城市更新中的公共治理研究——以深圳市为例

朱海华，陈柳钦

（钦点智库，北京 100191）

引言

改革开放四十年来，中国经历了高速扩张的城市化。四十年的粗放扩张型城市建设模式，带来了土地资源紧张、城市文化特色消失、城市空间治理混乱等一系列问题。随着中国经济走向中高速发展模式，中国城市建设也步入新的存量规划时代。在土地、人口等资源的约束下，城市更新成为城市建设的主要方式。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（简称“十四五”规划）提出，加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。城市更新不仅仅针对土地利用方式的转变，还包含城市品质提升和功能、活力的创造；不仅有经济意义，还具有丰富的社会、文化内涵。2020年11月以来，住房和城乡建设部提出了城市更新行动的主要任务：城市生态修复和功能完善工程、城市历史文化保护、加强城镇老旧小区改造、新型城市基础设施建设以及推进以县城为重要载体的城镇化建设等。存量时代的城市更新需要从城市发展的整体结构出发，推动城市区域功能调整，同时挖掘城市的历史文化资源，赋予城市以社会与人文关怀，打造良好的城市环境，提升市民的获得感与幸福感。

作为中国城市化发展的典范， 深圳在四十多年的发展历程里实现了快速的城市扩张与跨越式的经济发展,从小渔村成长为一个实际居住人口超过2 000万人、GDP超过2.6万亿元、GDP增长超1.3万倍的超级城市，创造了中国城市发展的奇迹。随着存量时代的到来，深圳最先面临土地资源紧张、人口负担过重，以及环境承受力超载等发展问题。2020年深圳市城市规划末期建设用地1 004 km2，建设用地占全市陆域面积的50.3%，但人均建设用地面积却仅为75 m2，而国家标准为85.1-105.0 m2/人。深圳市是经济总量大城、人口规模大城，但却是环境容量小城、空间规模小城。为了解决城市发展问题，深圳在城市更新领域进行了积极探索，逐渐形成了独具特色的城市更新深圳经验。城市更新作为深圳城市发展的关键环节，如何盘活城市存量空间，提高城市土地利用效率，推动产业结构优化升级，提升市民生活幸福感等问题成为深圳发展的当务之急，也是这座城市如何迈向未来的问题。深圳作为中国特色社会主义先行示范区建设城市，在推动城市治理现代化这方面作出了重要贡献，也为在国内其他地区推广深圳城市更新经验提供了基本思路。因此，本文以“城市更新中的公共治理”为主题，分析深圳市在城市更新中的运作机制以及政策规范，归纳出深圳市的城市更新模式，为其他城市进行城市更新提供可借鉴的成功经验。

1 城市更新与公共治理相关文献述评

1.1 城市更新相关研究

“城市建设”是一个综合性概念，涵盖了城市空间发展的方方面面，主要包括城市规划体系、城市规模和布局、城市土地开发，以及城市经济、文化、基础设施等各项建设等诸多内容。它是以规划为依据，通过建设工程对城市人居环境进行改造，对城市系统内各物质设施进行建设，城市建设的内容包括城市系统内各个物质设施的实物行态，是为管理城市创造良好条件的基础性、阶段性工作，是过程性和周期性比较明显的一种特殊经济工作。

而城市更新是城市建设的主要内容与技术手段，也是当下城市建设与发展的重要抓手，是进入存量时代以来城市发展的必然选择。值得注意的是，城市更新不仅仅是是一种城市建设的活动，还是城市发展所必需的调节机制。从城市发展的客观规律来看，城市始终会经历一个“发展—衰落—更新—再发展”的新陈代谢过程，通过有序的、适度的城市有机更新和结构调适，实现城市生态的动态平衡，推动城市高质量发展。城市更新涉及到城市社会环境、经济环境、空间环境、自然环境等诸多方面，是一项综合性、全局性、政策性和战略性很强的社会系统工程，因而需要以保障改善民生、完善城市功能、传承历史文化、保护生态环境、提升城市品质、彰显地域特色、提高城市内在活力为根本目标，运用多种更新手段、途径和措施，实现社会、经济、生态、文化多维价值的协调统一。因此，城市更新作为推动城市发展的新型建设活动，对优化城市整体环境，推动城市可持续发展具有重要意义。

城市更新作为城市发展的自我调节机制以及城市建设的重要技术手段，从城市诞生之日就已存在。从二战后最初的城市重建，到城市再开发、城市复兴，再到现在的城市更新，不同阶段的城市发展需求决定了城市更新不同阶段的特点，因此衍生出“城市重建”“城市再开发”等概念。不同概念是各个时期城市更新需求的具体体现，体现了不同时期城市更新内涵的侧重点。“城市重建”一般以政府机构为主体，强调对城市硬件环境的修复，对于破败的城市环境进行彻底拆除，它是指在规划和建设以及生活的社会、经济、文化和环境标准等领域中进行的系统努力，以此来保存、修复、改善、重建或是清除市区范围内的建成区。“城市再开发”一般是政府与私人机构合作，强调城市土地资源的开发利用，是指对于整个城市的重新规划，以及在地方政府的监控管理之下私人再开发公司运作资金，对于不符合标准的衰败的区域进行修复、清除以及重建。“城市复兴”则以城市开发集团为主体，城市建设的范围逐渐拓展到思想、文化等方面，是指受人欢迎的城市的再现，作为一般社会福祉、创造力、活力和财富的中心。它包含了社会、文化、经济、环境和政治可持续发展的目标，如复兴弱势群体聚居的社区以及土地资源的开发再利用。“城市振兴”则是形成了政府、企业、社会组织等多主体模式，强调对已建成城市区域的优化建设，是指为预先选定的有前景的经济部门和家庭加强城市区位环境。其精确地集中在城市的建成区范围内，住宅建设的政策旨在扩大对应于高收入群体住房偏好的住房供应。

随着我国城市化水平进一步提高，各地区的城市发展环境、空间结构等构成要素均发生了重要变化，因而当下的城市更新也被赋予了新的内涵，指的是“对城市中某一衰落的区域进行拆迁、改造、投资和建设，使之重新发展和繁荣。它包括两方面的内容：一方面是客观存在实体的改造；另一方面为各种生态环境、空间环境、文化环境、视觉环境的改造和延续，包括邻里的社会网络结构、心理定式、情感依恋等软件的延续与更新。抑或者指全面而完整的远见和行动以解决城市问题，并且寻求实现一个面临改变的地区在经济、物质、社会和环境条件等方面持久的改善。当前我国的城市更新也注重从全局规划的角度来解决城市问题，追求在经济、社会和环境条件等方面实现城市环境的持久改善[1]，既要对硬件环境进行改造，也追求对文化环境、生态环境、空间环境等方面的优化[2]。

目前，城市更新行动主要分为以下三步依序进行。第一步是对城市老化程度进行评估，主要分为两个方面，一是包括人口、环境设施以及建筑物等内容的物质条件的评定；二是对地方经济与社会条件进行评估，如疾病发生率、青少年犯罪率等，为城市更新提供根本的信息遵循。第二步是编制城市更新规划，从城市规划的整体性目标出发，指明更新地区的开发方向，明确城市更新基本原则以及实施方案，满足市民的基本生活需求，最终目标是要对城市环境做出实质性改善。第三步是实施城市更新规划，包括统一关于城市更新的共识、更新法规的制定、城市更新资金的筹措、原住户的安置措施等方面的内容[3]。

我国城市更新具有以下特点：一是中国实行土地招拍挂制度，土地出让金成为地方政府收入的主要来源之一，城区建设用地与农转用指标挂钩；二是我国社区配套由地方政府统筹实施；三是政府治理模式呈现出粗放型、运动式的特点，基层治理较粗放，城市更新成为在规定期限内必须完成的任务，政府负担较重；四是在中国三十年的城镇化历程中，开发商形成了以高杠杆、高负债、高周转为特点的“三高”模式，这与存量规划时代的低杠杆运营模式格格不入[4]。

但是我国城市更新也面临着许多问题，引起了社会各界的关注。第一个是政府进行粗放型治理，追求短期政绩，治理负外部性较强。地方政府作为公共利益的守护者，这种功利性的政绩观念与现代公共治理的要求背道而驰。第二个是城市更新过程中更新主体缺失。不同类型的城市更新项目，其资金结构以及利益主体呈现出多元化的特征，因而更新实施主体也存在诸多争议，导致城市更新效率低下[5-7]。第三个是主体多元带来的多元目标难以协调、多元主体利益协调机制不完善[8]。第四个是公众参与度不高，公共利益难以得到有效保护。第五个是城市更新资金筹措难度较大，资金结构也存在一定风险。城市更新资金的筹措与使用，涉及政府、企业、公众、社会资本方等多方主体。如政府资金的来源、分配和使用效率，以及后期更新地区的具体改造项目过于依赖企业等市场主体，政府缺位问题较严重[5-6]。第六个是城市更新规划引领作用不足，规划体系有待完善。城市更新的相关规划易屈从于土地开发利益的诉求，缺乏城市功能结构调整的全局考虑，最终影响到更新规划的引领作用。第七个是城市更新过程中的文化特色缺失，人文内涵有待加强，有待于将政府、公众以及城市更新的实施者的力量整合起来，共同探索如何在城市更新过程中保护地方历史文化[9-10]。

1.2 城市更新与公共治理

1.2.1 公共治理内涵

随着全球化时代的来临全球范围内的国家竞争激烈程度不断加剧，市场和国家在资源配置方面都存在着一定的不足与缺点，加上二战以来全球中产阶级逐渐形成，民间社会组织的力量不断壮大，社会力量成为影响公共管理的重要因素。自2008年以来，“治理”一词逐渐取代“公共管理”成为新的研究热点。学术概念的更迭反映出时代变革的底色。“治理”一词最初源于公共管理，治理(Governance)理论是在批判和继承新公共管理和重塑政府理论范式基础上产生，逐渐演变为公共管理的新模式。治理跳脱出公共管理的框架，从组织间的角度出发来审视公共事务的处理。“治理”这一概念，强调公共性质的重要性，强调需要吸纳除政府以外的社会组织、社会群体共同参与处理公共事务，共同维护公共利益。作为民主的核心元素，公共治理以公私机构为研究对象，通过多部门间的协调与公共资源的有效利用，以实现提供优质公共服务、实现良政善治、维持社会秩序的社会目标[11]。公共治理强调政府必须保护公共利益，承担公共责任。公共治理，就是在公共治理的框架下，加强政府与其他社会主体的合作，最大限度地吸纳市场技术与方法，构建新的政府工具，发挥政府权威在公共事务决策上的引导作用。同时利用市场交换制度来提高公共服务的供给效率，提供高质量的公共服务，满足不同社会组织以及公众的公共服务需求，从而实现以政府为核心的多元主体的协同共治。

1.2.2 城市更新中的公共治理

从城市更新的内涵来看，城市更新强调城市软环境与硬环境的持续改善，软环境指的是城市既有的历史传统等人文内容，硬环境指的是城市建筑、城市基础设施等内容。公共治理的核心是为市民提供优质公共服务，保护公共利益不受损害。城市更新是政府推动的实现城市持续发展的重要行动，是履行政府责任的体现，是公共治理的重要实践渠道。同时，公共治理也是推动城市更新必须坚持的基本原则，城市更新的实践细节与公共治理的诸多内涵相结合，才能实现二者共赢。城市更新与公共治理并行不悖，相辅相成。政府在城市更新的过程中，坚守公共利益优先的定位，在推动更新项目落实的细节上要充分听取社区以及市民的意见，平衡政府、市场以及社会之间的关系，既要打造良好的多元主体互动格局，也要推动城市更新的有序进行，从而实现良政善治，实现城市空间的持续优化以及城市宜居环境的持续改善。

城市更新中的公共治理，是指在城市更新过程中，政府必须坚持公共目标，加强与其他更新主体的合作，平衡多元利益主体间的关系，推动城市更新有序进行。同时，政府作为公共利益的守护者，还需要通过政策工具优化以及构建规范化的制度体系来加强公共服务，满足城市居民的公共服务需求，实现多元主体的良性更新格局，实现城市的高质量发展[12]。从公共治理的视角来看，基于政府、企业、当地居民与宽泛的第三部门等多元利益主体而形成的模式，可以归纳出公共治理路径及其路径选择过程[13]。根据政府在城市更新中扮演的角色，本文将城市更新的相关文献分为更新理念、更新模式、实施机制、政策演进等四大类，并分别对其进行阐述。

更新理念类文献主要强调城市更新的发展需求决定城市更新的目标变化。由于城市发展条件在阶段、地域、资源禀赋等方面存在着较大差异，因此城市更新的目标也需要因地制宜、因时制宜，紧贴本地发展实际，制定合乎地方发展要求的目标。有一批学者从城市发展的理念出发，对城市更新的目标进行了探讨。第一种是可持续发展理念，以人为本，兼顾经济、社会、环境、历史文化四个维度，推动城市环境的人性化营造，加强城区的集约利用，提高城区规划决策的科学性[6，14]。林逸风、邹立君等人以瑞典皇家海港城为例,探讨了该城市的可持续发展理念、项目规划以及实施策略[15]。第二种则是包容性发展理念，中国已经从高增长时代走入存量规划时代，因而城市更新理念也需要从增长模式切换到包容模式。要平衡效率与公平的关系，适时调整更新模式，既要加强城市物质环境建设，增强城市经济活力，也要改善城市软环境，增强城市包容性，实现城市历史文化的创新性发展[9]。而城市更新的软环境建设，则需要赋予城市建设更多的人文内涵，增强城市更新中的文化导向，提高城市的文化吸引力[16-17]。尤其是2020年初爆发的新冠肺炎疫情，使得健康安全的城市更新理念受到社会各界的重视[18]。

更新模式类文献则强调主体参与模式的变化。在计划经济时代，政府作为城市更新的主体，在城市更新领域发挥了主导性的作用。市场经济的繁荣壮大了多元的社会力量，政府主导的城市更新主体模式逐渐转变为政府、企业、社区互相协调，以政府为核心的多元主体模式。多元主体主要分为三类，分别是政府、企业以及原住民。政府主导更新区域的空间利益分配，企业则是政策框架下的利益收获者。政府、企业以及原住民间的多元合作，逐渐形成城市更新主体互动机制[4，19-20]。

实施机制类则整合了学界对城市更新中实施路径的相关文献，从城市更新中存在的问题出发，探讨解决更新困境的具体机制。在城市更新过程中，既需要发挥资本的驱动力，同时也需要发挥政府的整合作用，政府以“中间人”的角色统筹改造工作，降低改造成本[21]。抑或以政府为主导，公共财政提供资金，完善政策规范，推动社区参与，提高公众参与度，兼顾效率、公平与效益，促进多元利益主体之间的协调[22-23]。以城市更新中的存量规划为例，存量规划需要综合评估存量空间，处理复杂的空间与权属关系，通过市场机制来盘活存量空间，还要进行统一规划与深度设计，制定科学合理的规划方案[24]。需要运用整体性思维，针对不同类别的存量用地提出相应的发展思路，并建立相应机制保障存量规划工作的推进[25]。此外，健全多元主体参与机制。公众参与作为协调多元主体目标，反映多元主体意愿的手段，在城市规划中越来越重要[26]。深圳在存量规划问题上的探索就具有重要的借鉴价值。在存量发展的压力下，深圳市遵循渐进改良的原则，在个案、规程、文化三个层面上进行空间治理模式的转型，充分调动多方主体共同参与城市规划工作，逐步推动城市更新进程[27]。深圳市通过挖掘利用存量土地摆脱土地财政，创新更新机制等方式推动城市空间治理转型，为我国城市更新具有十分重要的实践意义[28]。

政策研究类则强调城市更新过程中的政策特征及其演变规律。古小东、夏斌等人指出，城市更新的政策演进主要有内涵综合可持续、更新模式多元化、以人为本、重视公共利益的保障等特点，更新政策创新则具有服务国家战略、突出问题导向、建立多元利益协调机制等特征，但同时也存在政策有待完善、规划引领作用不足、实施细则仍需补充等三个不足[6，29]。黄晴、王佃利等人认为城市政策要以公共价值为第一目标，通过培育城市创意产业和转变政府职能来推动城市更新政策调整[17]。政策规则可以调节政府、企业以及原住民之间的关系，提高政策有效性，从而提高制度效率[8]。有效的政策还可以促进利益调配，推动城市更新有序进行[7，30]。同时也需要加强政策对资本的约束，制定有效政策监督资本运行，保护公共利益不受侵害[19]。

通过梳理上述文献，可以发现相关研究主要围绕城市更新的某一个方面进行探讨，如城市发展理念，城市更新实施机制以及城市更新具体项目评价等等，并取得了较多的研究成果。本文从更新理念、更新主体、更新制度构建以及更新政策四个方面建立了一个研究城市更新实践的分析框架，通过这四个维度来对城市更新具体实践进行经验总结，寻求推进城市更新项目的微观机制，为进一步推动城市更新和完善相关政策提供可参考的依据。

2 中国城市更新的历史回顾

根据中国城市化进程及城市建设侧重点，可以将中国城市更新分为四个阶段[31]。

第一阶段（1949—1978年），计划经济时期，配合工业化进程，以治理城市环境和改善居住条件为主要目标。随着1949年新中国建立，中国进入战后的恢复阶段。这一阶段的城市更新，有两大重点：一是恢复社会经济，推动社会主义工业化；二是清还历史欠账，逐步改善城市基础设施条件。在有限的财政能力的约束下，中央政府制定了“重点建设，稳步推进”的城市建设方针，集中资源改善城市基本生活和卫生条件，发展城市新工业区。这一时期将“充分利用既有设施、逐步改造旧危建筑”作为城市建设的根本遵循，城市建设侧重于维修旧房危房，进行有限的工人住房以及城市基础设施建设。

第二阶段（1978—1989年），改革开放初期，中央政府恢复城市规划，将缓解住房紧张和偿还基建负债为工作重点。在城市建设领域，城市建设成为完善城市功能、发挥城市中心作用的基础性工作，政府开始集中资源推动城市规划与建设，有计划地推进城市更新项目，推进城市旧区改造，使之与城市发展相配套，成为推动城市发展的重要力量。1984年我国颁布的《城市规划条例》明确指出：“旧城区的改建，应当遵循加强维护、合理利用、适当调整、逐步改造的原则”，成为指导当时城市规划与更新工作的重要文件。这一阶段的旧城区改造具有以下特点：全面规划，分批改造；加强立法，综合开发；多渠道筹资。

第三阶段（1990—2010年），社会主义市场经济时期，城市更新通过市场机制来进行运作，以房地产开发模式为主导进行城市建设。自1994年实施财政分税制以来，土地财政逐渐成为地方政府推动地区发展的动力支撑，为地方政府推动城市更新提供了充足动能。在这样的背景下，自下而上的人口城镇化与自上而下的土地财政结合而成的双重驱动成为推动城市更新的巨大力量。以“退二进三”为标志的大范围城市更新全面铺开，城市更新也得以通过正式的制度路径获得项目资金，城市更新进入新的阶段。这一阶段的城市建设在城建目标、资金来源、决策机制等方面发生了显著变化。这一时期，城市建设以经济效益为第一目标，资金筹措方式逐渐多样化，决策机制逐渐转变为政府与企业共同协商的二元协调机制，城市更新逐渐走向规范化。

第四阶段（2010年至今），城市建设多元化时期，城市更新进入存量规划时代，城市建设追求以人为本，实现城市高质量发展。随着快速城镇化时代走向终结，空间资源匮乏，城镇化危机隐而未发等问题日渐严重，城市更新也由空间扩张向存量更新转变。这一时期的城市更新遵循以人为本的建设原则，更加重视社会与人文内涵、生活环境的改善以及城市经济活力的提升。在掌握城市发展规律以及市场机制运作规律的前提下，进行城市功能的有效调整，城市空间的有效治理，同时处理好城市更新过程中的社会与经济关系[2]。

3 城市更新领域的公共治理：深圳经验

在构建双循环的大背景下，释放城市发展空间成为关键所在。而城市更新可以进一步优化产业结构，激发城市发展活力，从而成为推动双循环新发展格局的重要方式。2019年12月，中央经济工作会议首次强调了“城市更新”这一概念，会议提出加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造，大力发展租赁住房。2021年3月12日，“十四五”规划提出，要加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造等。

住建部部长王蒙徽指出，城市更新是推动城市开发建设方式转型的重要方式，是推动城市高质量发展的必然要求，是构建新发展格局的重要路径，也是推动解决城市发展中的突出问题和短板、提升人民群众获得感幸福感安全感的重大举措。实施城市更新行动，总体目标是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。目前城市更新的主要任务有完善城市空间结构，实施城市生态修复和功能完善工程，强化历史文化保护，塑造城市风貌，加强居住社区建设，推进新型城市基础设施建设，加强城镇老旧小区改造，等等。

由此可见，城市更新的意义在于通过诸多更新项目，激发城市活力，最终实现城市的持续发展与城市环境的持久改善。随着中国境内诸多城市逐渐进入存量阶段，如何突破资源、空间的约束，实现城市的可持续发展，逐渐成为政府以及社会各界所关心的重要问题。

广东省作为我国最早开展城市更新的省份，其经过十余年的发展，在城市更新方面积累了丰富的实践经验。其中深圳出台的城市更新政策数量多、覆盖全，故而将其作为典型城市来进行分析。为了应对城市存量时代带来的一系列挑战，深圳的城市更新以城市发展的阶段性需求为出发点，不断调整优化，逐步形成政府、市场、权利主体和社会大众等多方协同的城市治理格局，推动城市产业升级和城市历史文化保护，实现城市高质量发展和城市治理能力的提升，在中国城市更新进程中树立了一个更新典范，为其他城市提供了可借鉴的深圳经验。本文的重点在于将深圳城市更新的相关做法进行整理，对深圳的更新举措进行分门别类，以将深圳的更新经验进行简化概述。因此，本文将深圳市的城市更新实践可以分为更新理念、更新主体、更新制度构建以及更新政策演进四个方面来进行阐述。

3.1 更新理念演进

城市高速扩张时代的落幕，原有的效率型城市发展模式逐渐向高质量发展模式转变，是深圳城市更新理念变迁的根本原因。深圳城市更新理念主要在以下几个方面发生了变化。

第一，由增长至上转变为存量调整。随着快速城市化进程走向终结，城市空间高速扩张时代也落下帷幕。在有限的城市土地资源的约束下，地方政府要尊重城市发展规律与城市建设规律，探索新阶段的治理方式、政策工具以及城市更新策略。随着土地资源、人口负担、环境承载力等问题日益严重，2005年深圳市提出“效益深圳”的发展目标，通过加强基本生态控制线管控等手段，推动深圳城市建设可持续发展。2010年，深圳市提出将“深圳质量”作为“十二五”时期的核心理念，通过优化制度设计，增加制度供给等方式，挖掘存量空间，推动深圳经济发展转型升级，迈入高质量发展模式。

第二，从注重经济效率转向促进社会公平。城市规划及建设突出效率导向，追求经济效益，公共利益保障力度有待加强，社会发展的公平与公正问题亟须修正。城市更新要将公共利益置于首位，以提供优质公共服务为目标，突出政策的公共属性，保障市民合法权益。自2009年以来，深圳市政府打造了以《深圳市城市更新办法》为核心，《深圳市城市更新单元规划编制技术规定》《深圳市城市更新办法实施细则》为配套的完整的城市更新政策体系，明确了城市更新的基本规则与实施路径，有效推动了城市更新项目有序进行。同时，在高质量发展的目标指引下，深圳市政府充分发挥调控作用，以公共利益为优先目标，通过城市更新项目，加大对教育设施、社区服务中心等公共设施的投入，满足不同收入与不同阶层群体的生活需求与公共服务需求，提高深圳市民生活幸福感与获得感。

第三，从一元目标指导转向多元目标平衡。当前城市发展越来越重视软环境的建设，城市规划需要考虑经济、社会、环境、文化等多重因素的影响，城市规划的目标要从对物质的单一控制与管理转向关注和调节人与社会全面发展的综合目标，转向将经济、社会、环境、文化等多维因素融为一体多元发展目标，关注城市功能与活力的提升，使城市经济更有活力，社会氛围更加包容，城市环境更加美好可持续，为市民生活提供更多便利。2009年深圳市推出城市更新单元规划制度，从经济、社会、环境等综合性视角出发对城市更新进行整体性规划，以整合零散土地，改变原产权土地管理混乱的局面，提高土地利用效率，推动能源资源利用符合经济社会发展要求，实现土地高效利用与绿色节能。此外，城市更新单元规划制度要求更新单元提供一定比例的用地用于公共基础设施以及服务设施，拆除重建住宅则必须配建一定比例的保障性住房，以满足中低收入群众的住房需求。深圳市政府在推动城市更新的过程中，将保质置于首位，注重周边生态环境以及城市历史文化设施的保护，注重城市人文内涵提升与城市软环境建设，追求经济、社会、环境效益的统一。

第四，从政府单一决策转向多元公众参与。城市更新涉及多个领域的利益相关群体，城市更新规划也需要反映多群体的利益诉求，避免因短期目标或者政绩工程而导致公共利益受到损害。因此，当前城市更新逐渐形成多元主体协调机制，通过多个主体之间的反复沟通与协商，确保城市更新能够反映社会各界群体的意愿，从而促进城市可持续发展。2009年，深圳市政府施行《深圳市城市更新办法》，以城市更新单元作为操作平台，构建出政府、企业以及权利主体的多元互动机制。政府作为城市更新的主导者，负责保障公共利益，推动城市更新有序进行。企业作为市场主体，通过与政府以及权利主体进行协商合作来参与城市更新项目。权利主体通过与企业进行协商合作，形成利益共同体，实现自身利益最大化。通过对相关更新政策进行补充与完善，深圳市政府逐渐向引导型、服务型政府转变，以公共政策和激励机制来激发市场活力，以法律规章来约束政府、企业以及权利主体三者之间的关系，推动多元主体互动机制平稳运行。

城市更新是实现城市高质量发展的重要方式，而践行新的发展理念无疑是决定深圳城市更新行动的关键举措。从深圳城市更新的理念来看，“社会效益第一”“多元平衡”以及“多元参与”等新的更新理念逐渐成为推进深圳城市更新项目的重要指引。公共治理的关键，在于“多元利益的平衡”，而新的发展理念正是公共治理在深圳城市更新进程中的重要体现。树立正确的城市更新理念与城市更新目标，对深圳城市发展具有十分重要的意义。通过创新治理体系与治理工具，深圳市以新发展理念为指导，尊重城市发展与城市建设规律，调动社会各界参与城市更新工作的主动性与积极性，推动城市更新服务于深圳发展大局，更新成果惠及城市居民，有利于实现深圳城市更新的高质量发展。深圳通过新型城市更新通过挖掘城市历史文化资源，赋予城市更新以人文内涵和新的时代意义。在制度以及相关政策的保障下，推动城市更新项目与城市发展需求有效对接，与城市功能调整有效嵌合，提升深圳城市更新的经济、社会、生态以及环境效益。

3.2 更新主体模式变革

改革开放以来，城市更新主体发生了显著变化。随着市场力量与社会力量的逐步壮大，政府主导的更新模式逐渐转变为以政府为核心的多元主体参与机制，向相互制衡的“政府—市场主体—权利主体—公众”等多元主体协同合作方向演进[32]。政府统筹城市更新规划与具体实践；市场机制是城市更新的主导机制，市场主体负责城市更新项目有序运行；社会力量反映着公众诉求，代表着城市更新的公平与公正。协调多元利益主体和多维政策目标，是实现可持续城市更新的基础。在城市更新中，政府要发挥宏观调控以及统筹引领的作用，保障公众参与，进一步打开权利主体向政府提出诉求的通道，重视社区的真正需求。要打造多元利益协调机制，将社会力量，社区组织纳入决策环节，才能保持效率与公平的平衡，保护公众合法权益。同时，政府加强对资本的监督与约束，在处理复杂产权关系与多元主体利益关系时，要通过精确的政策制定以及有效的政策执行，维护城市更新秩序。

深圳城市更新采取“政府引导、市场主导”的方式来推进更新项目，因而必须做好政府调控与市场推动的对接工作。政府在城市更新中发挥引导者的作用，通过城市规划来引导更新意图，企业等市场主体负责具体开发工作，业主等权利主体参与其中。深圳城市更新统筹各方利益诉求，引导各主体形成正确的与其，实现各方理性博弈，提高城市更新效率。深圳市城市更新多元主体互动机制可以分为参与机制以及制衡机制两部分。深圳市多元主体参与机制强调参与的开放性以及全程性，推动各参与主体积极协商合作，达成共识，实现多元目标的兼顾与多元利益的统一。更新计划申报、审批、实施等阶段，各个主体均充分参与，让城市更新的各阶段开展建立在合作博弈的基础上。深圳市多元主体制衡机制强调各参与主体必须遵守城市更新的相关政策与更新规则，尊重公共利益，实现多元协商自治。深圳市制定公开透明的利益协调机制，使得各主体能在法律框架的范围内容寻求利益平衡。深圳在城市更新中明确各参与主体的定位与角色，构建平等互信的协商环境，推动各方有序参与城市更新项目，不断完善深圳城市更新的长效治理机制。

现代城市社会的重要特征是多元主体的形成，不同主体代表着不同社会群体的利益。这种多元主体的现实基础是公共治理模式得以成型的根本所在。深圳市在四十年的发展过程中，逐渐成为世界瞩目的超级城市。在此发展过程中，多元社会主体不断涌现，成为影响深圳城市发展的重要力量。因而，深圳市政府顺应城市发展规律与公共治理规律，积极吸收各类主体参与到城市更新进程之中，不同主体在更新的具体实践相互沟通相互协调，政府在其中起着居中协调的作用，从而实现城市更新参与主体的和平共处，互利共赢，最终服务于城市发展大局。

3.3 更新制度体系建构

深圳市更新制度体系主要分为编制规划技术以及具体实施机制这两部分。规划技术是深圳城市更新的重要工具，主要包括规划工具改良以及推出城市更新规划单元制度等内容。实施机制主要是指深圳市政府通过构建一整套城市更新政策体系，为城市更新制定可遵循的运行规则，保障具体更新项目的平稳有序推进。

3.3.1 规划技术改良

目前来看，深圳市城市更新规划体系的发展主要分为三个阶段。

第一个阶段主要是对法定规划工具进行技术性改良。为解决存量改造问题，盘活城市存量空间，深圳市政府联合社会各界共同推动规划工具的改良工作。21世纪初，深圳市在编制城市总体规划的过程中，以存量规划为主要思路，将存量的相关内容加入城市总体规划中，为深圳市存量规划工作奠定了政策基础。为了解决存量用地的更新进程，深圳市首创了“开天窗”的法定图则规划方法，将改造片区的规划用地与其他的改造规划结合起来，统一进行调整。其次，详细蓝图作为存量规划的实施抓手，其编制技术也不断改良。在多元主体的共同参与下，规划技术的改良工作也进入了跨专业跨领域的编制模式。

第二个阶段则是推出城市更新单元规划制度。单元规划制度将老旧城区改造纳入城市更新路径下进行集中管理，并且明确了该制度的效力与实施细则。首先，市场主体被赋予了编制规划的权利。面对存量改造用地，市场主体可以在购买用地之前就形成规划改造方案，从而激发了市场主体参与城市更新的积极性。深圳市成立了城市更新局来编制深圳城市更新规划，以明确城市更新的宏观导向与更新计划，确保城市更新工作与城市总体规划、国家发展总体规划想衔接。在更新单元方面，各社会主体可以遵照相关政策规定申报更新项目，市城市更新局依照规定进行审批。

第三个阶段主要是强化系统衔接，提升规划编制质量。随着城市更新管理事权的下放，各级政府将市级城市更新专项规划进行分解，同时根据自身发展需求，编制了区级城市更新专项规划。城市更新规划的层层分解，有利于落实更新计划管理以及统筹更新单元规划编制工作。21世纪以来，为了深度挖掘城市存量空间，深圳市积极探索存量规划和管理办法，开发多重存量改造模式，保证公众参与渠道畅通，保障城市更新项目多元协调机制正常运行。

3.3.2 实施机制优化

改革开放到21世纪初期的二十余年里，深圳市处于城市大规模扩张阶段。随着城市土地资源日趋紧张，深圳市逐渐开始向存量规划时代转型。2009年，随着《深圳市城市更新办法》的出台，深圳迈入城市更新的新阶段，深圳市逐渐建立了一整套的城市更新实施机制。一是健全制度规范，完善政策规定。深圳市以《深圳市城市更新办法》为主体，建立了一整套涵盖政策法规、操作细则以及技术标准等内容的多层次更新规划编制和实施政策体系，有效保障了市场机制的正常运行，稳定了多元主体对城市更新的预期。二是多方协作，实现更新的利益共享与责任共担。深圳市的更新项目遵循“政府引导、市场运作”的基本原则，明确规定各实施主体的权利与责任关系，兼顾多元主体利益，协调多维目标。既要发挥市场机制的主体作用，也要坚定维护公共利益，保护社区居民利益。为此，深圳市推出了城市更新单元规划制度，通过划定规模，对成片的城市区域进行统一改造，与市政府的公共配套以及基础设施建设有效搭配，创造城市公共空间。三是多种更新模式并举，合理有序地推动城市更新。深圳城市更新模式主要分为四类：一是综合整治类，主要包括改善城市环境、加大公共基础设施投入以及建筑物节能改造；二是功能改变类，在不改变土地使用权的权利主体和使用期限的前提下，对建筑物进行适度改造；三是拆除重建，对不合要求的城市老旧建筑进行拆除重建，盘活城市存量空间；四是规划和土地政策联动，力促城市更新进程。深圳市具有土地管理制度改革试点权限，可以根据本地城市发展要求进行土地管理制度创新，从而有效推动了深圳城市更新。目前深圳市的土地制度创新包括改造类用地可以通过协议等方式进行转让，旧工业区、城中村等旧城区更新实施差异化定价模式等等。

深圳市在推动“旧改”等城市更新项目的过程中，积极创新各类更新举措，不断优化城市更新制度。但深圳市在公共治理的框架下，始终坚持公共利益第一的定位，不断健全城市治理体系，推动城市更新项目有序进行。深圳市政府通过政策工具优化以及构建规范化的制度体系来加强公共服务，满足城市居民的公共服务需求，实现多元主体的良性更新格局以及城市治理体系的规范化。

3.4 更新政策变迁

3.4.1 政策演进

自从1978年被设为经济特区，深圳市在城市更新的道路上开始了独具特色的摸索,深圳城市更新的政策演进进主要分为五个阶段[33]。

1978—1995年，深圳市城市更新处于起步阶段，政府在更新中发挥着主导作用。城市更新相关制度与政策制定主要是以项目开发为目标，为城市建设服务。为解决城市建设资金紧张问题，深圳市于1987年举办了新中国第一场土地拍卖会，并通过立法确定了土地有偿使用的制度规范。早期的深圳市政府通过低成本、高效率的方式从原土地权利主体手中征收获取开发建设用地，并将其有偿出让给市场主体作为建设用地，从而推动了深圳市工业化与城市化进程。

1995—2005年，深圳市处于增量发展阶段，政府温和管制，市场机制开始发挥主要作用。产业聚集带动人口大量流入，这也促使深圳市政府加快了住房和公共配套的供给步伐。同时，深圳市政府开始有意识地将低附加值的产业向城市外围迁移，但由于复杂的产权关系和配套政策不健全等缘故，此时的旧城区改造推进工作进入困境之中。

2005—2010年，深圳市城市建设进入转型阶段，开始从“增量发展”向“存量规划”转型。2005年，深圳市委指出深圳市在“土地、空间，能源、水资源，人口重负，环境承载力”等方面难以为继，因此深圳市需要转向集约发展型的城市发展模式。在此更新过程中，深圳市提出城市更新单元的更新模式，并出台了相关的实施细则。通过“自上而下”的规划管理与“自下而上”的基层诉求有效对接起来，从而形成了多元协调的规划机制。

2010—2015年，深圳市进入存量发展阶段，呈现出政策机制体系化与更新常态化的特点。2009年，深圳市政府出台《深圳市城市更新办法》，对政府、开发商以及权利主体的权利与责任进行了明确的规定。政府负责城市更新规划的编制与城市更新项目的审批，并对城市更新相关政策进行调整与完善，凸显政策的公共性质。深圳市政府通过政策机制来调节市场活力，保障多元协调机制有效运行。开发商等市场主体作为城市更新项目的主要推动力，在政府的监督下推动更新项目，同时还要与原权利主体进行合作。原权利主体可以选择市场主体以及合作方式，以保障自身合法权益。

2015年至今，深圳市进入高质量发展阶段，呈现出统筹更新以及多元共治的特点。2015年，深圳市成立市区两级城市更新局，负责城市更新中的管理工作。2016年，深圳市政府下放城市更新项目立项与审批等多项权限，激发了区级政府推动城市更新的积极性。区级政府以“更新单元统筹规划”“重点统筹片区规划”为平台，在政策法规等政策体系的支持下，有效推动了本地城市更新相关工作。

3.4.2 政策演进特征

深圳城市更新政策演进呈现出以下四个特点[34]。一是更新主体交替演变，寻求多样化组织模式。2009年，深圳市出台《深圳市城市更新办法》，第一次从地方政府规章层面对城市更新政策作出了明确规定，这标志着深圳市迈入城市更新制度化阶段。在《深圳市城市更新办法》的基础上，深圳市形成了政府引导、市场主导的城市更新模式，市场机制有效盘活了深圳市存量空间，提高了城市更新效率。时代背景与发展阶段的差异，决定了城市更新主体具有交替演变的特点，政府与市场在此过程中逐渐形成了多元化的更新组织模式。多元化组织模式意味着多元利益与多元目标的协调成为可能。不同更新项目选择适合的更新主体，政府根据项目特点发挥自身作用，如城区重大更新项目，政府则发挥主导作用；公共项目则由公共财政出资，政府主要发挥中间人的作用。二是更新对象陆续扩大，实施差异化更新策略。《深圳市城市更新办法》将老旧城区都纳入城市更新范围，通过城市更新单元规划的实施办法对此类城区进行改造重建，从而在城市更新过程中实现了物质条件、政策制定与更新规划三者的有效对接。三是更新流程制度渐成，阶段性市场步入专业化。《深圳市城市更新办法》进一步完善了城市更新流程体系，明确了包括更新计划申报、更新单元规划编制、用地审批以及改造实施主体等城市更新实施程序等细则。四是更新规划不断变革，推动城市治理转型。城市发展的压力推动城市更新政策演进，更新规划始终服务于深圳发展大局。深圳城市更新规划为深圳城市发展作出了重要贡献。深圳市城市更新不仅仅管制物质性改造等硬件更新，还在规划统筹、公众参与、利益协调等方面进行了有效探索，为深圳市的城市更新发挥了重要作用。

4 结语

存量时代的到来，赋予城市发展以新的发展内涵与建设要求。城市更新作为转型发展背景下城市建设的必然选择，成为地方政府推动城市建设的重要手段。地方政府是城市更新的引导者，在城市更新进程中发挥着重要作用。城市更新既包括物质条件等硬环境的优化，也包括人文、生态等软环境的改善，城市更新对城市治理提出了新的要求。存量时代的城市治理模式以公共治理为核心，政府从管理者转变为引导者、服务者，维护公共利益成为政府推进城市更新工作的首要目标。在政策框架的基础上，政府需要平衡多元主体的利益需求，吸纳多元社会力量来共同处理更新事务，打造良性循环的城市更新体系。深圳市作为中国特色社会主义城市建设的先行者，在城市更新领域进行了有效的治理探索，为其他城市推进城市更新提供了有价值的建设经验。从高速扩张阶段转入存量建设阶段，是城市发展进程中的重要转折点。深圳市在城市更新理念、城市更新主体模式建构、城市更新制度体系建构以及城市更新政策四个方面进行了有效探索。深圳城市更新由效益导向转变为价值导向，构建互相制衡的“政府—市场—权利主体—公众”多元主体互动机制，追求经济、社会、环境等目标的多元统一。深圳市积极推进城市更新规划技术改良，通过改良规划工具，建立更新单元制度，优化规划体系，助力城市更新。此外，深圳市还加强城市更新实施机制建设，完善相关法律法规，组建专门的城市更新管理机构，鼓励多种更新模式共同推动城市更新进程。最后，深圳市根据阶段性的城市发展需求，不断推动政策优化，加强政府政策在城市更新具体实践中的引导作用。深圳市在城市更新领域的探索历程，也为大陆其他城市打造符合地方实际的更新模式提供了可借鉴的经验。