数据治理的公私合作模式研究——以杭州健康码为例

陈嘉烨，周云龙，朱琪浩

（浙江警察学院，杭州 310053）

0 引言

2020 年新年伊始，健康码的横空出世，让人们看到了结合政府与私人企业力量的高效数据治理能力，对开启数据治理公私合作模式有着很强的先锋意义。数据治理的公私合作模式充分结合当下部分企业“有数而不能用”以及政府“欲用而无数”的尴尬现状，将政府对社会治理引入私人企业的数据力量，形成具有中国特色社会主义内涵的数据治理新模式，其顺应了中国提出的“治理能力现代化”的具体要求，提高了政府治理能力及企业数据对于社会治理的参与度，是具有中国特色社会主义的数据治理新探索［1］。

1 公私合作模式对数据治理的意义

在当前数据治理中，国家政府与企业私人在社会领域发挥积极效应的公私合作形成了一种双赢的局面，既能促进社会治理发挥效能，又能刺激企业积极参与社会治理，做大“共享蛋糕”。一方面，大数据技术使得爆炸式增长的信息产生巨大效益，数据的作用已渗透到各行各业，为企业科学决策、提升竞争力、智能创造等方面提供了充分的科学依据，数据正成为企业不可或缺的战略资源。另一方面，大数据技术是推动国家治理体系和治理能力现代化的新驱动，既要创造新的政府治理体系，形成与网络数字时代相匹配的制度，创设有效治理职能体系和组织架构，又要优化政府履行职责的方法。一切都在表明公权与私权之间以一种当下可行的数据治理模式结合在一起，在中国这个人民民主专政的社会主义国家里达到共治共享的目的，给未来数据治理领域中国特色的公私合作模式开一个好头。

2 数字治理公私合作面临的挑战与风险

目前，公私合作已经逐渐成为数据指令的重要方式，这一项目实际在运行时会受到组织复合性、高昂的成本以及长期性等因素的限制，给整个合作模式的发展带来一定的挑战与风险。在数据领域中，公私合作模式主要面临3 个主要风险：一是组织形式；二是管理与运营；三是政治，也就是政策。

2.1 组织形式层面

就组织形式而言，主要的风险来自其自身存在的差异性和复杂性，如多元文化目标、复合性组织等。数据治理领域中，公私合作模式是一种数字化的组织形式，在使命、目标以及未来愿景上都会对二者之间的合作构成一定挑战，其中最重要的就是目标冲突。政府与私人企业之间的目标不同、管理界限中的次序不同都会使合作情况变得微妙，甚至出现信息不对等、承诺不兑现等情况，进而导致公私合作陷入僵局。另外，公私合作也可能受到传统组织的限制，无论是政府部分还是私人企业，都会对自身的“专有性秘密”进行保密，并不想拿出来分享，从而导致二者之间出现数据信息阻碍的现象。特别是公共管理部门，受传统的行政文化影响，会更加喜欢规避合作中的潜在风险，无法将自己已有的数据信息共享，从而使二者在合作期间出现“数据孤岛”的现象。因此，公私合作模式中，应强化二者之间的沟通与交流，在遵守相关原则以及相关标准的情况下，实现数据信息的共享，提高政府部门与私人企业之间的信任度［2］。

2.2 运营与管理层面

这一层面的公私合作风险主要存在于合作模式、人力资源及合作范围中。目前，资源匮乏已经成为公私合作模式中最具有风险的因素。在数据治理领域中，公私合作中的人力资源方面面临重大挑战。目前的公私合作模式与传统的模式相比发生了巨大的改变，要有效深化合作伙伴之间的管理系统、服务策略以及沟通机制等，这都对政府部门与企业之间合作模式、项目成员的工作能力以及工作效率提出了更高的要求。另外，与传统政府采购相比，公私合作模式中，项目成本的投入、交付延期以及预算等都发生了明显的变化，从而加剧了公私合作项目的财务风险［3］。

2.3 政治（政策）层面

政治及政策层面中存在一定的复杂性及不确定性，如政府的机会主义、公共问责机制以及政府部门领导的变更等，都会给公私合作模式带来一定的风险。其中，问责机制也就是确保二者合作关系中的承诺可信机制，目前是二者合作模式下的重要风险与挑战之一。首先，公私合作模式的长期合作中，政府部门与私人企业之间存在责任分配不清晰和不明确的问题，并且在合作项目正在进行时，出现人员变更以及频繁变动等情况，已经逐渐成为二者合作模式中的主要风险。其次，随着现阶段信息技术的不断普及，已经有部分大型企业使用信息技术来扰乱政府部门的决策，在公共问责与私人企业经济利益之间进行争论与辩驳。如何使私人企业的经济利益与公共问责之间形成一定的动态平衡，是二者合作中面临的严峻问题。最后，随着信息技术的逐渐融入，政府部门与私人企业之间的权利界限有了一定的模糊，不同利益之间产生冲突，甚至影响正常的公众导向。因此，需要政府部门构建出与中国数据治理的特色、模型以及体系相符合的公私合作模式，形成联动模式，发挥两方面优势，促进社会治理能力现代化［4］。

3 公私合作模式在数据治理中的实践探索

3.1 公私合作模式之间的界限问题

现阶段，随着社会经济的不断进步，政府对公私合作模式逐渐重视，并在数据治理领域中取得了相应的成效，但是公私合作模式中最为困难的就是二者之间的界限问题，它也是整个合作模式中最容易模糊的问题，总体可概括为主体地位界限、运行过程权限界限和所接受的规程界限［5］。另外，政府与私人企业之间目标任务以及价值取向的需求不同，导致二者在进行合作时出现缺少沟通以及信任度不足的情况，加上决策分散以及相关法律法规不完善等特性也会阻碍公私合作的顺利进行，给合作关系的开展带来一定挑战。现阶段，存在部分公私合作模式出现后企业无法从中获利以及政府主导一切的情况，使双方在进行合作时出现严重的不信任问题，从而导致整个项目以失败告终。就目前的“健康码”来看，公私合作模式已经取得了一定的成效，并形成了相应的成功经验，但是在实际的推行过程中仍存在界限模糊的问题，公私合作上需要政府占主导地位，私人企业起到运营以及技术支持的作用，从而为公私的长久协作奠定重要基础［6］。

3.2 公私合作模式的应用成效

从国家战略“国家制造2025”到私人企业阿里巴巴的“阿里战略”，从涉及全国疫情动态的健康码问世的“大方面”到杭州市政府为治理一个城市所开发的“城市大脑”的“小方面”，都离不开一个关键词——数据治理。对于数据治理的公私合作模式研究，是顺应国家治理方针，贴合中国国情的生动响应，又是对数据治理领域空白的实践模式进行突破性探索。政府使用公私合作模式的主要原因，就是可以利用私人企业中的专业知识，在有效提升工作人员的生产质量以及生产效率的基础上，还可以提高用户的满意程度。就政府部门而言，在与私人企业进行合作时，可以在一定程度上弥补政府部门在技术上的短缺问题，从而有效提升其行政工作效率，使政府行政工作更加透明化。例如，健康码的使用，现阶段已经是一种数据领域公私合作模式雏形和在现实领域的一种社会实践。由此可见，公私主体之间统筹兼顾的合理机制优势以及国家同私人合作在数据领域高效利用数据已经广泛运用到社会治理当中，并在当下公私合作模式实践上起到方向标的作用。政府联合企业推广健康码，不仅是数据治理的直接表现，也是公私合作的体现。就私人企业而言，良好的公私合作可以为企业带来一定的经济效益，有效促进政府与私人企业之间的互补，也可以帮助企业提升自身的知名度，对企业的推广以及形象树立具有重要意义［7-8］。

4 结语

将公私合作模式引入数据治理领域，是对数据治理实践的突破，其对社会治理也有巨大影响。但是，现阶段我国数据治理领域中仍存在政府部门与私人企业间缺少相应的沟通、信任缺失以及主体界限模糊等情况，因此，需要政府部门在我国实际国情的基础上，与私人企业进行良好的沟通与信息共享，从而使数据治理的公私合作模式可以充分发挥政府与私企的优势，将大数据筛选有效运用到社会治理中，提高政府社会治理能力，为今后大数据治理改革提供方向。