我国开发区经济发展与法治建设探究

范静芸 首都经济贸易大学

一、开发区定义、创建与发展

(一)开发区的定义

开发区是经济社会发展到一定地步的产物，但国际上对其到目前为止还没有准确的定义。广义的开发区是指在一定的范围内，与其他区域有所区别的，在市场或者政府指导下实行特殊管制，给予一定的政策支持或者资金技术支持，发展先进的特殊的以及创新的产业，能够促进本地区甚至本国的经济发展的区域。开发区是体制的载体，具有相当的地理、政治和经济价值，服从区域宏观经济的发展，具有十分重要的地位。

(二)我国开发区的创建与发展

经济特区是我国开发区创建的先导。1978年，我国实行改革开放，我国建立了四个经济特区，开发区在我国沿海地区萌芽。1984年我国为了更大规模地利用国外资金，引进国外的先进技术以及学习国外先进的管理经验，开放了14个沿海城市，对其给予优惠，开始走上现代工业、吸引外资和外贸的道路。

我国开发区已经有三十多年，这一过程是不断探索完善的过程。第一阶段是上世纪八十年代至九十年代，这属于我国建立开发区的探索阶段。我国经济基础较弱，但是开发区具有政策和资金上的支持，完成了原始的物质积累，也是我国对外开放的积极探索。第二阶段是上世纪九十年代，邓小平完成南方讲话后，再一次掀起了对外开放的高潮。我国加大了对外开放的步伐，国家新批准了18个国家级开发区，这形成了一个多层次的开放布局，跨国公司在这一阶段是发展的重要力量。第三阶段是二十世纪初期，我国为了改善东中西部发展失衡的问题，实施西部大开发政策，批准了15个国家开发区，主要集中在内陆城市。各个级别各种类型的开发区成为了中国内陆城市改革的试验区和窗口，在我国的西部大开发战略中发挥着十分重要的作用。第四阶段是2008年至今，我国社会进入转型期，开发区也升级转型，进入创新发展阶段，部分开发区基于新的经济增长的需求，走向了一种新的道路，即产城融合。

开发区最初的定位是以发展工业、促进出口、引进外资为主，引进他国的高新技术发展我国的高新技术产业，此时的开发区是中国发展外向型经济的载体。随着开发区发展壮大，经济实力的增强以及经济环境的变化，开发区也承担了更多的职能。开发区在发展的过程中，政策是其发展的原生动力，在建设、运营、生产等方面都有对应的政策优惠。开发区在充分的政策支持下，努力向开放度更高、功能更加全面，机制更加灵活的方面升级。开发区作为我国经济对外开放的窗口，在国家发展外向型经济方面发挥着重要的作用，随着其不断地壮大，也在经济协调发展方面扮演不可替代的角色。

二、开发区的经济发展

(一)我国开发区发展的建设与经济增长

在开发区与区域发展带来的经济增长的研究上，学者们结合发展经济学、区域经济学等理论，分析出开发区对城市经济增长的影响主要体现在三个方面：增强区域分工、引导区域经济新的增长点、推进城市化进程。

开发区对于吸引外资、扩大对外贸易、引进技术起到积极作用。开发区具有国家政策以及资金倾斜的优势，优先发展服务业高新技术产业，强化区域分化，发挥区域各自的优势，发展自身具有竞争力的产业。开发区新的产业的发展，拉动当地的经济发展，能够增加区域经济新的增长点。随着开发区进一步演变，逐渐达到产城融合的阶段，会达到降低交易成本的效果。开发区的发展对于区域经济的发展具有示范效果，通过结构转变、规模效益以及创新技术，全面提升开发区的发展层次以及区域经济的整体发展。

(二)我国开发区发展的成就

自我国第一个国家级经济技术开发区成立以来，开发区就是作为我国经济技术发展的重要增长点。尤其是在20世纪九十年代之后，南方谈话打消了人们的顾虑，我国迎来了对外开放经济的又一浪潮，开发区在经济发展方面创出了令国家甚至国际上都瞩目的成绩。尤其是近些年，根据商务部的数据，各项经济指标一直保持着较高并且稳定的增长。

这么多年的实践证明开发区的创建对经济发展具有特殊意义，国家举办开发区是一项影响深远的战略决策，也是走中国道路上的伟大实践，是推动我国现代化建设的重要力量，也是世界工业化的一大创举。

三、开发区经济发展与法治建设分析

(一)开发区法治建设的界定

法治建设是在一定阶级范围内按照一定的法律体系按照平等以及少数服从多数的原则来管理国家事务的制度。我国开发区的法治建设大体是四个阶段。第一阶段为20世纪八十年代到九十年代，是开发区建设初期阶段。在这一时期，我国的法律制度并不十分完善，具有一定的滞后性。但是由于开发区需要招商引资，其引资的对象把当地的法律作为重点的考量对象，在这种情况下，我国对开发区进行规制的方法是暂时的立法和政策的指引。随着改革的深入，逐步建设了财税、土地、融资等领域的法律，相关的政策也得到完善。第二阶段是20世纪九十年代至21世纪初期，法律制度进入扩张时期。该阶段国家重点解决由于开发区过度扩张引发的土地损耗严重、存在恶性竞争等问题，明确了开发区的法律以便提升其发展建设质量。在这一时期的亮点是2001年实施的《公关村科技园区条例》，这是第一部具有完全意义的高新技术开发区的地方性法规，是中关村成为世界一流的科技园区的重要推力。第三阶段是2004年至2014年，这是开发区法治的优化阶段。这一时期，开发区建设进入了转型期，在这个大背景之下，国家为了顺应经济全球化以及区域一体化的要求，开展了全面制度改革的升级，开发区的法治建设再次得以规范。法律规定，在有关开发区的发展纲要中，需要明确其方针和任务；针对自主创新的方向和路径也进一步明确；对开发区相关的政策文件进行整理。对违法行为进行整顿；地方层面为了促进区域合作以便优势互补和产业转移等出台了相关的配套政策与法律。总体来讲，国家在这一时间对开发区的立法建设非常重视。第四阶段是2014年至今，这是深化改革的阶段。在这一阶段，开发区在国家倡导深化改革的背景之下，开启了转型升级。国家也颁布一系列的政策和法律来保障和促进开发区的创新发展，也发布一系列的法律来规范自贸试验区的发展。在这一时期，省级范围涵盖开发区形式的综合立法出现，典型的如《江苏省开发条例》。

综上，开发区的法治建设是随着开发区的发展而不断完善的，在这四个阶段中，从不完善到逐步完善，从单一立法到综合立法，这些都促进了开发区的发展，为开发区经济正常运行提供保障。

(二)以北京开发区为例阐释开发区法治建设

笔者通过北京经济技术开发区为例对开发区经济发展现状、地区产业以及法治建设之间的关系进行分析，发现法治建设直接或间接的促进开发区的发展。

北京经济技术开发区始建于1992年，处于北京东南地区，1994年被国务院批准成为国家级经济技术开发区。2010年，北京市政府又做出了“推进大兴区、开发区行政资源整合”等重大决策，使得开发区的发展迈上新台阶。北京全力推进开发区和亦庄新城建设，经济社会保持高质量的发展。

北京市在不同历史时期，法律规制的重点也不相同。国家颁布《国务院关于设立北京经济技术开发区的批复》，标志北京经济技术开发区建立。从此，北京依靠文化、经济、政策和资金等优势，兴办高新技术产业。在1992年至2003年期间，开发区的法律重点是税务和人才方面。国务院批复的《国家高新技术产业开发区税收政策的规定》，是对开发区税务政策的总结和今后的指导。开发区设立博士后科研工作站，希望通过人才培养，逐步壮大科研实力。在2004年至2013年，法律规定主要涉及到具体的生产方面。例如通过对电子信息产业的规定，北京设立了电子信息产业园。2014年至今，涉及到知识产权方面的法律增多。2014年颁布《全国人民代表大会常务委员会关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》，这项举措推动了国家创新发展，加强了对知识产权的保护。之后北京又设立了国家知识产权试点园区，得到政策和经费支持，促进知识产权保护，从而促进开发区的竞争力。

四、推进开发区高质量发展的路径分析

开发区的发展有利于区域经济的发展，也有利于整个社会的发展。为了使开发区更加高质量地发展，笔者将从以下几个方面阐述促进开发区发展的实践路径。

(一)营造安全的交易环境，推动产业的创新发展

交易能够公平顺利的进行，前提是具有安全的交易环境。交易环境贯穿开发区各个行业的发展。开发区的产业主要是第三产业，主要包括商业、金融业、教育产业等非物质生产产业，这些就更加依赖良好的交易环境。在市场经济的背景下，交易是频繁且不可避免的，营造一个安全的交易环境对开发区的发展是至关重要的，这既提高了交易率，同时能够吸引更多的外资来开发区进行投资发展。

提高企业的创新力是企业在市场中的核心竞争力，也是顺利转变产业的发展方式，优化产业结构的方式。例如，在《中共中央、国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》中对知识产权的法律保护进行了规定，这是对企业知识产权在法律上的保障，也是企业寻求创新的契机。人们可以在开发区安全的进行交易以及进行技术创新，从而促进整个开发区的发展。

(二)完善促进开发区发展的法律法规

国家开发区走过了三十来年的发展历程，完善促进开发区发展的法律法规，是我国建设法治国家、法治政府和法治社会的需要。现如今，完善开发区的法律环境是当前我国法治建设的重要任务。在这个知识时代，科学技术创新速度加快，产品更新换代周期缩减，为了促进开发区的发展，首先要注重完善高新技术方面的法律法规。高新技术的法律是调整高新技术产业和领域中社会关系的法律规范，是我国科技法的重要构成部分。社会是高速发展的，某项高新技术刚出现就会导致新的社会关系产生或者原有的社会关系发生变化，但是新的社会关系具有不稳定的特点，而且随着高新技术的发展也在不断进步，所以在初期阶段，不适合也没有特定的法律来进行规制，刚开始进行调节的是政府颁布的临时政策。知识社会中高新技术的发展是日新月异的，由其引发的社会关系也处于动态变化之中，对于某些新出现的问题，没有最新的专门立法对其规制，甚至都没有调整的原则性条款出现，这对高新技术产业甚至整个开发区的发展都极为不利。随着高新技术的发展，社会关系趋于稳定，对其进行调节的政策也应该变更为法律。

完善开发区领域的法治环境是从长远的角度增强开发区的竞争力，是开发区建设的重要组成部分，对于提升整个开发区经济发展水平以及规范开发区政府行为具有十分重要的作用。良好的法治环境，能够保证开发区经济良好发展，能够为投资者提供平等、自由的交易平台，给予投资者有效的救济方式及有序公平的投资经营环境。良好的法治环境要求有法可依，开发区的发展也离不开法律的保驾护航。在此背景下，加强开发区法律法规是势在必行的，也应当成为我国科技法制建设的重要工作。

(三)提升企业的服务水平，营造良好的经营环境

营商环境的优化依赖与企业的服务水平，既要能够解决实际的问题，也要为企业提供服务保障。开发区为了提高企业的服务水平安排业务骨干深入企业，对企业政策落实的具体情况进行全场跟踪，保证政策被贯彻落实。企业也积极落实用电用水的优惠政策，切实降低企业的经营成本。例如，通过招商引资来开办污水处理厂，热电汽联供热源厂，以PPP模式建设管网配套工程，这些给开发区的企业经营提供了方便。

为了更好地服务企业，开发区要在之前的基础上设立快捷办事的审批服务窗口，建立开发区项目审批的“绿色通道”，方便企业更加快捷地办理各种审批事项。开发区还可以与交通部门协调开设公交线路，方便园区企业的职工出行。开发区还应全力推出提升形象、完善配套以及健全功能的举措，努力将开发区建设成该区域中设施最完善、服务最优、发展最完善的区域。

当前的开发区产区正处于跨越发展的历史关键时期，产业化竞争也日益加剧。企业必须积极推动跨行业的发展，加快构建综合的产业核心竞争力。政府的政策也要自觉适应产业发展要求，为企业运营提供更加有力的保障和服务，将政府服务延伸到企业发展一线，延伸到生产的具体部门，实现政府工作和企业的生产统筹部署同步展开，为开发区企业发展提供良好的环境。

(四)不断探究新时期开发区发展的有效路径

开发区始终要秉持新发展理念，围绕着将发展平台做实、主导产业做大、经济实力做强的目标发展。开发区要将传统发展理念进行现代化处理，对该地区的产业发展进行更加科学合理的指导，推进开发区产业体系框架，对涉及到产业发展责任系统进行更新。开发区要积极解决投资者和企业之间的关系，保证双方没有争议，一心一意进行发展，在最大程度上保持共赢。

五、结语

自开发区建设以来，推动了区域经济的发展，解决了就业问题，也促进了中外的经济合作，在我国经济发展上具有重要的作用。开发区本身的经济也不容小觑，像北京、上海、天津、广州等地的开发区，在当地的经济水平生产总值也占重要地位。国家或者区域制定的法律对开发区的经济发展有积极作用。为了更加促进开发区的发展，开发区要营造安全创新的营商环境，要促进开发区产业尤其是高新技术产业的发展，也要提升当地企业的服务水平，增强当地的核心竞争力。同时，开发区也要转化传统的经济发展理念，处理好企业和投资者之间的关系。总之，开发区要完善当前的政策法律和管理理念，促进开发区经济的健康发展。