警惕“双高计划”项目的潜在风险：表征与规避

李天航，王 屹

(1.南宁职业技术学院 高职教育研究所，南宁 530008；2.南宁师范大学 职业技术教育学院，南宁 530001)

高职院校无论从招生数额还是院校数量上都占据着高等教育的“半壁江山”，但却存在办学时间短、文化底蕴薄弱、体制机制不完善等问题，这使得高职院校在社会上的影响力较低，社会对高职院校的认可度有待提升。为了提升高职院校办学质量，促进高职院校由中低端迈向卓越，国家以项目制的形式对高职院校进行大力扶持。“双高计划”项目就是典型的项目制。自从2019年国家启动“双高计划”项目以来，在职业教育领域关于“双高计划”项目的探索已经成为学术研究的热点和重点。除了对“双高计划”项目的价值取向、建设思路、实施路径等方面进行研究之外，也应该对“双高计划”项目本身进行理性审视，只有这样才会在错综复杂的项目建设格局中抓住主要矛盾，从而推测出未来高职院校的发展方向。“双高计划”项目建设不能等同于高职院校建设，其只是推动高职院校发展的一种外部手段，尤其要注意“双高计划”项目在给广大高职院校带来发展机遇的同时，也会带来潜在的风险。

一、“双高计划”项目：机遇与风险并存

“双高计划”项目是典型的项目制。项目制是从计划经济时代的“单位制”发展而来的一种新的国家治理体制，“是指政府运作的一种特定形式，即在财政体制的常规分配渠道和规模之外，按照中央政府意图，自上而下以专项资金方式进行资源配置的制度安排”，[1]具有竞争性、激励性、开放性等特征。项目制主要是国家为了在某一领域实现特定的政策目标，通过资金资助的方式完成政策目标的制度安排，其核心机制是通过资金的分配调动项目承担者的积极性。目前在国家治理体制中处处可见以项目为中心的管理方式和运行机制，项目制已经具备强大的资源支配和调控能力，涉及政治、经济、文化、社会服务等多个领域，甚至在一定程度上影响着人的意识形态和生存方式。

随着项目制在高职院校不断嵌入，国家与高职院校逐渐建立起一种以项目为载体、以服务社会为核心、以学校内涵式发展为目标的新型契约关系。从时间维度回顾国家对高职院校的资助建设历程，处处可见项目制的身影。无论是“国家示范性高等职业院校建设计划(2006—2009年)”“‘国家示范性高等职业院校建设计划’骨干高职院校立项建设(2010—2013年)”，抑或是“国家优质校建设计划(2015—2018年)”，还是现在的“中国特色高水平高职学校和专业建设计划(2019年至今)”，都是项目制推动之下的产物。上述项目是在国家财政资源有限的背景之下，为满足国家职业教育治理需求、促进高职院校发展的正确选择，国家通过加大财政投入力度，加强地方对高职院校的重视程度，以标准化、规范化的项目运作配置教育资源、推动高职院校的治理与发展。项目制还含有国家层面“以点带面”的期待，即期待部分高职院校在发展过程中起到示范引领作用，带动中国高职教育迈上新的阶梯。项目制对高职教育宏观改革以及高职院校的发展起到了重要的推动作用。很多高职院校也正是在项目制的引领与推动下，实现了自身的跨越式发展。

在社会发展过程中，总会有主导的制度体系及其运作逻辑对事物的发展起重要影响。项目制以其独特的体系和运作逻辑影响着高职院校的发展进程，在项目制的推动下，高职院校的确实现了发展，但没有办法证明到底成功的是项目还是高职院校，并容易引发过于关注项目而非高职院校本身的思维盲点。尤其是当项目越来越以常态化姿态融于高职院校的建设之中时，更应该警惕项目制本身带来的风险：当项目以一种符号或身份表征高职院校地位或代表某种利益纽带时，更容易扭曲项目与高职院校的关系，再加上项目制在运作过程中具有“走样”的趋势，自身的价值理性逐渐迷失。[2]尽管“双高计划”项目理应遵循项目制的管理规范，但不能简单地将项目制的运作逻辑强加给高职院校。所以应从项目制的运作逻辑出发，研判可能为“双高计划”项目建设中的高职院校带来的风险。只有在对风险有清醒认知与理性把控的前提下，才能推动高职院校向更深远层次递进发展。

二、项目制的运作逻辑

1.起点：事本主义逻辑

事本主义是项目制运作的基本逻辑。[3]项目的运作遵循“一事一议”原则，以“事”的内在逻辑为起点，在有限的时间和资源条件下，利用特定组织形式完成具体的目标。项目是临时的行动，目的是产出单一的产品或服务；项目是技术性行动，因为它们是短期的，具有定义好的范围和目标。[4]为了便于目标在短期内完成，事本主义逻辑常采用分割化的治理方式，即将事物整体切分为多个部分，再赋予不同部分个别目标，通过个别目标的实现带动整体的发展。按照事本主义逻辑，项目制更擅长解决某领域的单个问题，而不是综合性问题，并且擅于将不同领域内的问题划分得十分细致。比如在政治建设领域有党风廉政、反腐倡廉专项治理等项目，在经济建设领域有“三农”建设、城市公共物品供给等项目，在文化建设领域有国家图书馆国家文献战略储备库、特色文化产业发展等项目。事本主义逻辑的优势在于短期内完成任务目标，毕竟每个项目都有固定的时间期限。

2.手段：择优逻辑

项目制是国家通过专项财政支付的方式建立的一种激励型财政体制。获得项目意味着获得国家专项财政资金支持，也意味着获得更多的社会资源。由于专项财政资金和社会资源是有限的，国家在项目立项中就涉及到筛选的问题，并且项目制本身带有“以点带面”的意蕴，择优逻辑在其中得以体现：国家作为项目的“委托方”，往往对那些基础条件好、有承担过类似项目经验、有发展潜力的对象更为青睐，并愿意选择他们作为项目的“代理方”。按此择优逻辑，筛选出来的项目“代理方”更有基础、有经验、有能力完成“委托方”交付的任务，便于项目更加高效地完成。

3.方式：技术理性逻辑

技术理性逻辑是项目制运作的典型特征与方式。[5]为了便于专业化管理，项目制已经形成了标准化和技术性强的操作体系，比如严格的制定、申报、审核、立项、督查、验收、奖惩等一系列过程，这种操作体系重视量化与效率，体现了技术理性逻辑。技术理性强调理性至上、效益优先，它将自然界包括人本身设定为一种“技术存在”，并为这种技术存在建立起严密的技术规则和技术体系。[6]技术理性逻辑关注科学和技术在认识世界、改造世界过程中的作用，逐渐形成以追求高绩效技术实践为中心的操作行为准则。受技术理性逻辑影响，项目制强调项目目标可预测、项目过程可监控、项目结果可量化。项目制设计者相信，只有这样才便于项目过程管理、质量监督与绩效验收，避免项目出现失真、失控等情况。

4.目的：管控逻辑

项目制不同于以往强调指令性计划的“单位制”，尽管引入了市场化的竞争机制，弱化了国家直接的行政干预力度，但这种竞争机制并不能完全消解国家意志，毕竟这种机制是国家设计出来的，带有明显的国家驱动型特征。国家推行项目制有明确的意图，并将行政权威和力量融入到项目推行过程之中——在项目资源配置中强调计划、指标，因此项目制本身还带有来自国家层面的管控逻辑，彰显着“国家视角”。项目制通过单项支付、专款专用，可以让国家直接面对承接项目的基层社会，使基层社会视野之中不仅有地方政府的管理与服务，更有中央政府的权威意志与优惠政策，从而实现了在层级管理之外寻求国家对基层社会的“隐形远程控制”。[7]

三、项目制运作逻辑下“双高计划”项目的潜在风险表征

1.事本主义逻辑：割裂高职院校发展的整体性

事本主义逻辑遵循“一事一议”原则，以项目目标为导向，习惯于就问题解决问题、就事论事，体现了分割主义哲学。目前“双高计划”项目正处于起步阶段，很多入选“双高计划”项目的高职院校都面临多个问题，比如到底如何建设？到底什么是“高水平”？如何在建设中真正达成“高水平”？由于在国家层面暂无十分明确的指导，不少高职院校在推进“双高计划”项目建设的过程中往往迷失方向。如果简单将事本主义逻辑的分割化治理方式应用到“双高计划”项目建设中，就是以碎片化思维模式来构建高职院校，罔顾高职院校整体性发展的基本规律。

首先，高职院校整体性是指课程、教学、师资队伍、校企合作等办学要素是相互联系的，共同存在于一个完整的整体之中。受事本主义逻辑带来的碎片化思维模式影响，不少高职院校以申报书(建设方案)为指南，“将‘双高计划’项目建设总任务分为不同的片段，每个片段对应一个建设任务”，[8]缺乏对不同建设任务关联性的深度分析与思考，意图通过每个建设任务的简单叠加来实现学校的整体性发展。这是一种“为了任务而完成任务”意识的体现，缺乏对建设布局的宏观谋划和对各建设任务逻辑关联的深度思考。

其次，为了各项建设任务顺利完成，据笔者调研了解到，有的高职院校采用短期规划等方式，甚至提出“在五年建设周期内前四年就应完成“双高计划”项目建设任务的大部分目标”，在质量与效率的博弈中更提倡效率。这种理念违背了高职院校长期性、整体性的内在发展规律，同时也难以真正达成“高水平”建设目标。所谓“高水平”就是高职院校要在某几个方面实现实质性突破，“如果在建设内容上与国家示范性、骨干院校相比没有突破，那么其预期的建设目标难以达成，会给我国整个职业教育体系的稳定带来隐患”。[9]“高水平”建设目标的达成需要长期规划、系统设计、深谋远虑，是和事本主义逻辑的临时性、短期性特征相冲突的，如果不加以控制，容易造成建设任务重难点不明和力量涣散等情况的出现。

2.择优逻辑：加剧高职院校内部分层

项目制是一种以 “择优”的逻辑进行资源分配的社会治理机制，即某一类项目的实施往往选择那些本身具备良好条件的组织或个体为对象，其明显的标志是贫富差别的拉大。[10]“双高计划”项目在一定程度上可以说是对国家示范性、骨干院校建设项目的延伸。国家示范校在高水平高职院校建设单位中占据绝对优势，高水平高职院校中A档全部被示范校占有，B档入选15所，占比75%，C档入选17所，占比65.4%。[11]这一方面说明国家示范性、骨干院校建设项目确实促进了当时入选高职院校的发展，另一方面反映出当时入选国家示范性、骨干院校建设项目的高职院校和大部分非入选高职院校的差距不断拉大。

从入选“双高计划”项目的高职院校区域分布情况看，不同省份也出现分布不均衡的现象，比如江苏、浙江等省份入选学校数量最多，分别有20所、15所，上海、海南等省(市)入选学校数量仅有1所，西藏、青海等省(区)更是出现无学校入选的局面。此次入选“双高计划”项目的高职院校，未来在显性方面能够获得大量资助资金，在隐性方面承担着来自国家的期待并肩负着发展中国特色高水平高职学校的使命，这也可以理解为获得了国家给予的一种符号，而这种符号容易演变为“头衔”“荣誉”“地位”，使得未来带有此种“头衔”“荣誉”“地位”的高职院校在资源整合、人才引进等方面更具话语权与优势。所以“双高计划”项目在公平合理遴选的背后，暗含着“强者恒强”的趋势，具有进一步加大高职院校内部分层的风险，使得强者愈强、弱者愈弱的“马太效应”越发明显。即便是从入选“双高计划”项目的高职院校内部来看，也存在这种情况：入选的高职院校又被分为A、B、C三个档次，每个档次获得的资金支持也会有所差异。

3.技术理性逻辑：重显性指标和材料包装而轻内涵建设

技术理性逻辑推崇项目应规划化、标准化建设，过程可监控、内容可操作、结果可量化，为了实现上述目标，需要大量数据作为支撑。在这种逻辑的促使下，不少高职院校在制定“双高计划”项目建设方案时，以繁多的数据作为建设任务的验收标准，并且将数据又具体细分到每一项建设任务中，比如开发多少门新技术课程、建设多少个专业教学资源库、获得多少项市厅级以上科研项目、技术服务到款额多少万元、多少人获得国家级荣誉称号、组建多少个教学创新团队、服务多少家企业等等。这里隐含的逻辑是只要数据指标完成了，“双高计划”项目建设也就完成了，将学校办学质量的提升等同于数据指标的填报，对技术技能的积累、工匠精神的养成、职业文化的塑造等难以量化的隐性目标忽略不计。这是一种将高职院校的灵性、生命性抽象化的简单逻辑，将高职院校视为统计学意义上的“数字化的存在”，高职院校被简化、贬低为“数字的承担者”“抽象概念的依附者”。追求显性指标的另一隐患是生成了一大批“表面华丽”的数据，再加上管理成本高和信息不对称，对委托方(国家)而言，项目实施阶段进入了“黑箱”，过程控制便近乎于“失控”。[12]如果不加以控制，高职院校为了更好地完成指标会采用“包装业绩”甚至数据作假等方式，“这些指标很多都是高报、虚报，或者在组织实践层面根本没有实施，对教学也没有任何作用，就是形式化的工作”。[13]这一系列行为使“双高计划”项目存在重显性指标而轻内涵建设的风险。

“项目制的另外一个衍生结果是繁文缛节的文本规则泛滥，项目制数目、规模庞大，委托方无力实行实质性监管，只能在文本形式和程序的技术治理上大做文章”，[14]并且在评价方式上多采用文本评价，这就为技术理性逻辑的延伸提供了机会。在“双高计划”项目申报初期，为了能够获得项目的审批，不少高职院校开始聚集大量“写手”，撰写高水平高职学校及专业建设计划项目申报书、XX专业群高水平专业建设项目申报书、中国特色高水平高职学校和专业建设计划等材料，有的高职院校甚至专门成立新的部门充当“资料所”“材料库”“文字生产车间”的角色，最终完成长达十几万字的申报材料。然而这还只是开始，在成功入选“双高计划”项目之后，高职院校为推动各项建设任务的落实与完成，还需要学校内部各二级组织完成大量例如建设方案、工作计划、项目进展情况报告、月总结、季总结、年总结等过程性和总结性文本材料，甚至有的材料要求图文并茂，徒增了很多工作量，带有些许“留痕主义”的倾向。高职院校内涵的进一步建设不能在原有基础上继续徘徊,把新的重要建设行动变成了原有材料的重新整理与填报，使高职院校在大量低效、无用的烦琐建设任务中丧失了重要发展机遇。[15]文本材料的数量与高职院校内涵式发展没有必然的关联，很多文本材料可能只是学校历年累计的结果，与“双高计划”项目关联并不密切，甚至会出现以文本材料的堆砌掩盖学校内涵式发展缺失的做法。“表面上轰轰烈烈，内部却踯躅难行”，[16]使“双高计划”项目存在重材料包装而轻内涵建设的风险。

4.管控逻辑：办学模式同质化

项目制树立了政府权威，催生了变性集权，政校关系由单纯的行政隶属关系变为资源依赖关系，新的关系格局规训了学校的行动逻辑。[17]项目制的管控逻辑像一条暗线一样隐藏在 “双高计划”项目中，尽管“双高计划”项目是动态、开放的，但高职院校在项目推进过程中必然会严格遵循“中央—地方—学校”的关系链条，在行动逻辑中也会自觉遵从自上而下的行动指令。

目前，对于到底如何建设“中国特色高水平高职学校”尚无明确的定论，不少高职院校在描绘“中国特色高水平高职学校”建设蓝图时基本是围绕加强党的建设、打造技术技能人才培养高地、建设技术技能创新服务平台、建设高水平专业群、加强高水平“双师型”教师队伍建设、提升校企合作水平、提升服务发展能力、提升学院治理水平、提升信息化水平、提升国际化水平等十项建设任务进行谋篇布局。因为上述建设任务是《教育部 财政部关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》中直接提出的，是申报书撰写的“规定内容”，并且也基本涵盖了高职院校办学的基本要素，这确保高职院校以此为参照进行申报书等材料的撰写在宏观方向上是一致的。通过对10所A档高水平建设学校的建设方案文本分析发现，受上述文件表述框架的影响，建设目标和建设任务存在高度同质化现象，每项建设任务的具体举措大同小异，各自的办学特色未能充分彰显。[18]这说明来自国家层面的管控逻辑被巧妙融入“双高计划”项目建设中。高职院校在“双高计划”项目谋划阶段不约而同地在国家提供的框架下进行延伸，导致一定程度上产生了思维“惰性”，对自身办学基础、办学特色思考不深入、不到位，出现办学模式同质化现象。

四、对“双高计划”项目潜在风险的规避

1.规避事本主义逻辑：系统规划，实质突破

“中国特色高水平高职学校”的实现是一项系统工程，应跳出事本逻辑带来的“一事一议”“就事论事”碎片化思维模式，需要系统布局和长远规划。首先，高职院校应树立整体性思维观，以学校整体性发展的逻辑代替事本主义逻辑，对“双高计划”项目中各项建设任务进行系统化梳理，厘清不同建设任务之间的逻辑关系，加强建设任务之间的联系性和整体性，比如要思考专业群建设任务与校企合作、人才培养、技术技能创新等建设任务内在的逻辑和结构关联，而不是单纯完成单项建设任务，再将单项建设任务简单叠加汇总。其次，高职院校应结合“双高计划”项目对学校未来的发展进行长远考虑，结合自身建设优势考虑在哪些方面达到“高水平”建设目标，面向重难点发力，力争实现实质性突破。再次，要将项目等外部资源促使学校内涵式建设的行为转变为高职院校自主自发的行为，即使项目建设告一段落，项目效果发挥的作用依旧可以持续存在。

2.规避择优逻辑：避免固化，资源共享

“双高计划”项目应摆脱择优逻辑的限制，避免成为高职院校身份传递和复制的工具。首先，应遵循统筹布局、合理流动的原则，加大“双高计划”项目动态调整的力度，将动态调整做牢做实，让是否入选“双高计划”项目是一个有进有退、能上能下的动态过程，有能力和特色的高职院校都有机会入选，避免身份固化。其次，提高市场在项目资源配置中的地位。在项目资源配置中降低政府层面的比重，根据市场竞争和绩效情况推动项目资源配置，既可以保证高职院校公平公正地参与资源竞争，还可以促进产教融合、校企合作。再次，改变不同高职院校过度竞争的环境，形成资源共享、合作共赢的网络化治理模式。特别是入选“双高计划”项目的高职院校应加大对非入选高职院校的帮扶力度，真正实现“以强带弱”。一是双方可建立资源共享机制和配套制度，以开放包容的原则共享实训场地、设施设备、高端企业项目等优质资源，共享产业升级改造、市场变化动态、企业需求等最新信息。二是增进双方的科研合作，以应用性为导向，组建跨学校、跨区域的科研团队，围绕重大科研项目进行思维碰撞、灵感激发，在潜移默化中提升各自的科研与社会服务水平。三是增进教师之间的沟通交流，通过培训、观摩、听课、研讨等方式提升其教学水平，在合作中实现育人质量的提高。

3.规避技术理性逻辑：多元评价，回归初衷

要实现由技术理性逻辑向价值理性逻辑的转变，相对技术理性而言，价值理性更注重价值关怀，为纯粹客观的理性注入主观的价值判断。除了建立有效的监督问责机制之外，更应该加强对项目评价体系自身的革新，积极培育与健全第三方项目评价机构，建立科学合理的项目评价体系。在评价主体上，建立政府、行业、企业、学校、其他社会组织多主体参与的机制，实现评价主体多元化。在评价标准方面，在有限的建设周期内，以行业、企业标准为导向，根据不同高职院校的类型和建设基础合理制定验收标准，遵循实事求是原则，并且可以赋予高职院校在评价标准设定方面一定的自主权。在评价内容方面，降低文本性材料在验收中的比重，引导教师将“包装材料”的精力用到学校内涵式建设中。在评价方式上，除了对显性数据指标进行验收，也要注重进行质性的沟通与交流，比如要到学校采用问卷调查、访谈法、德尔菲法等方式进行实地考察，既避免数据造假又增强对学校的全面了解。在验收过程中，要建立民主协商、平等参与的主体间关系，打消高职院校教师对评价的顾虑与恐惧，提倡高职院校教师对项目建设中存在的问题、未能达成预期目标的原因等内容进行如实阐述。针对反馈情况，评价方应提出切实可行的建议，真正实现以评价促进发展。

4.规避管控逻辑：差异发展，凸显特色

尽管管控逻辑有一定的合理性，但高职院校容易在管控逻辑中迷失自我，出现大批模式相同的“样板校”。为避免此种情况出现，高职院校在“双高计划”项目建设中应差异发展，凸显自身特色。特色有两方面含义，一是“人无我有”，是一个从无到有的过程，二是“人有我优”，是一个优化改造的过程。无论是从无到有还是优化改造都不代表一味追求新概念、创造新名词，而应该在已有基础上进行改良，在改良过程中提炼特色，在提炼特色中实现创新。首先，高职院校应思考如何在智能化、数字化时代背景之下赋予学校管理制度、人才培养模式、课程模式、师资队伍建设、专业群建设等办学要素新的内涵，以内涵建设引领特色化发展。其次，高职院校应认真思考自身所处地理区域、当地产业结构、办学历史等客观条件，“结合自身发展的个性化差异进行规划设计，通过自主选择、自主定位和创新发展的方式，主动探寻与市场主体的新型合作关系”，[19]建成特色鲜明的类型教育。