乡村振兴PPP 项目成功的关键影响因素研究

白雪菲 中共唐山市委党校

在城乡统筹发展的时代背景下，抓好“三农”问题、补足农村基础设施和公共服务短板、助力乡村振兴，已然成为国家建设领域中的重点任务。当前，PPP 模式已得到国家的支持和认可，并广泛普及于乡村振兴领域，成为当地政府选择社会资本以投资乡村振兴建设项目的关键性融资模式。而所谓的乡村振兴PPP 项目具体是指通过政府与社会资本立足于风险和收益共同承担的互动基础上携手推进的乡村公共性项目，包括基础设施建设、周边环境治理与优化、农田整治等方面。分析和研究对乡村振兴PPP 项目成功产生关键性作用的影响因素，将有助于提升其他PPP 项目的成功率，加快推进农村现代化进程，着力补足全面小康社会在“三农”问题上的短板。

一、PPP 项目在乡村振兴战略下的背景

（一）PPP 项目的意义

所谓PPP 项目，是指将政府、企业以及社会等多方面的资本紧密结合并有助于实现多方共赢的项目运作模式[1]。它的存在消解了以往由政府和私人资本分工共赢的形式，借助新建立的公共产品产权关系，重新整合公私多方的独特优势，推动私人部门发展空间上的拓展和日趋灵活发展，同时有助于减轻政府的财政支出压力，优化公共产品的供给效率和质量。不仅如此，PPP 项目虽然以融资功能著称，但其主要功能还体现在推动体制机制改革的层面，这恰好契合当前全面小康社会中亟待解决的“三农”问题。由此可见，引入乡村振兴PPP 项目有其必然价值，其能够密切私人企业、民营资本以及政府之间的深层次合作，为乡村公共性项目的开展提供资金、人力资源等多方面的保障。

（二）PPP 项目的背景

乡村振兴战略早在2017 年已得到系统性阐述。我国拥有五千多年源远流长的农耕文明，新中国也是从农业国不断发展至今的，农业始终是我国生产领域中的第一产业，为国民经济的发展贡献着重要力量。而农业作为“三农”问题中的一“农”，又是加快乡村现代化建设的重要支柱，因而需要同PPP项目密切结合、互相配合。此前已有PPP 项目在发达国家的试点开展，通过其实践经验，我们可以得知该模式确实有助于推动一国的公共性基础设施建设，进而优化当地居民的生活条件、提高其生活幸福感和满意度。因此，PPP 项目能够成为沟通公私多主体的核心纽带，成为助推乡村振兴的动力源泉。

（三）PPP 项目在乡村振兴战略实施中的状况

纵观现阶段的乡村振兴PPP 项目开展情况，可知国内的鲁、黔二地已成为该项目实施的主要阵地。而从行业指标数据分析中可总结出，乡村振兴PPP 项目在环保低碳、市政建设、交通领域的贯彻落实速度最快。而乡村振兴工程关注的重点领域则包括垃圾及污水处理、居住环境优化以及乡村特色企业文化建设。

但在乡村振兴PPP 项目的实施过程中，一些局限性也随之浮出水面。首先在人力资本投入方面，由于新兴职业农民所受到的重视程度较低，而传统的农民对实践的重要性认知不明朗，从而导致实践问题长期得不到关注，最终致使乡村振兴PPP 项目在实际操作层面有所缺失。除此之外，地方政府的管制机制也存在一定程度的缺陷，这主要体现在同为参与者的地方政府在多项事务中的透明度仍旧不高，进而阻碍PPP 项目的贯彻与落实。而在经济资本投入方面，由于PPP 项目关注重点集中在投资周期和收益周期均较长的环保、市政等公共领域，因此回报收益额会存在一定程度的波动和风险，并且在后期维护和运营上的进一步投资也不可或缺，从而对投资多方造成一定的经济压力。最后，行业内规章制度仍旧尚未统一，且相应的法律体系尚未完善，管理部门机制在审批权限和程序上的问题，都是当前乡村振兴PPP 项目推进中常见的局限性。

二、乡村振兴战略下PPP 项目成功关键影响因素理论研究成果

据近年来的相关调查，政策支撑、社会资本支撑、项目优势、风险分担体系的合理性是影响乡村振兴PPP 项目能否获得成功的关键因素[2]。有学者指出，若政府能够在政策、税收、融资以及合同、法律等方面给予项目一定的支持，将有助于吸引社会资本的加入，进而推动乡村振兴PPP 项目的顺利开展和持续推进。而从项目优势的角度上看，有学者指出，乡村振兴PPP 项目有其不可避免的局限性。具体说来，由于其涉及的主体繁杂多样，容易造成主体间的利益冲突，进而导致信任危机的爆发。其次，由于乡村振兴PPP 项目重点领域的投资与收益周期较长，故存在投资回报率低下的问题。最后，基于农村人口大量入城务工，加之乡村的土地管理和金融服务建设较为落后，进而导致乡村振兴PPP 项目在人力资源、土地资源以及资金来源等方面存在短缺现象，阻滞了项目的正常开展。而对于社会资本支撑，有学者经过调查取证后认为社会资本主体若不能够在信用、融资、偿债以及管理等方面拥有较强的能力，将会直接影响乡村振兴PPP 项目的成功。最后在风险分担体系的合理性方面，多数学者认为政策支撑、社会资本支撑、项目优势都是风险分担体系的合理性存在的重要前提，而多方共同承担风险将能够保障乡村振兴PPP 项目的可持续推进。

三、乡村振兴战略下PPP 项目成功的关键影响因素实例分析

（一）从政策支撑层面上分析

相对成熟的制度环境与体系是影响乡村振兴PPP 项目的重要推动力之一。与传统项目迥异，乡村振兴PPP 项目有其复杂性，具体体现在其不仅需要政府、社会资本等多方的相互支持和共担风险，还要求其本身具备一定程度的公益性，体现社会效益领域的功能，从而顺应乡村公共服务建设的要求。另外，在乡村振兴PPP 项目中，融资体系中的责任人在权利和义务等方面都是需要具备法律和体系支撑的。若政府能够创造良好的投资环境，如提供一定的政策保障、税费减免、法制优化等支撑，将能够增强投资者的投资信心，为社会资本的支撑奠定稳固基础。由此可得，相对成熟的制度环境与体系是影响乡村振兴PPP 项目成功的关键因素之一。

健全的金融体系和风险共担体系是另一项关键影响因素。由于乡村振兴PPP 项目的投资和收益周期较长，许多社会资本由于担心金融体系的日新月异与风险的存在而望而却步，从而阻止了该项目的可持续开展和推进。因此，健全而稳定的金融体系以及相对科学合理的风险共担体系的制定必不可少，其能够为投资方提供一定的安全感，进而激发其投资热情，最终有利于乡村振兴PPP 项目的成功。

由于政府在项目中占据举足轻重的核心地位，其于很大程度上决定着项目能否成功。因此，政府的信用也会直接影响乡村振兴PPP 项目。若政府信用较高，投资方将会对其产生较高程度的信用感并随之产生安全感，从而吸引多方投资，为乡村振兴PPP 项目的成功奠定资金方面的支撑。

（二）从社会资本层面分析

社会资本在财务、技术以及管理方面的能力，往往影响着乡村振兴PPP 项目的成功。具体说来，由于其公益性和主体的复杂性，项目的回报率较低而风险却相对较高，因此也需要财务能力相对较强、规模较大且社会资源更广的企业来承担。另外，技术和管理能力也是乡村振兴PPP 项目挑选社会资本时考虑的重要因素，毕竟技术性强和管理科学的社会资本在开展乡村振兴PPP 项目时更有优势。

另外，社会资本的信用度也是乡村振兴PPP 项目挑选社会资本时的重要参考角度，其在很大程度上影响着项目的可持续健康发展。由于乡村振兴PPP 项目要求具有一定的公益性，是为乡村公共性建设和最广大村民利益服务的，因此在挑选社会资本的过程中，政府往往将社会资本的信用度视为乡村振兴PPP 项目成功与否的关键影响因素之一而进行考量。

（三）从项目角度上分析

风险分担体系的合理与否是乡村振兴PPP 项目成功与否在项目角度上的关键影响因素之一。一般而言，在传统模式下，能力与风险承担的份额成正比例关系。也就是说，在风险承担主体中，哪一方的能力越大，哪一方承担风险的比例越大。因此，在乡村振兴PPP 项目中，一般由能力最强的政府承担相对大比例的风险，主要是在法律和政策上的风险；而企业承担的风险相对小些，主要集中在运营领域。双方各得其所、各司其职，从而保障风险分担体系的合理性，推动合作的长期发展和项目的可持续健康推进。

四、从成功关键影响因素角度上探讨PPP 项目推动乡村振兴的可行路径

（一）以政府为主体强化制度保障

从上文中得知，政府是影响乡村振兴PPP 项目成功的关键。因此，强化制度保障、加快立法工作、优化财政政策等环节必不可少。具体说来，政府应制定一系列有效合理的融资制度，以法律的形式明确主体的权利和义务并构建科学合理的风险承担机制，同时提供税费减免的财政政策，拓宽融资路径，构建多元化投资、融资体制，为乡村振兴PPP 项目创造良好的融资环境。

（二）以社会资本为主体强化能力保障

除政府力量以外，社会资本也是影响乡村振兴PPP 项目成功的关键。上文提到，由于乡村振兴PPP 项目的投资与收益周期长，要求合作的社会资本具有良好的财政能力和信用度，加之项目需要经过招标、谈判、融资、管理等流程以及开发、设计、管理等工作，因此社会资本方还需要培养专业的技术人员队伍，建立现代化企业管理制度，为乡村振兴PPP 项目的成功提供保障。

五、结语

综上所述，在城乡统筹发展和城乡一体化提出的背景下，乡村振兴PPP 项目处于国家建设的高位上。根据相关的调查研究，乡村振兴PPP 项目能否成功往往取决于政策支撑、社会资本支撑、项目优势以及风险分担体系的合理性。为保障项目的成功，本文立足于上述关键性影响因素并从项目涉及的两大类主体角度出发，提出推动项目可持续健康发展的相应可行路径。