预算编制与预算执行管理中的难点和对策

李 群 黄河水利委员会经济发展管理局

一、引言

预算管理作为管理会计中重要组成部分在现代事业单位管理中扮演着不可替代的角色，它有效地弥补了传统核算型会计在事业单位财务管理中预测未来现金流量的职能，能有效测算事业单位未来期间的投入产出和资金余亏，预算管理关乎事业单位未来的发展，预算编制的准确程度直接关系到事业单位未来的各项决策，而预算的执行更是决定了实现事业单位总目标的可能性，所以做好预算管理是事业单位发展的必经之路。

二、预算编制管理的意义

对于事业单位而言，优化和推行预算管理是不断提升经营管理水平，增强事业单位竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力，促进事业单位提质增效稳增长的重要措施之一[1]。事业单位实施全面预算管理有利于充分整合事业单位的内外部资源，将内部有限的资源纳入到事业单位的预算规划中，提升事业单位内部管理效率，促进各业务部门的经营目标与事业单位的发展目标协同一致；全面预算管理作为事业单位开展日常工作的依据，可保证事业单位的运营发展向着既定的轨道前进。作为预算管理全面实施的重要部分，预算编制过程就是对事业单位生产经营分配资源的过程，明确年度预算目标，分解为各预算单元，预算编制的质量对预算执行效果有直接影响，还会在很大程度上影响到全面预算管理的执行效果。

三、预算编制与预算执行管理中的难点

(一)预算管理认知不足

市场瞬息万变，不确定性增加了预算管理的风险，预算管理意识不强，沟通不畅，形成“预算就是预算员或财务部门的事”、“为预算而预算”等片面认识，加之预算编制执行过程中的专业性及精细化，从心态和精神层面影响预算编制质量、执行效率和效果，产生预算疲劳，使得全面预算的执行有许多困难。全面预算管理统一由预算管理委员会领导，下设办公室，财务部负责具体组织实施。于是传统观念认为这主要是财务部门的事情，其他部门管理人员参与度不高。造成预算管理全面、全员、全过程的理念无法落实到位，工作推行受阻，财政部门没有对事业单位各项业务流程和部门现状做到系统了解，使得预算编制目标和内容与实际不符，不利于对各部门工作的引导，影响预算作为管理工具提供事业单位战略决策支持的效力。

(二)欠缺科学合理的预算编制方法

许多事业单位在编制下一年度预算时往往采用增量预算法，它是假设以前年度的预算收入和支出合理的前提下经过小幅调整编制而成。当今的经济环境竞争激烈，瞬息万变，事业单位自身的能力和资源也在不断变化，这就需要事业单位不断进行SWOT分析等战略分析，通过一系列动态的评估过程可以制定出较为合理的预算，从而有效避免资源浪费。其次，许多事业单位预算期间的选择往往都是定期预算，虽然便于预算期间和会计期间的配比，但同样不能够根据环境和自身的变化，及时制定出最合适的预算方案[2]。

(三)预算执行监控分析不足

全面预算工作的不断提升，需要靠事业单位对历史进行总结、提炼宝贵经验，为将来提供有效的数据支撑，不断改进全面预算工作质量。由于现代化经济市场的多变，事业单位在预算执行的过程中，需依靠全面预算数据的分析，来迅速制定合理的应对方案，并将相关数据沉淀为宝贵的工作经验，指导将来预算编制工作。但是从许多事业单位的实际工作状况来看，预算执行的过程往往缺乏管控追踪，导致很多问题在接近预算年度结束时才被发现，这不仅影响年度预算的执行效果，也给下一年度的预算编制传递错误的信息。做好预算管理，要确保每月在事业单位内部开展例会、专题报告等活动，及时监测和分析预算执行情况，对存在的问题提出相应的解决办法，并进行经验总结。然而，在现实中的大部分事业单位未能严格做到定期对预算和实际执行情况进行差异化分析，历史数据未能得到很好的利用，难以发挥历史数据对全面预算编制的指导作用。

(四)预算管理调整频繁

全员、综合、全过程作为预算管理的特点，事业单位在完成全面预算编制工作并报请最高决策层通过以后，该预算便成为事业单位在预算期间经营管理活动的纲领性文件，具有刚性，不得随意调整。但现实中，相关部门或相关人员担心预算任务无法完成会受到相应的考核，而寻找各种各样的理由调整预算。更有甚者，事业单位的预算指标是一改再改，频繁调整，使得预算的最终执行效果很大程度上违背了编制预算的初衷，频繁的调整注定预算目标难以实现。

四、预算编制与预算执行管理对策

(一)明确预算管理目标

在现代化事业单位管理工作中，全面预算管理是非常重要的工具手段，对事业单位的目标管理、计划管理、资源配置、业务执行、分析提升等各方面工作都有指导作用，与市场息息相关，提供给品牌发展、原材料保障、技术创新、市场营销等工作的有力保障；核心业务资源的良好配置，保障科学预测及资源组织，规划事业单位经营目标，通过分析、比较和预测，合理定位营销市场，为市场配置有效资源，促进营销[3]。预算目标的制定，要与事业单位发展战略协调统一，是事业单位战略目标的具体化、精确化和数字化。事业单位以成本费用控制为重点，以优化资源配置为目的，以服务行业战略、服务经营目标为导向，形成全方位覆盖、全过程管理、全员参与的预算管理机制，将事业单位中全面预算管理对经营管理的支撑作用充分发挥出来。事业单位的长远规划及持续性发展，必须目标明晰，职责分明，执行有力，落实到位，在实际施行过程中，进行事业单位全面预算管理内容及标准的制定工作时，着重考虑是否与事业单位战略发展目标相一致，在推动事业单位发展过程中通过比较预算目标，及时发现并调整不足之处，对战略导向做到严格执行并落实监督，通过预算管理手段的优化实现事业单位战略发展目标，促进长久稳定发展。

(二)全面落实“零基预算”的预算编制方法

零基预算的编制要求编制人员对单位的人员情况、收支情况、资产情况有全面的掌握，对项目资金要立项、评审、考核全流程管理，不以任何数据为基础进行预算编制。然后，在编制预算时，要打破预算安排条块分割的局面，通过优化资金结构，提高资金投向的精准度，建立清理盘活存量资金的常态机制。

(三)加强预算执行监控分析

1.建立合理的预算指标体系。事业单位应按照审批下达的预算，进行预算指标的合理分解，按照“权”“责”“利”相匹配的原则，分配给各职能部门，职能部门再统筹规划、合理分配到具体的岗位和员工，形成一套整体有目标、人人有指标的完整的预算指标管理体系，充分发挥全面预算管理的优势。2.加强预算管理的过程控制，突出重点管理。事业单位预算指标分解分配之后，各职能部门应予以严格执行、控制。可以定量控制的，应该将预算指标具体化、细节化、数量化，全程跟踪、定期对比分析，及时发现差异和不足，找出问题的主要原因，提出相应的改进措施，确保年度指标的顺利完成。不能定量控制的，也应该采取定性管理的方式，进行整体把控。同时，应突出重点预算指标的管理，把80%的资源用在能对事业单位效益产生重大影响的20%的关键指标上，即在全面预算管理过程中要注重二八定律的运用。3.谨慎、规范进行预算的调整。年度预算经批准后，由于诸多客观因素，如市场环境、国家政策或者其他不可抗力等，给预算执行带来了一定阻碍，确实需要调整预算的，事业单位应严格执行审批程序[4]。

(四)尽量减少预算调整频率

事业单位全面预算一经批准，便具有一定的刚性，但是当国家政策、法律法规、市场环境、经营条件、经营方针、组织结构发生重大变化或者出现了不可抗力事件，导致预算编制基础不成立，预算不适用或者预算执行成为不可能时，预算是可以进行相应调整的。由此可见，预算调整有严格的条件限制；在进行方案调整时要确保客观、合理、可行，并确保实现经济上的最优化；要经过分析、申请、审议、批准等主要程序进行预算调整。因此，预算调整不单纯是管理层或者相关部门就能决定并调整的，随意的调整预算，将使预算的最终执行效果很大程度上违背了编制预算的初衷，使得很难实现预算目标。因此，预算调整要谨慎，严格控制调整频率，尽量减少预算调整次数。

(五)加强预算执行的绩效考评机制

既要建立预算执行效果的评价机制，又要建立预算执行管理的监督评价机制。预算执行率是一个可量化的指标，但不是评价的唯一指标。可以按照基本支出、项目支出、基本建设支出几个类别分别考核预算进度，还可设置投入产出比来考核项目资金的使用效果。此外，还要对预算执行管理工作本身进行监督考核，考核预算执行相关工作是否及时开展、是否及时召开预算执行推进会、是否及时通报预算执行进度、是否及时总结预算执行问题等，全面提升预算执行工作水平。

五、结语

综上所述，预算管理已经成为事业单位不可或缺的重要管理方式，实施全面预算管理势在必行，但其也很难实施。因此，要调动全员做到积极参与，结合事业单位特点进行全面预算管理办法的不断创新，运用更加先进的信息技术，对事业单位全面预算管理的激励和考核机制进行优化和完善，确保全面预算管理积极有序的推进，充分发挥全面预算管理的价值，使得事业单位的战略目标尽快实现。■