中小学责任督学挂牌督导执行现状研究

胡冠南

（长春师范大学传媒学院 吉林 长春 130011）

国家与国家之间的竞争，其核心是人与人的竞争，是全民素质的竞争。人力资源综合状况是衡量国家综合国力的重要指标。人才的培养，全民素质的提高都离不开教育的发展，教育是国家发展的动力源泉，是科技进步的根本保障。教育作为基础性事业，它的发展关系到国家每个领域的发展，教育的水平直接决定了社会的发展水平。教育的发展和提高离不开教育管理。现代的管理体系主要由决策体系、执行体系、监督体系构成一套完整的运行系统。我国的教育决策体系由国家教育的各级行政部门设计，执行体系由教育行政部门和各类学校执行，监督体系则由上级政府及“教育督导”部门监督及指导。现代各行各业都有它的行政监督指导部门，教育行业的业务监督指导部门即教育督导部门。要想研究清楚中小学责任督学挂牌督导执行现状，首先要厘清其中的概念，即教育督导的概念、责任督学概念、挂牌督导现状及执行的概念。

一、中小学责任督学挂牌督导执行的历史脉络及内涵

教育督导起源于我国古代，由“视学”逐渐发展衍变。教育督导是教育发展到一定程度的必然产物。从我国古代历史来看，教育督导可以追溯到西周的“天子视学。”“视学”一词由来已久，尽管其含义同近代的教育督导在本质上有所不同，但作为一个历史的演变过程，仍是可以接续起来进行考察的。[1]在近代教育上，清末民初，国家教育行政机构以日本为蓝本，借鉴国外西方国家视学制度，结合当时中国教育的国情，建立了中央到地方的一整套完善制度。中华人民共和国成立后，教育督导制度迎来了新的发展。视导司在华北人民政府高等教育委员会研究室、华北人民政府教育部视导室、资料科等几个单位基础上组建，是教育部设立的第一批司局。“按照《中央人民政府教育部试行组织条例》第十条规定：视导司主管事项包括关于各级教育之视察、考核、督导事项；关于各种教育之调查、统计、研究事项；关于教育资料之整理、编辑事项；关于教科书之审查事项；关于教科书之编辑、审查、翻译及介绍事项；关于新民主主义教育理论及各项教育专门问题之研究事项；关于教育之典型实验及各种教育经验之总结研究事项，其他有关视导、编审、研究事项。视导司的建立、视导员的配备，标志着当代中国教育督导制度建立。”[2]改革开放以来，教育督导工作得到了迅速恢复。1977年，邓小平同志指出：“要健全教育部机构，要找一些四十岁左右的人天天到学校里去跑……了解情况，监督计划、政策等的执行，然后回来报告，这样才能使情况反映得快，问题解决得快。”[3]1986年，国家教委视导室更名教育督导司，标志着教育督导体系正式恢复建立，国家教委陆续出台相关文件对教育督导工作、性质、作用和督导人员基本条件等做出了明确规定。2004年，河南省焦作市在教育督导规定中率先提出了“设立督导责任区”，并进行了相应的实践，取得了一定的效果。2011年，在湖南省召开全国督学责任区建设经验交流会，随后教育部出台了《加强督学责任区建设的意见》（教督〔2012〕7 号），明确了在省市县（区）三级设立督学责任区。2012 年，《教育督导条例》出台后，责任督学区制度全国铺开。2013 年，《中小学校责任督学挂牌督导办法》出台，办法中明确对什么是挂牌督导做了定义：县（市、区）人民政府教育督导部门将本县（市、区）区域内每一所学校设置责任督学，对学校进行经常性督导。教育督导部门根据区域内每所中小学情况，将责任督学按照1名责任督学负责若干学校的标准配备。在校门口显著位置公布学校责任督学的姓名、照片、联系方式和督导事项。通过责任区督学挂牌督导这一办法，由责任督学依法对学校行使权力，对学校开展经常性的监督、检查、指导、评价，推动学校规范办学，提高教育质量，为实现学校内涵发展提供助力。

在我国现行政治体制下，政策一旦出台即可以视为执行阶段。中外学者对政策的实施和政策执行理解不同。有的学者认为：“政策实施就是政策实施者依据政策要求并通过积极行动实现政策目标和方案的过程。”[4]国外则以美国政策科学家查尔斯·琼斯的观点为代表，他认为：“政策执行是将一项政策付诸实施的一种活动，在诸多活动中，尤以组织、解释和实施三者最为重要。”[5]笔者认为可把国外学者的观点总结为：是为了实现某个政策目标而相应产生的一系列决策、活动的过程。教育政策执行是政策执行的一个分支，中小学责任督学挂牌督导是一项教育政策，笔者认为它的执行研究可以理解为：上级政府、教育行政部门出台相关政策由下级政府、教育行政部门、中小学校将政策思想、内容、目标转化为现实，即培养出一批综合素质高、思想品德合格的社会主义建设者。

二、中小学责任督学挂牌督导执行当前现状

中小学责任督学挂牌督导是我国教育督导制度顶层设计的创新，是加强对学校监督指导的重要举措。此项政策从设计到实施共计为全国近26万所中小学校配备了12万余名专兼职督学，形成了系统的教育督导体系，有效地打通了教育治理的最后一关，推动了教育督导由“评估化”“指标化”转变为“常态化”“规范化”“制度化”，为学校内涵发展，区域教育均衡贡献了重要力量。但是作为教育督导制度的创新，责任督学挂牌督导执行过程中还是出现了一些问题和困难，极大影响了督导的质量和水平，改进和进一步完善的空间还有很多。

1.督导精准化、专业化还有待提高

责任督学是教育督导的新角色，定位模糊，权责尚未完全厘清。尽管国家陆续出台了相关政策赋予责任督学一种专有身份，代表上级教育行政部门对学校进行监督指导，但是我国部分地区还是出现了责任督学身份不明晰现象。由于责任督学队伍需求量大，队伍构成较为复杂，兼职督学在整个队伍中占比较大，其本身多为学校的校长或者教育机构的行政官员等，日常无暇顾及学校督导工作，这也导致了挂牌督导仅限于挂牌而未有督导。随着近年来国家越来越重视教育督导工作，上级督导部门的检查繁多，各类专项督导，各类政策落实，给本就任务繁重的责任督学进行了层层加码，也就出现了部分地区为了应付检查，突击准备，全看指标，失去了挂牌督导常态化既督又导的设计初衷。此外，督导的各个领域宽泛，似乎所有工作都和督导离不开关系，督导和行政职能的交叉和重复常常使学校无所适从，督导精准化、专业化始终无法落实到位。

2.责任督学队伍建设有待加强

中小学责任督学挂牌督导的关键在于顶层设计和政策的执行。根据我国实际情况，参考国内外的实际经验，我国陆续出台了一系列政策保证中小学责任督学挂牌督导能顺利执行。执行的关键是机构和人，机构是指教育行政部门和学校，人是指责任督学。作为执行机构，我国目前教育督导最高部门——教育部教育督导局隶属于教育部，虽然加挂了国务院教育督导团办公室牌子，但是其本质还是归属于教育部领导。地方教育督导机构更是归属省教育厅或各市教育局。这就产生了既当“裁判员”又当“运动员”的现象，造成了工作中诸多不便。

挂牌督导是一项专业性极强的工作，按照《中小学校责任督学挂牌督导办法》中规定的八项督导内容，责任督学既要懂得教育法律法规，又要有相当多的教育教学和管理经验。当前，大部分地区责任督学专业化不够，我国目前并未有高校开设教育督导相关专业，责任督学大多为教师或者教育行政部门工作人员，虽然后期各地教育部门陆续开展了各类培训，但是当前很少有能全面掌握教育督导内容的专家型责任督学。当前，部分地区兼职督学占比过大，专职督学较少，甚至没有，造成了该地区的挂牌督导工作流于形式。此外，督学队伍老龄化严重，《中小学责任督学挂牌督导办法》对责任督学的聘任做了要求,要从在职和退休的校长、教师、教研人员和行政人员中遴选。由于责任督学需求量较大，大量的退休校长教师被回聘，由于年龄、学习动力不足等诸多因素，经验虽然丰富，但督导技能不强。

3.挂牌督导的保障制度有待加强

在国家顶层制度设计上，出台了《中小学校责任督学挂牌督导办法》，对挂牌督导的各个事项，如要求、流程、考核及结果反馈都进行了规定，但是部分地区责任督学挂牌督导工作仍然落实不到位，存在形式主义。部分地区未根据国家顶层的设计和本地的情况制定适合本地挂牌督导的标准，督导无规划，挂牌督导工作无标可依。督学的各项保障措施还需继续加强，目前，我国发达地区督学队伍的建设投入充足，但是责任督学补贴发放难，虽然有专项经费，但是发放依据难寻或标准各异。有的地区，尤其是中西部地区财政有限，责任督学工作无补贴，平时开展常规督导工作、督导中产生的交通和通信费用也无处报销，这极大影响了责任督学的工作积极性，间接降低了责任督学挂牌督导的执行质量，将挂牌督导变成了只挂牌不督导。

三、中小学责任督学挂牌督导执行的对策和建议

政策执行分为行政执行手段、经济执行手段和思想宣传执行手段。要加强中小学责任督学挂牌督导，必须从这三个方面着手。

1.制定贴合本地实际的政策

当前，教育督导机构无论是国家层面还是省、市、区（县）层面都隶属于教育行政部门，经费、编制均归属于教育行政部门直接管理。但是教育督导的主要任务和职责是督促本级政府履职，这就造成了“媳妇管婆婆”的尴尬局面。有的地区花费了大量人力、物力得出的督导结果不被重视，久而久之，督导的整个过程变成了走过场，应付检查。因此，要想进一步加强中小学责任督学挂牌督导工作，就要让督导机构真正独立起来，可以参考纪委直接管理的模式和考核制度等。

2.提供必要的经费保障

任何工作执行都离不开经费的支持，责任督学挂牌督导工作重在过程督导，责任区督学要经常深入学校，奔走于责任区内，这个过程中会耗费大量金钱、精力，因此经费的保障格外重要。同时，执行督导结果，也离不开督导经费。另外，督学专业化、职业化队伍建设任重道远，中小学教育发展日新月异，作为教育推进器的教育督导体系中的督学队伍建设就显得尤为重要，各级各类督学培训应逐渐增加，保障督学待遇，充分发挥督学主观能动性，从被动督导变成主动督导、经常督导，这也是中小学责任督学挂牌督导制度设计的“初心”和“使命”。以上这些都离不开经费的支持和保障，加强经费投入是保障政策落实的第一要务。

3.舆论引导家校合作

责任督学挂牌督导工作专业性较强，出现时间较短，大多数家长对此项工作的意义、过程不了解。大部分工作通过教育行政部门网站宣传，但只是一些简略的新闻报道，另外的宣传渠道主要是通过门口挂牌或督导部门的网站、学校网站等。家长是教育组成的重要部分，尤其是中小学家长，让家长了解挂牌督导工作，支持挂牌督导工作，相当于给挂牌督导工作广开了言路，畅通了家校联系，将一些小问题消灭在萌芽阶段。挂牌督导工作应开展“挂牌教育督导工作月”，广泛利用新媒体，多渠道，多角度报道，让人民群众认可挂牌督导，了解挂牌督导。

4.打造职业化、专业化、专家化督学队伍

保证专职督学编制数量，打通专职督学晋升渠道，同时保障专职督学人才储备。我国人口众多，中小学众多，专业的教育督导人才缺口巨大，各地教育行政部门可以充分发挥我国高师院校众多的优势，在高师院校设立督导专业，或者在教育学下设立教育督导方向，培养专业的督导人才，为督导人才储备打下坚实基础，形成一支专业化、职业化、专家化的教育督导团队。

四、结语

中小学责任督学挂牌督导工作是我国教育督导在新时期的重要创新举措，打通了教育督导的“最后一公里”，实现了教育督导制度常态化、制度化、精细化 。纵然整个体系还存在这样那样的问题，但随着我国教育事业不断发展，教育督导改革持久深化，定会越来越好。