浅谈行政事业单位内部控制评价

董凤全 邹城市财政局

近年来，由于经济社会的发展和反腐倡廉工作的不断推进，我国政府越来越重视行政事业单位的内部控制和财政监督。财政部于2014 年1 月1 日实施的《行政事业单位内部控制规范(试行)》将单位内部控制的客体界定为单位经济活动的风险，正式把行政事业单位内部控制纳入政府管控的范围。明确要求行政事业单位要加强内部控制建设，遵循全面性、重要性原则，实施内部控制业务全覆盖，加强内部控制评价在内部控制中的查缺补漏、救过补阙的作用。不过，由于我国行政事业单位内部控制评价工作起步较晚，完善内部控制评价内容，建立健全的内部控制指标体系是一个不断持续改进的过程。

一、实施内部控制评价的意义

(一)内部控制评价可以改善内部控制治理体系，保证内部控制的有效实施

单位应该定期对内部控制体系设计与运行的效率和效果进行全面评价，通过评价可以分析内部组织架构是否科学，权责分配是否合理，机制运行是否安全、职能是否交叉、内部控制制度是否规范，不相容职务是否分离。一旦发现组织架构设计和组织形式存在缺陷的，应及时优化调整，从而促进内控体系的不断完善，为有效实施内部控制提供科学有序的制度保障。

(二)内部控制评价可以完善单位内部控制内容，有效防范舞弊和预防腐败

内部控制作为一个单位经营管理的“防火墙”和“报警器”，对规范行政事业单位经营管理、财务管理和预防腐败现象的发生确实起到了很好的促进作用。根据“木桶效应”原理，每个单位在业务进行中都有自己的短板和薄弱的地方，既有体制的缺陷也有执行者职业道德方面的缺陷，通过开展内部评价工作可以对内部控制的内容进行规范和完善，对存在的风险缺陷进行评估分析界定，也可以提前对新的风险进行预警，把风险控制在可承受范围之内，从源头堵上滋生腐败的漏洞，有效防范舞弊的发生。

(三)内部控制评价可以通过提供有效的评价报告，提升政府公信力和公众形象

单位开展内部控制评价，要在评价结论的基础之上，出具有效的内部评价报告，通过对报告的内容和结论进行分析，及时发现内部控制建设工作中存在的问题，可以进一步查找内部控制的缺陷，不断完善内部控制建设，提高内部控制建设的有效性，提高政府公信力。通过内部控制评价报告的对外披露，一方面可以提升单位人员的内部风险意识，另一方面可以把单位内部控制情况、治理效果公之于众，更好的接受社会监督，增加了公众的认可度，提升了社会形象。

二、内部控制评价的主要内容

(一)单位层面

1.内部控制组织架构设计情况。单位应当建立内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，可以是工作组也可以是专职专岗，负责组织协调单位内部控制工作。明确财会、基建、资产管理、审计各关键职能部门的职责权限，保证各机构之间权责清晰分工明确，确保机构不重叠，职责不交叉，不相容职务相分离。

2.单位工作机制的运行情况。单位决策成员、投票表决机制、决策事项的贯彻与监督是否规范，有没有设置合理的决策程序，审批流程是否妥当，各岗位职责权限是否清晰，特别应当明确单位领导班子集体决策的重大经济事项的金额和范围。决策的记录和结果有没有妥善保存，会议纪要是否完备，档案管理是否合理。有没有建立工作人员的培训、轮岗等机制，工作人员专业知识是否过硬，职业道德修养是否过关。

3.内部控制制度的建设情况。规章制度全面适用，所有业务全部覆盖，更新完善及时有效，执行落实严格到位，发现风险及时报警。评价会计制度是否健全、审批检查制度是否严格、内部审计制度是否有效、职责分工是否明确等。

(二)业务层面

1.预算管理情况。预算目标是否合理可行，预算编制是否科学，内容是否全面，信息是否真实完整，各部门之间信息沟通是否到位，预算编制与资源配置是否相结合，对于超预算和预算外事项有没有及时调整预算，是否重新履行严格的审批程序。

2.收支管理情况。预算单位收入是否实现归口管理，经办人是否及时的向财务人员提供齐全的原始凭证，财务人员是否根据会计及时性原则及时确认计量，不能由一人管理单位票据和印章。支出的业务是否经过单位各级领导审核，重大支出事项是否符合集体表决和联签制度，发票合同是否符合规定，支出标准是否符合相关文件的规定等。

3.政府采购管理情况。政府采购内容和范围是否和预算安排相匹配，招标文件是否合规，合同签订是否及时合理，验收是否规范，有没有以化整为零的方式避开公开招标，招标的一系列资料是否齐全，合同的内容是否与业务相符，验收过程是否严禁，验收结果有没有相关责任人签字盖章，档案的保管与验收要执行岗位分离制度。

4.资产管理情况。资产管理要明确责任实行归口管理，建立资产的记录和保管制度，不定期的对资产进行抽查盘点，做到账实相符。资金业务要满足不相容岗位相分离制度，不要一个人兼职出纳和会计。单位银行账户不要对外出租和出借。单位管人员应当不定期抽查盘点库存现金、核对银行存款余额。加强固定资产的管理，建立卡片账，设置固定资产台账，严禁超标配置资产，定期对固定资产进行盘点，对账实不符的情况进行及时处理。

5.建设项目管理情况。是否按照概算进行投资，项目立项设计是否合理，是否进行充分的科学论证，重大项目是否邀请有关专家咨询参谋，有没有履行相应的招标手续，招标过程有没有存在串通、“暗箱操作”等舞弊行为，是否存在截留、挤占、挪用项目资金的情况，是否对项目实施进度进行跟踪管理，是否对项目的实施结果进行有效评价和考核。

6.合同管理情况。合同的格式是否符合规范，内容是否和实际业务相符合，责任是否明确，付款方式是否清晰，附件是否齐全，有没有建立合理的纠纷协调机制。

三、内部控制评价的程序和方法

(一)设置内部控制评价部门

单位可以授权内部审计部门或者设立专门的机构作为内部控制评价部门，内部控制人员具有职业道德修养和专业胜任能力，能够独立有效的对内部控制的设计和运行进行监督和评价。

(二)制定评价工作方案

根据单位的实际情况和管理要求，制定科学合理的评价方案，经单位领导班子成员批准后实施。评价方案要包括评价主体，主要内容，指标体系，人员组织，进度和经费安排等相关内容。指标体系的设计要遵循全面性、重要性、层级性、适应性的原则。笔者认为，根据上述内部控制的主要内容，结合2016 年制定的《行政事业单位内部控制基础性评价指标评分表》，内部控制评价指标体系应根据单位层面和业务层面评价的内容进行分设一级和二级指标，单位层面一级指标主要有内部控制组织架构设计情况、工作机制运行情况、内部控制制度建设情况、不相容岗位职责分离情况；业务层面一级指标一般包括预算管理、资金管理、工程项目管理等。二级指标一般为2—3 个，比如预算管理指标下面可以分设预算编制情况、预算执行差异率两个二级指标。这不仅符合现有规范的要求，也使评价活动有据可依。

(三)组成评价工作小组

单位要挑选具有内部控制评价相关知识的专业人才组成内部内部控制评价小组，对于重点评价领域，可以聘请第三方机构相关专家参与评价。实施评价前，小组成员要熟悉评价流程和相关制度，并进行专门的培训。

(四)选择合适的评价方法实施评价

行政事业单位内部控制的评价方法主要采用定性与定量相结合的方法。定性评价方法主要包括个别认定、实地查验、抽样和比较分析法，通过对内部控制设计和运行的有效性进行检查测试，记录相关检查结果，形成工作底稿。定量评价方法则是借助于数学模型，利用专家的经验或个人的知识，对指标的收集数据根据性质和重点程度赋予不同的权重，通常包括层次分析法、均方差法、主成分分析法等。

(五)编制评价报告

内部控制评价部门以汇总的评价结果和认定的内部控制缺陷，结合内部控制情况，按照财政部统一下发的内部评价报告格式编制内部评价报告，经单位负责人审批后对外报送。在编制内部控制评价报告时，应当以客观、准确的数据完整反映单位内部控制建设的情况，更好的发挥行政事业单位内部控制建设的监督作用。

四、结语

总之，行政事业单位内部控制评价是对内部控制设计和运行的有效检验，既可以防微杜渐防患于未然，又可以提前应对未来不确定性风险，对于完善内部控制建设有着至关重要的作用。单位在内部控制评价过程中，要结合实际情况，根据现有评价体系，建立属于自己的一套评价模式，以“兵来将挡、水来土掩”的态度，推动内部控制评价体系建设持续完善。