世界一体化的欧盟，他们订立的法律实质上就是将权利进行让渡，从而形成一种公共意志来保证每个成员的基础权利。让公共意志形成的权力在法律规定范围内行使，并保证其不仅在立法权还是其他层面都能够顺利运行。

2.制度层面的构建

制度是区域立法协同机制设立的重要组成部分，首先，建立协调机制，美国在某地区进行开发立法协调中，建立一个委员会或者管理部门来作为中间的协调机制，从而稳定各方的利益；其次，注重公众参与权制度的建立，美国的洲际立法和欧盟立法之中，特别注重公众对于立法的意见与建议，将其作为立法效果的重要考核部分；最后，注重法律清理机制的建立，不论区域内的立法还是全国范围内的立法，都会出现法律的不适用性或者滞后性，所以要做好对旧的法律法规及时修改、删除，这也是为了保证法律体系的实效性与完整性[5]。

五、祁连山区域协同立法机制建立的构想

（一）祁连山区域协同立法机制建立的原则

1.区域整体生态利益原则

祁连山建立区域协同立法机制的重要目标就是更好地将甘肃省和青海省的立法主体联合起来，对于区域环境问题和当地经济的可持续发展进行有机结合，并建立起整体生态利益观。对于祁连山矿产挖掘、过度的树木砍伐以及其他危害当地生态环境的产业要及时停止和搬迁，对于当地的经济发展务必要以当地脆弱的生态环境状况和环境承载力作为首要条件。若忽视环境而一味寻求短期内的经济增长，只会换取来更大的自然环境损害和投入更多的金钱来治理当地的生态，这样完全不符合我国的绿色经济的发展战略。

2.区域内平等协商立法原则

甘肃省和青海省两个地区的经济发展状况、文化习俗以及政策方针等都有不小的差异，原本处于平等地位的两个立法主体开展区域内的立法共建，就需要在尊重两地立法主体的基础上进行，保证两地立法者能够在一个平等协商的环境下更好地设立适宜该区域内的协同立法机制。两地法律地位的平等性，务必要求协商共治，并且是要在尊重两地群众意见和立法者的职权范围内进行，在平衡各方权益的前提下，将区域协同立法内容的利益最大化，实现区域内的互利共赢战略。

3.承认合理区别的责任原则

虽然祁连山坐落于甘肃省和青海省两个省境内，但造成祁连山生态环境损害的原因和治理能力，两个省之间是存在明显差异，所以在制定区域协同立法机制之时必须要考虑此种因素，如何在有限的时间内确定好他们各自的法律责任和厘清彼此的能力范围，是区域协同立法机制所应考虑的主要问题，也是我们推进区域立法战略和实践所应注意的范畴。承认差别不是为了偏袒哪一方，而是为了实现公平合理，这样才能让两个立法主体在治理祁连山和绿色经济发展这些内容上发挥其实际的价值[6]。

（二）重视立法职权主体的立法质量

1.法条忠于生态环境治理与保护

针对祁连山设定的区域协同立法机制更多是要将当地生态环境治理和修复放到首位，才能更好地实现法律条文的运行和立法宗旨的构建。在甘肃省和青海省制定协同立法机制也应该遵循一般环境立法中有关《环境影响评价法》中的内容，例如有关“补办环评手续”的规定，自2016年7全国人大常委会对《环境影响评价法》进行修改，删除“补办环评手续的”的相关规定，这是立法主体在不断适用立法以及立法试错的过程中，强调立法最终目的是要保护生态环境以及协调各个立法主体之间的利益。2.准确定位立法主体职责与法律后果

大部分的法律条文虽然规定了权力主体如何行使权力以及所应肩负起的责任，但并没有对法律后果进行明确规范，这是法律体系不够完善的表现，从而直接导致权力主体可能出现滥用职权、以权谋私等情形的出现。2014年修改后的《环保法》在原有条文基础上，为遏制这一不良情形的愈演愈烈，从多个角度来对权力主体所应承担的法律后果进行明确：第一，对于权力主体可能存在的滥用职权和假借公职权来谋求私利的情形进行列举；第二，以纵向的视角对于地方各级政府和相关部门自身职权所应承担的法律后果进行规制；第三，规定权力主体承担法律后果所应遵循的具体规则和程序，例如对于事件的直接负责人要根据造成后果的严重性不同，给予不同等级的处分[7]。

（三）建立高效便捷的立法协同机制

1.创制信息交流平台

为更好地实现对祁连山生态环境修复的区域协同立法机制建立，创制信息交流平台有着不容忽视的影响。因为环境治理和生态维护是一个长期工作，会随着现实情形的改变需要做出适当调整，平台是为了给甘肃省和青海省双方立法主体提供一个更为平等、自由的信息交流平台。应当建立一个第三方的交流平台机制，这样不仅可以帮助双方能够进行更为自由、公平地交流意见，还能够使得整个信息交流更为顺畅。

2.加强协同立法备案

虽然《立法法》第98条之中就有明确规定关于备案审查的事项，但是对于区域协同立法应该由谁主动提出备案以及向谁备案等一系列问题都没有做出明确规定，这也是我们应该注意的重点。备案审查是一种法律监督程序，实施备案审查的机关若发现相关法律规章存在着合法性或是合理性问题，可以主动提出改变或者撤销。协同立法中的备案制度囊括了一般性的备案情形，地方性法规和政府规章不得超越自身法定权限以及不能违背宪法、法律和行政法规等情形，而且根据法律位阶的规定，不能存在下位法同上位法相抵触的情形[8]。

3.设立交叉立法审查

交叉立法审查最初目的就是要保证所设立的法律实现立法监督、更好地维护地区立法和缓解立法矛盾等。依托《立法法》所规定的备案审查作为基础依据，创设适宜甘肃省和青海省的交叉备案审查，明确双方除了要向上级有关部门进行备案外，还需互相备案审查，最好是邀请其他已经建立起区域协同立法机制的第三方参与到交叉备案审查之中。这样不仅可以让祁连山的区域协同立法的立法效果更公平、合理，还能够积极主动听取上级的指导意见，以及更好地寻求其他有经验地区的引导和帮助[9]。

（四）立法协同的程序机制完善

1.立法计划的协同

立法计划是由立法机关依据年度的立法目标加以明确的任务安排，实际上也是以立法计划和实际的立法需求作为主要的依托。甘肃省和青海省都应该明确立法计划是立法机关的立法活动中的重要环节，立法计划草案能够更好地帮助立法机关与法制机构对具体实施作出合理的规制。两地应该将祁连山区域协同立法机制的建立纳入年度立法计划中，并通过上述各项机制进行平等、积极协商，根据已经制定的立法规划，确定两个地区未来一年中关于祁连山协同立法机制建立的立法计划。

2.立法主体的协同

在区域立法活动中，立法主体需要借助各职权主体和参与主体开展立法合作。具体言之，立法的职权主体主要是由本省内的省市人大及其委员会、人民政府组成，参与主体则的范围更加广阔，主要是从事生产生活的各类社会主体、公民个人、组织等，还有其他京津冀地区等对于其余协同立法工作更为熟悉的主体，能够为祁连山的环境治理工作提供积极的借鉴。

3.立法程序的协同

立法程序的协同工作是立法机关必须要在整个立法活动中遵循法律规定的步骤和方法，依据立法机关自身的性质不同，可将其区分为行政立法程序与人大立法程序两类。祁连山区域协同立法机制中的立法不是一个省单独的立法程序，甘肃省和青海省的立法机关的立法工作时长以及每个阶段的步骤都有可能存在差异，若不考虑如何协调两个立法程序的差异，很可能会影响到祁连山立法的预期效果[1]195-196。