《政府会计制度》改革及其对事业单位财务管理的影响

张媛 青岛海洋科学与技术国家实验室发展中心

引言

经过四年的经验积累，大部分的事业单位改革已经取得了不小的进展。然而，依旧有不少的事业单位未能适应《政府会计制度》的改革。虽然颁布的改革条例已经十分完备，但因为时间较短，本地化处理较差，所以也使得其无法顾及各个事业单位。为了保证改革条例能够发挥其应有的作用，还需要对其进一步探讨来制定相关的具体应对措施。

一、《政府会计制度》改革背景

自从改革开放以来，政府会计工作在政府的各项工作当中都占着较大的比例。也是深知会计在经济发展中的重要性，政府在1998年就颁布了相关的政府会计规范条例，以适应世界经济的发展。不过1998年颁布的条例主要以核算体系为主，所以导致了决策与核算出现割裂。这种会计系统可以清楚地表现出政府部门的相关收支情况，但由于缺少决策层以及数据分析的介入，所以该体系并不能对政府实际运转成本以及资本负债情况进行深层次的反应。但随着经济的不断发展，我国政府会计事务也不仅只限于国内的经济合作，而且还需要将视野拓宽，以方便更好地融入世界经济市场当中[1]。也是为了适应世界经济的发展，我国在2017年正式颁布了适用于行使单位的《政府会计制度》，并决定在2019年起正式实行。

二、新会计制度改革中的创新内容以及新旧对比

不同于传统《政府会计制度》，新颁布的会计制度更加精细地规范了会计记录流程，并对政府整体收支关系、过程、用途、数目、程序也有相应的分析记录。其实不难发现，会计改革使政府会计工作更加系统、规范的同时，也提升了其服务性，这一点与传统的会计核算差别极大。

（一）覆盖更多的会计要素

新会计制度并非是推翻了原先的财务管理制度，而是在其基础之上进行了大量修改，以适应新时代经济发展的要求。在此次改革中，政府确定了会计要素的“5+3”组成模式，并根据其职能区别为财务会计和预算会计，且覆盖了会计核算中的整个流程。比起旧会计制度，新制度拥有更加完善的核算体系，并能够将事业单位的资产细化，也更能清晰直观地展现出事业单位的资本运作情况。新会计改革的数据整理及分类习惯也更加偏向于现代处理方式，所以更加信息化、直观化的会计报表处理也大大提高了政府经济审查的速率，也使得会计事务效率能够成倍增加。

（二）更加完备的会计管理体系

传统的政府会计管理体系较小，通常情况下只是以一种数字信息支持的方式出现在大众的视野中。会计改革针对传统会计管理体系的弱点提出了一系列的相关解决措施，比如增加报表体系的规模，使其不再仅仅限于数字信息支撑，而是拥有更多的政府事务参与度。另一方面，改革还进一步丰富了报表结构和体系，并取消了单独建账，这也大大降低了报表设计中的人力损耗，也增强了财务信息的真实性和透明性，进一步缩小了传统会计管理当中的灰色地带，也使数字报表更能够反映出事业单位的真实运营信息[2]。

（三）更加完善的会计核算路线

新会计改革提出了预算会计和财务会计两种概念，分别针对会计活动的不同方面。比如说预算会计主要针对预算管理的管理工作，而财务会计倾向于财务管理。新概念的提出将传统会计职能分离，从而起到了相互监督的作用。另一方面会计改革当中进一步改善了会计个人与集体的资产核算方式，并更加注重于各机构当中的隐形资产处理。在核算路线当中，政府扩大了核算概念，并取消了行业和行政事业单位的划分。比起传统的会计结构，改革后的会计结构更加独立、透明，也会有足够的能力应对一些较大的经济冲突。

（四）更加明确的财务管理理念

在新会计的改革当中，政府明确了会计的准则，即帮助企业进行合理合法的运营，以明确会计对于事业单位的具体价值。为了体现准则内容，政府同时也提出了新财务概念中的五种理念，分别是导向的理念、约束理念、凝结理念、风险理念、统筹理念。这种会计理念的提出，进一步优化了新会计的工作流程及工作内容，也使传统的会计计量方式更加趋于正规化。

三、《政府会计制度》改革中遇到的阻力

从颁布到执行，即便已经预留了两年的准备时间，但依然有大量的事业单位因为各种各样的原因而无法将会计改革落实在企业结构当中。从人员结构到制度管理，要想从传统会计制度快进到会计改革，还需要有更多的时间来缓解两者之间的矛盾。

（一）基础会计人员的基础素质较差

改革当中遇到的最大阻力就是基础会计人员的综合素质较差，无法达到国际行业当中所认证的标准。首先在传统会计机构当中，会计人员主要是以收付实现为主要宗旨来进行相关会计工作的开展。但新会计改革使得会计业务更加多元化，而并非单从一个角度上来考虑。也是因为这个原因，基层会计人员的思想无法迅速转变，从而导致新改革措施的无法落实。其次，虽然80、90后已经进入到社会的各个岗位当中，但由于缺少工作经验，一般都不会委以重任，所以也使得核算重心主要倾向于老一辈的会计人员[3]。老一辈的会计核算方式较为落后，且数据流通性较低，所以也无法快速配合政府机关的经济审查。除了数据流通性检查，其核算模式也不够规范，这也变相增加了项目交接的难度。

（二）会计系统中灰色地带明显

在新会计改革当中，国家对会计信息的公开性和完备性提出了更高的要求，从而以便于服务国家对事业单位的整体评定。但实际上，传统会计模式当中灰色地带较多，也导致了各种交接、经济审查当中的数据漏洞[4]。对于民事企业本身来讲，他们可能需要更多的时间来处理自身经济管理当中的灰色地带。小到会计人员的编入，大到整个企业当中的会计运行管理，都需要强有力的手段来对其灰色地带进行介入，以保证政府实际上的收支平衡。

四、《政府会计制度》改革及其对事业单位财务管理的影响

（一）事业单位财务管理受到冲击

大多数情况下，会计管理人员的重新洗牌会对事业单位的财务管理造成极其强大的财政冲击。这次改革的范围十分之广，涉及全国110万家事业单位，也使得将近1000 万人左右的会计人员面临培训和整改[6]。如过去，因不够重视资金管理，事业单位的财务数据利用率相对较低，而新会计制度权责更分明，相关部门对事业单位内部财政数据信息能够清楚查看，这能为财务预算制定提供数据支持，同时事业单位可以充分利用财务数据，指导自身的经营活动。另一方面，新改革还要求会计人员要准备两套核算模板，并详细包括个人与集体、事业单位与国家之间的经济关系，这也大大增加了会计的工作量。受限于人员素质，受到培训整改的会计团队还会受到更大的冲击，从而降低整体开始改革的进度。

（二）促使资产配置更为合理

过去多数事业单位财务管理的工作流于表面化、形式化，且并无针对单位资产的规范性管理，这样就容易造成资产的浪费、重复配置等问题，导致资产配置无法达到最优的结果。单位资产应用不合理，或配置不公，就会对单位发展造成影响，同时导致单位财务管理面临一些问题。在《政府会计制度》改革之后，过去的管理方式已经无法满足会计制度的要求，在新的管理模式下，事业单位的资产和资金能够得到充分而合理的利用。尤其是在具体经营过程中，新会计制度的推行，促使各事业单位内的财务管理工作，能够更为贴切地反映事业单位内部的资产配置情况，并且可反映单位资金的应用情况，这样能够对单位管理运行的成本展开科学、准确的分析，可促使事业单位资产配置逐渐得到优化。

（三）加强事业单位预算控制工作

预算控制是事业单位财务管理的重要内容。新改革完成后将会进一步强化事业单位中的预算控制效果，以便于充分发挥事业单位预算管理本身的决策指导作用。更加公开透明的会计目标、方法标准及流程形式也会使项目决策更加准确，流程也更加可控，也可以大大降低企业资金管理中的灰色地带，以便于增加国家信息库中财政数据的真实性。过去因为技术的落后以及信息处理方式的不规范，国家大多数的财政信息都无法公开。不过随着改革的不断进行，国家的信息流量也更加丰富，信息质量也更加准确，也能够更好地将信息公开透明化，并服务于大众。

（四）引导社会有序发展

随着政府会计信息的透明化和公开化，社会的监督体系也会更加精细化和常态化。随着社会监督的增强，政府的工作效率及质量也会不断增强，也将改变政府本身的运作机制，也主要体现在两个方面：一是，随着政府公布信息的精细以及多元化，社会可以对政府地做出更加公正客观的判断，从而能够有效地避免外来经济事件的入侵。比如之前的新疆棉花事件，国家在第一时间出面来降低事件的恶劣影响的同时，还提高了民族的自我认同感。二是，随着政府数据的公开，社会上各种经济灰色地带也会变得更小，相反政府能够干预的经济损失也会大大增加，这也将政府经济的抗逆能力提高到了一个新的水平。另外，当新会计制度改革完成后，社会也有更多的方式来对国家的经济行为进行监督，并有能力进行干预。比如说在人民代表大会上，人大代表就可以通过议案的方式来对政府的不合理经济行为提出异议。如果票数通过，还可以对其进行积极性干预，以保证社会的有序发展。

五、如何降低《政府会计制度》改革及其对事业单位财务管理的影响

（一）加快会计人才的培养，并重视其基础素质

首先在人才培养方面，政府应该给予会计专业学生更多的资源管理条件。比如在类似的毕业设计当中，可以使其在具体的事业单位当中进行实际操作演练，以增加实际核算机会。在会计专业的课本编撰当中，应该紧跟事实，比如可以将政府新版的《政府会计制度》作为选修学习任务，以增加学生的政务处理能力。如果学生在学校期间表现良好，且基本素质过关，则可以与事业单位签订培养协议，以便于为政府部门输送优秀的会计人才。另外需要注意的是，在会计政策培养当中应注重其职业道德的培养，而并非单单只是会计能力的审查。

在工作过程当中，单位可以尝试为会计人才安排进修机会，从而深层次地改变其会计知识结构，提升会计业务能力。除此之外，国家还应该建立专门的会计人才联盟，并通过集中培养的方式来提高其专业能力，从而给社会留下较为完善的会计资源储备。

（二）优化会计结构组成

在基础事业单位的会计人员构成当中，应分配好相应的人员比例。在年轻的血液融入的同时，也要对老一辈的会计人员进行挽留，以防备不时之需。在老一辈会计人员的处理当中，可以使其考虑退居二线，并以一种一带一的方式来迅速提升年轻会计的业务能力。当出现复杂的经济核算情况时，可以将其临时召回，这样既减少了资源的浪费，也能够有效利用其多年的核算经验。

在会计人员的编制过程中，应严格按照相关标准来对会计人员进行筛选，严禁走后门的情况出现。另外还要注意对会计人员的身份进行审核，当出现冲突的背景时，应与其签订更加复杂的保密协定，以保证社会资源不被窃取。另外需要注意的是，会计人员首先应该较为纯粹，不应该牵扯到相关的经济活动，助长不正当的经济攻击行为。

（三）加快相关的信息化工程建设

会计信息化是一个较为漫长的过程，也需要政府投入相当多的人力物力资源来辅助建设。从会计基层到政府的全面信息管理，都需要网络作业进行支持。所以在会计的工作当中，要尽量使用统一的会计核算软件，以避免数据出现不流通，从而导致各种经济活动的效率降低。如果条件允许，国家可以尝试将会计人才集中培养，并收以国编。这样既服务于所处的事业单位，也可以服务于国家政府，就可以大大降低传统会计结构当中的国家与企业分离所带来的影响。除此之外，还要尝试加大信息化技术的普及程度，从而在政府经济结构当中形成一个数据流环，以便于保障信息化的数据资源管理。

要注意的是，同一软件的使用也代表着软件需要有更高的安全性，以保证数据不会被黑客侵入而造成数据流失。所以在软件的设计当中应注意信息的权限结构。在顶级权限信息的安全问题的处理上，可以考虑对其进行单向流入限制，从而保证国家经济信息不会被外泄。另外在访问数据时，还要记录访问地址的IP并精确到人，以方便在危机出现时，可以第一时间解决。

结语

国家颁布的新型会计制度可以有效解决传统会计当中出现的问题，并能够改变会计行业与社会之间的关系。这对于社会的良性发展来讲，是十分必要的。不过为了促进改革的进行，还是应该留够足够的缓冲期来保证行业内部不会产生较大的冲击。但阵痛是难免的，会计制度的改革确实也可以给社会带来更美好的未来。