新时代促进我国青少年体质健康的背景及对策研究

肖鑫艳

苏州大学体育学院，江苏 苏州 215021

青少年代表着国家的未来，肩负着民族的希望，党和国家一直关注青少年的体质健康。据统计，截止2019年底，国务院办公厅、教育部、国家体育总局等共发布有关青少年体质健康政策达300余件。但国家对青少年体质健康关注度不断攀升的同时迎来的却是青少年身体素质的持续下降。截至2018年，我国儿童青少年总近视率为53.6%，超重率为9.6%，肥胖率为6.4%，而且近视发病率、肥胖发生率逐年增加的趋势仍在蔓延。体育治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。[1]

1 新时代促进我国青少年体质健康治理的背景解读

党的十九大报告提出了加快推进体育强国建设的伟大号召，并强调了发展青少年体育的重要性、必要性和紧迫性。《全民健身计划（2016—2020年）》将青少年作为实施全民健身计划的重点人群，就促进学生体质健康提出了具体的要求和明确的目标。《体育强国建设纲要》提出，到2035年，体育治理体系和治理能力实现现代化，青少年体育服务体系更加健全，身体素养极大提升。事实上，无论是从国家宏观层面的发展重心来看，还是从整个体育事业的发展重心来看，长期以来促进青少年体质健康始终是国家着重发展的区域。然而，国家对青少年体质健康关注度不断攀升的同时迎来的却是青少年身体素质持续下降的窘况。回顾与反思我国青少年体质健康促进的历程，关键是要加强促进青少年体质健康的治理，提高促进青少年体质健康的治理能力。

2 新时代促进我国青少年体质健康的治理困境

2.1 主体间协同机制欠缺使青少年体质健康治理低效化

现阶段，在多种青少年体育政策的驱动下，青少年体育治理主体日趋多元化，但这种多元化并不是上下联动齐抓共管的治理格局，存在多头管理的现象，造成多元主体间协同机制缺乏，治理效力低下的问题。由于青少年群体的特殊性，青少年体质健康促进主要涉及到政府、家庭、学校和社会等多元治理主体。诚然，不同的治理主体在促进青少年体质健康治理过程中扮演了不同的角色，并承担了相应的义务和责任。作为促进青少年体质健康治理的总责任主体的政府，其真正履行治理责任的情况亟待完善。从政府职能部门划分，教育部和国家体育总局都会参与我国青少年体质健康发展的治理。现实中，两部门都有指导青少年体质健康促进的重要职责，但两部门间具体权责划分不明晰、工作不协调，难以在促进青少年体质健康问题上达成有效的协同治理。这种情况也同样存在于家-校-社的治理过程中。学校是促进青少年体质健康的实施主体。但是，从当前的学校体育实践来看，学校的主体地位尚不足以体现。相关专项调研数据显示，截至2019年，全国约有57.3%的小学生和78%的初中生每周上不足3节体育课，接近75%的高中生难以保证每周三节体育课。这与国家保证学生每天一小时校园体育活动的要求相去甚远。虽然学校在促进青少年体质方面处于重要位置，但学生体质健康水平的提升是个复杂而又系统的工程，单凭学校体育扛不动“增强学生体质之大旗”。[2]学校体育需要向家庭体育、社区体育延伸，向家庭要时间、要关注，向社区要资源、要投入。促进青少年体质健康的关键在于家-校-社三者协同所发挥的合力。有研究表明，学校体育与家庭体育关联度为0.75，学校体育和社区体育的关联度为0.61[3]，这说明学校、家庭与社区间存在着必然的关联性，也说明家庭和社区助推学校体育发展可行。但现实却阻碍三者间无法进行协作。首先，由于学校体育和社区体育的管理归属不同，故二者毫无交集。加上“社区体育和学校体育协同发展的法律保障机制空白、经费不足、思想落后等原因，致使社区和学校根本不敢轻易尝试”。[4]其次，家庭的体育教育观念、体育参与意念、经济水平均阻碍二者进行协作。一项抽样调查显示，只有20.5%的学校开展了家校合作，仅有5.6%的学校会以家校合作的形式与家长寻求解决办法。由此可见，应试教育下不断为升学率让位的学校体育沦为“无关紧要”的代名词，而当学校体育尤其是青少年体质健康出现问题时学校体育却要扛起全部责任，家庭体育观念的缺失、社区体育资源的不足最终难以为学校体育提供支持，使得家-校-社之间协同不足，发展合力难以形成，也使得青少年体质健康治理低效化。

2.2 依法治理方式未形成使得青少年体质健康治理运行不畅

法治兴则国兴，法治强则国强。依法治理既是实现治理体系与治理能力现代化的基本要求，也是全面依法治国的应有之义。当前，我国促进青少年体质健康治理的困境就是有法难依。具体体现在两个方面：一是专门性法规较少且内容单一。与青少年体质健康相关的法律，《体育法》中仅有单薄的第23条，即教育、体育和卫生行政部门应当加强对学生体质的监测。面对当前复杂的青少年体质健康治理现状，出现有法难依的现象。二是立法质量存在缺陷。《体育法》中缺少法律内容，法治责任不明确等立法缺陷问题导致有法难依。如青少年运动伤害是影响青少年运动参与的主要因素之一，如何公平处理伤害责任是法规制定者需要重点考虑的内容。目前虽然有《体育法》《未成年人保护法》等部分法规，但仅是对青少年权益的立法，其内容涉及青少年体质健康内容屈指可数，仅有的法规存在阐述模糊，针对性差，特别是涉及青少年体质健康根本保障性的实质内容，国家还没有一部专门法规。现有的法规都是对学校体育发展的一些指导性意见，并没有一些落到实处的具体措施。以总则第5条为例，《体育法》中并未交代给予青少年体育活动的具体保障是什么？如何保障？对于体育过程中的伤害事故处理不得不间接结合《学生伤害事故处理办法》《民法通则》等一些相关联法律。根源在于目前我国关于青少年体质健康保护的法规不完善、制度不健全、法律手段普遍滞后。虽然已有《国家学生体质健康标准》《学校体育工作条例》和《学校卫生工作条例》等，但历时已久，且并未形成规范的执法体系和机制，严重影响了青少年体质健康依法治理方式的运转和全面依法治国氛围的形成。颁布于1995年的《中华人民共和国体育法》早已落伍于青少年体质健康发展要求，虽然今年两会通过了《民法典》“自甘风险”条款，利于担责难题的解决，但并不能完全的将“自甘风险”条款视作从法律层面为校园体育活动“松绑”，只是在一定程度上起到了引导和规范社会行为的作用。修改《体育法》源于我国进入全面依法治国新阶段对依法年全国两会治体的客观需要，建设体育强国和推进体育现代化治理，都必须于法有据、立法先行。[5]

2.3 体育师资供给短缺使得青少年体质健康治理的人力资源左支右绌

体育师资配备充足是构建青少年体育发展新格局的重要依托。《关于进一步加强学校体育工作若干意见》《“健康中国2030”规划纲要》中均对加强学校体育教师队伍建设，多渠道配备好中小学和职业学校体育教师提出具体要求。但是，现实中体育教师供给短缺问题一直存在。例如，河北省滦平县某小学4名体育教师承担7名体育教师教学任务；天津市汉沽区某小学230余名学生无专职体育教师。体育师资供给如此短缺，由谁带领广大中小学生完成“每天锻炼1小时的体育活动”要求？体育师资供给不足，何谈体育教学改革与创新？又何谈实现体育强国建设的战略目标？一方面，体育师资力量充足是保障开齐开足体育课的前提条件之一，在促进青少年体质健康过程中充当着组织并参与的核心作用，体育教师的流失使得原本就人力资源匮乏的青少年体质健康治理更加左支右绌。另一方面，青少年体质健康的促进需要具备健康素养的优质师资。但是，现实中体育教师的教学水平参差不齐，教学评课时显得捉襟见肘，甚至出现“没有教案或者临时改变教学内容不知道教什么以及如何教”的问题。这种不良现象势必造成学校体育教育的滞后，进而削弱学校体育在青少年体质健康促进方面的作用发挥。另外，“应试教育”下，多数中小学为了追求升学率，占用学生体育课进行文化课教学，中小学体育教学日益走向边缘化。体育教师日日生病、屡屡出差已成为部分学校常态。再加上我国目前尚没有应对健康教育师资培养的准备计划，[6]体育教师的培养仍以“体育教学”为导向，现实条件下，体育教师常以一己之力兼任多项工作，如训练与竞赛、学校体育管理、社会体育指导、体育科研等。[7]体育教育内容的缺失使得高校难以为社会和各中小学学校提供优质的体育师资，欲使学校体育教师在促进青少年体质健康治理过程中发挥实际效力还需时日。

3 破解新时代促进我国青少年体质健康治理困境的对策

3.1 突破沟通樊篱，优化青少年体质健康治理主体协同机制

治理状态下，强调各主体间的协商合作。而治理主体间缺乏沟通与协调容易出现政出多门、效力低下的问题。导致这种问题的根本原因在于目前我国的治理主体还处于由单一主体向多元主体过渡的过程中，“并肩作战”还没有取代“单兵作战”的传统观念，体育部门与教育部门、学校与社区、学校与家庭、社区之间的制度纱窗还没有捅破，矛盾也未消除。基于推进国家治理体系与治理能力现代化的大背景之下，建议体育部门和教育部门应明确权力分配、清晰责任主体，进而优化两部门间协同机制，共同指导促进青少年体质健康工作有序发展。学校体育应把握机遇，协调家庭和社区之间的关系，加强沟通与衔接，充分发挥“1+2＞3”的组合优势，共同帮助青少年体质健康社会支持环境的建设与形成。如建立“学校-社区体育场地设施共建共享模式”，学校与社区双方签订协议，对各自的权利、义务和职责进行约定，在不影响正常教学的情况下学校体育场地设施向社区开放，也可通过添置或改造部分社区体育器材为社区体育活动提供设施资源；家庭和学校可以建立家校合作组织，集结学校、家庭甚至是社区的力量，进行家-校-社之间的协调和联络，共同进行宣传，逐步建立完善的家校社合作组织。当下，除了建立完善的合作组织外，丰富多样的电子产品、电子游戏的介入让孩子们不再热衷户外运动。面对信息技术与学校、家庭、社会生活不断融合的大趋势，可以充分利用信息技术手段进行三者之间的交流与沟通，可以通过群分享、智能大数据平台学习交流、青少年体育锻炼的积极案例、线上与线下相结合赛事等宣传青少年参与体育锻炼的重要性，使家长能够快速便捷了解学生在校体育的动态参与情况，通过家庭体育和社区体育参与促进青少年体质健康治理协同有效推进。

3.2 健全专门性法规，细化青少年体质健康依法治理方式的实施内容

党的十八届四中全会指出，“依法治体”是我国体育改革应当遵循的方向。在依法治国、依法治体背景下，青少年体质健康治理法治化是全面依法治国理念的具体体现，推动青少年体质健康治理方式法治化，一是要健全促进青少年体质健康相关联法规，以修改《体育法》为契机，修改青少年体质健康相关条款，增加对青少年体质健康促进的法律内容，明确促进青少年体质健康治理的各主体责任和权力，增设符合新时代促进青少年体质健康发展的新条款，实现促进青少年体质健康治理法治化；二是制定《青少年体育发展条例》和配套政策，明确青少年体育目标、青少年体育活动责任主体、体育设施、服务和保障机制等。[8]体育、教育、卫生健康等职能部门也应制定与之配套的法规，以便青少年体质健康促进更加具体；三是营造政府、市场和社会三者间有机衔接的治理格局、推进多层次多领域依法参与治理，实现多元治理主体合作共赢。[9]四是根据全国两会《民法典》“自甘风险”条款，学校体育伤害事故单靠一部法律、几个法条是根本无法全部解决的，涉及的制度设计、体育教师培养与准入、学校保险等[10]诸多方面仍需要通过其他法规的执行来支撑。诚如有学者所说，需要政府和市场相结合，来建立校园活动的风险保障机制。因此，健全专门性法规，细化依法治理内容，是建设健康中国、实现体育强国，推动体育法治建设的必然要求。

3.3 落实国家政策，壮大青少年体质健康治理的人力资源队伍

体育教师的流失使得原本就人力资源匮乏的青少年体质健康治理更加捉襟见肘。为壮大青少年体质健康治理的人力资源队伍，建议一是落实国家政策，大力发展学校体育师资队伍建设，尤其是要加大农村体育教师的供给数量，利于缩小城乡资源差距。加强体育教师自身的教学素质建设，使之能够满足中小学生体质健康促进以及体育教学目标需求；二是通过政策引导和提升待遇，将更多优质师资留在农村中小学，进而增添农村中小学体育教师力量，充实体育教育质量。如在高校设立体育学生支教团、在农村设立体育学生实习基地等；三是完善体育教师的补偿机制，比如体育教师的服装费问题、工作量系数问题、以及职称评定等问题；四是加大体育教师在教学能力上的培训。如设立培训中心，为临近中小学体育教师提供各种进修服务；五是构建“一帮一、多帮多、城市帮助农村、优质帮助一般”的教师帮扶制度，充分发挥优质教师资源力量，给予一般体育教师向优质体育教师学习的机会；六是加大对农村体育教师的奖励力度，并定期进行农村体育教师的教学交流活动机制，响应国家号召的同时积极落实国家政策，壮大青少年体质健康治理的人力资源队伍。