职业教育国家学分银行的建设现状、困境和对策

程舒通，徐从富

(1.杭州科技职业技术学院 信息工程学院，杭州 311402；2.浙江大学 计算机科学与技术学院，杭州 310027)

学分银行是一种对各级各类成果按照相关指标转换成学分，进行存储、认证、积累与转换，借鉴银行的某些功能而形成的学习激励制度和教育管理制度。其主要特点是将学习成果进行累积，突破了学习级别与类别的限制，可以记录学习者被认可的学习成果，也突破了固定学习制的学习方式，利用弹性学制获取的成果同样可以转换成学分，如技能培训、职业技能考证等。因此，在职业教育领域建设国家学分银行具备先天的优势，对于构筑灵活贯通的现代职业教育体系、推进职业教育现代化具有重大意义。[1]

一、职业教育国家学分银行建设现状

2019年1月，国务院在颁布的《国家职业教育改革实施方案》中提到，要推进职业教育国家学分银行建设，实现学习成果的可追溯、可查询、可转换。[2]4月4日，孙春兰副总理在全国深化职业教育改革电视电话会议上的讲话中提到，通过职业教育国家学分银行试点方案，对学历证书和职业技能等级证书体现的学习成果进行登记和存储，推动学习成果的认定、积累和转换，为技术技能型人才持续成长、终身学习拓宽通道。[3]6月11日，教育部在《关于职业院校专业人才培养方案制订与实施工作的指导意见》中提到，鼓励学校积极参与实施1+X证书制度试点，同步参与职业教育国家学分银行试点，探索建立有关工作机制。[4]2020年3月，教育部发布了《关于做好职业教育国家学分银行建设相关工作的通知》，明确了推进职业教育国家学分银行建设的目标任务是坚持以学习者为中心，建立符合中国国情的职业教育国家学分银行，结合1+X证书制度试点工作，有序开展学习成果的认定、积累和转换。[5]具体实施流程为学分银行组织形成学时学分记录规则、职业教育培训评价组织提出建议学分、学分银行组织认定学分银行学分值、院校和培训评价组织研制具体的学习成果转换办法、学习者登录学分银行信息平台登记相关学习成果等。

职业教育国家学分银行真正走向落地始于教育部委托国家开放大学开发的职业教育国家学分银行信息平台(以下简称“学分银行信息平台”)，该信息平台于2020年1月13日起上线试运行。国家开放大学在介绍职业教育国家学分银行建设进展时提到，学分银行信息平台总体架构设计分为基础设施层、数据层、支撑层、应用层和用户层。基础设施层主要是指数据计算和存储、网络传输的硬件基础；数据层分为基础数据库、业务数据库和主题应用数据库；支撑层分为两个平台，分别是基础功能支撑平台和共享交换平台，其中人工智能、区块链、大数据和云计算等功能也在这一层实现；应用层主要分为学分银行门户、学分银行信息平台、证书管理服务平台、职业公共服务平台和学银在线等五大平台；最后，应用层主要为教育行政部门、培训评价组织、培训考试机构、试点院校、行业、企业、学习者、专家、社会成员等用户提供应用服务。

目前，学分银行信息平台主要服务于1+X证书制度试点工作，从《职业教育国家学分银行建设工作规程(试行)》可以看出，职业教育国家学分银行是对学历证书和职业技能等级证书等所体现的各类学习成果进行认定与核算，具有学习成果存储、积累和转换等功能的学习激励制度和教育管理制度。学分银行信息平台已经开设的个人业务包括账户开设、成果登记、成果认定、成果转换、成果查询、学习路径指导等，开设的机构业务包括账户开设、成果登记、设置转换规则、受理转换申请、管理成果数据、业务统计分析等。通过“1站—3平台—2系统”实现学分银行的服务体系治理格局，“1站”是指职业教育国家学分银行门户网站，面向个人用户、机构用户、社会公众展示职业教育国家学分银行的业务内容、工作动态、政策宣传情况，并与职业技能等级证书信息管理服务平台对接，实现业务对接、数据共享等。“3平台”是指个人账户平台、机构账户平台、综合业务管理平台，用于实现个人账户与机构账户的建立，学习成果的存储、认定、积累和转换等，实现业务管理、专家评审、信息监管、数据统计分析、门户网站运营等。“2系统”是指终身学习成果档案系统和专家在线评审系统，用于实现终身学习成果档案管理和专家在线评审等服务。

学分银行信息平台对学历证书和职业技能等级证书已经实现了初步的管理，但对于其他职业培训类证书以及企业培训教育的成果管理还处于空白状态，因此该信息平台还有很多需要深入开展的工作。为此，教育部在2020年3月30日发布了《关于做好职业教育国家学分银行建设相关工作的通知》，要求通过学分银行的建设拓宽技术技能人才持续成长通道，逐步探索开展各类学习成果的认定、积累和转换，服务全民终身学习。

为全面推进职业教育国家学分银行建设，职业院校要深入研究学分银行的本质和特色、学分奖励的范围和方法、学分的兑换方法等。如合肥职业技术学院在2020年3月18日出台的《合肥职业技术学院“学分银行”实施方案(试行)》，按照在线学习取得的各类证书、获得的专利、发表的作品、竞赛获奖、创新创业成果、志愿者服务等标准认定学分。将学分奖励的范围拓展到全国和省、市级的各种竞赛(包括职业技能、双创活动、学科知识、科技、体育及文学艺术竞赛等)获奖成果、在市级以上学术刊物中发表研究论文及参加社会实践的成果。奖励的学分可以兑换选修课(含课内和课外)学分、教学计划内专业限选课学分以及部分公共基础课学分，其中三类课程不允许兑换：教学计划中的核心课程、实践环节类课程、有作弊记录的课程。合肥职业技术学院的学分认定比较宽泛，能够满足学生的个性化发展以及职业能力发展的需要，实现学生的学习意愿和就业意愿。但在学分兑换的过程中，学分的适应面比较狭窄，没有体现出学习成果转换为学分的真正意义，这与学分银行只在校内开展有关。因此，拓展学分银行的适用面、在全国范围内建立真正的国家学分银行成为职业教育发展的重大趋势。

同时，职业教育国家学分银行的先导力量是国家开放大学，因此在《国家开放大学综合改革方案》中，教育部针对国家开放大学存在的定位不清晰、体系不健全、质量不高等问题，明确了改革的指导思想和总体思路，加快学分银行建设，厘清与省级学分银行的关系，建立学分认定体系和标准，开展学分互认试点，实现学历教育与非学历教育学分的有机衔接。[6]

二、建设过程中面临的困境

随着国务院和教育部关于职业教育国家学分银行建设的相关文件出台，国家层面已经认识到学分银行的重要性，并逐渐将其上升为国家意志，学分银行信息平台的建设也逐步走向成熟。但是国家学分银行在建设过程中也面临一些困境。

(一)缺乏健全的法律保障和政策支持

教育部在2019年12月5日出台了《中华人民共和国职业教育法修订草案(征求意见稿)》，提到“建立职业教育国家学分银行，推进职业教育各类学习成果的认定、积累和转换”。值得肯定的是，这是职业教育法自1996年颁布实施以来的首次修订，也是首次在国家立法层面明确要建立资历框架和学分银行。但是在其他的相关法律中，并未提到职业教育国家学分银行的概念，这样就容易导致建设国家学分银行是职业教育领域热衷的主题，如果没有其他行业或者领域的组织积极参与，学分银行的建设与成效将会受到影响，也会给后续国家资历框架的建设带来一定的阻碍。[7]

同时，在政策支持方面，教育部在《关于职业院校专业人才培养方案制订与实施工作的指导意见》中提到，鼓励学校积极参与职业教育国家学分银行试点，探索建立有关工作机制。对于培训评价组织的支持，主要体现在1+X证书制度试点工作的招募与遴选方面。除此之外，对相关单位和机构的支持就非常缺乏，尤其缺少财政以及制度上的配套措施。

(二)缺乏统一的协调机制

职业教育国家学分银行是一项举全国之力建设的重大工程，涉及的单位和角色众多，只靠法律与政策的支持是不够的。以职业教育国家学分银行为框架，要填充的内容包括各级各类成果转换成的学分，以及个人用户与机构用户对学分银行的操作。从长远发展考虑，学分银行还应该参照银行的形式，根据成果的效应对存储的学分赋予利息的功能。

到目前为止，国内尚未确立协调机制，只有国家开放大学开发了学分银行信息平台，该平台还有很多需要跟进的内容。国家开放大学不具备管理全国各职业院校和培训评价组织的资格，教育部以及各省份的教育行政部门也没有成立相应的管理机构，因此要组织和协调各类机构、院校来共同参与职业教育国家学分银行的建设过程。缺少核心管理部门将会出现工作的推诿和不作为等消极现象，延缓学分银行的建设进程，降低建设质量。

(三)对职业教育国家学分银行建设的认识模糊

一方面，国家学分银行的推广存在问题。国务院和教育部发文要求建设职业教育国家学分银行，但是并未自上而下形成一整套操作方案，如学分认定标准、学分的受用范围、相关的奖励与惩罚措施等，这样就导致职业院校在参与建设职业教育国家学分银行的过程中认识不清、积极性不高。

另一方面，职业院校自身对职业教育国家学分银行没有引起足够的重视，目前基本的状态就是局限在校内对学生的课程学习、技能比赛、社团活动、社会实践等评定相应的学分，学生修满足够的学分就可以获得毕业证书。这种校内的学分制只能体现出学生在校期间的学习成果，一旦结束学业，仅有毕业证书和几本职业技能证书还有效，而其他很多成果将会归零，造成了很大的教学资源浪费。

(四)成果转换为学分的标准不统一

职业教育领域的成果种类很多，大致可以分成学历教育、职业技能培训、社会实践、各类技能竞赛等四大类。由于这四类的方向一致，都是为了培养学生的职业能力与职业素养，因此可以形成一个完整的学习框架或者学习路径，但是四类成果的倾向性不同，在转换为学分的时候出现了一定的难度。区域经济的影响以及人们对职业教育关注度的不同，导致了中西部地区和东部地区职业教育发展力量的不均衡，这种不均衡不仅影响了整个国家的教育平衡态势，也直接影响了职业教育国家学分银行的发展，特别是成果转换为学分的标准不一致，成为职业教育国家学分银行发展的瓶颈之一。

(五)社会对学分银行的需求度不高

职业院校、培训评价组织和培训机构是职业教育国家学分银行的主要建设者，由于参与的积极性不高导致学分银行建设进程缓慢。学分银行的间接建设者和受益者还包括用人单位，用人单位也是学分银行成效的监督者，其在接收新员工或后期对员工晋升、晋级考核中，如果将职业教育国家学分银行的学分作为其中一项重要指标，学分银行在用人单位的价值得到体现，将有助于推动学分银行的应用和推广。

然而现状是每一家用人单位都有自己考核员工的标准，看重的不是成果转换的学分，而是成果本身。而且不同行业的用人单位对不同的职业技能等级证书的重视程度也不一致，这样就导致职业技能等级证书在学分银行中转换为学分的标准时出现差异，造成学分转换困难。

三、应对困境的措施

(一)健全职业教育国家学分银行的法律、政策保障机制

要在全国职业教育领域实施和推广职业教育国家学分银行，首先，要建立健全相关的法律保障机制。通过立法的形式引导全社会都积极参与到国家学分银行建设中来，确保对学分银行的科学管理与有效推广。可以通过法律条文的修订以及补充性法规的形式，对职业教育国家学分银行的各利益方的权利和义务作出详细规定，同时也保障学生对学分拥有的所有权、兑换权、使用权等。建议从职业教育法新增的“推进职业教育各类学习成果的认定、积累和转换”这句话入手，要求职业教育各类学习成果的成型单位或者颁发单位都有责任参与学分银行建设，要从法律上肯定这些单位应该享有的权利，这样可以激发他们参与建设的积极性。同时，也要从法律上约束其行为，避免出现弄虚作假以及操作不公平的现象。出台和法律相配套的行政性文件，对建设学分银行的具体行为作出指导性方案，避免建设资源和教育资源的浪费。

其次，要从政策层面来鼓励职业院校、培训评价组织及相关机构参与职业教育国家学分银行的建设，例如建立经费保障机制、提供良好的服务环境等。对积极主动服务国家重大战略的职业院校，优先纳入国家职业教育改革试验区建设，在中国特色高水平高职学校和专业建设中、实训基地建设项目中以及现代职业教育质量提升计划中予以支持。对于培训评价组织及相关机构，可以通过设立专项资金对其进行扶持，发挥税收杠杆作用以减轻企业运作压力。同时也要加强社会舆论宣传，对参与建设职业教育国家学分银行的培训评价组织和机构予以表彰，促进企业提升参与职业教育的自觉性和责任感。

(二)建立专门的管理机构进行统一协调

为了解决统一协调机制缺乏的问题，需要成立职业教育国家学分银行的专门管理机构。该管理机构具体职能包括建立学分银行的规章制度、运行体系和质量保障体系，同时也要实现不同机构、单位、部门和个人的利益保障和沟通交流的协调功能。

1.建立学分银行的规章制度

依据国家的法律、法规和规章等相关规定，结合学分银行的实际情况和需要，制定用于规范各项工作的规范性文件，包括学分银行的章程以及各类规定、办法、细则、操作流程等。各类规章制度要遵循合法性、严密性、协调性、稳定性、完备性、操作性等原则。

2.建立学分银行的运行体系

职业教育国家学分银行的运行体系主要包括对学分银行的管理、资金和资源投入、多方合作、成效评价和信息保障等。通过建立科学和完善的运行方式、高效的规范化管理模式来确保学分银行运行体系得到有效控制。

3.建立学分银行的质量保障体系

以质量管理的八项原则为基础，通过建立质量管理组织机构(包括质量委员会、质量管理部、质量管理小组)，按照学分银行的规范制度，在既定的质量标准(学习成果互认联盟、认证标准以及业务受理等)下，实现对学分银行的质量管理与监控。质量保障体系的构建要秉承科学性、严格性、开放性等原则，因此需要学分银行、教育主管部门、第三方质量评价机构共同完成。

(三)提高各领域对职业教育国家学分银行本质的认识

职业教育国家学分银行的本质是模仿银行的资金存取功能，开设学生的个人账户，将一系列的学习成果转换为学分进行存储，因此学分银行最终存储的是学习成果，而学分是成果的表现形式。职业教育国家学分银行面向的服务群体是职业教育领域的学生和从业者，建立学分银行的目的一方面是积累职业教育成果，更重要的另一方面是帮助服务群体通过学分的形式对外展示职业能力和劳动技能。

包括政府教育部门、职业院校、培训评价组织与机构、企事业用人单位在内，所有参与职业教育国家学分银行建设以及通过学分银行开展工作的单位及组织，都要通过各种宣讲、培训及交流学习的形式，提高对职业教育国家学分银行本质的认识。学分银行不仅仅记录了学习成果，更通过一种有效的手段对学生的成果进行综合评价。这种评价能避免主观盲目性，采用转换、积累、兑换的方式让学习变得更有成效，让评价变得更为理性、科学。同时职业教育国家学分银行也扮演一种国家资历框架的推进角色，这对教育兴国的发展战略起到了积极的作用。

(四)形成统一的转换标准

在学分银行建设过程中，主要的难点是区分可转换为学分的成果类别以及成果等级体现的学分指标。

若要做好这项工作，有两部分内容值得关注并深入研究：其一，成果的范围、种类以及应用去向。范围指的是学校教育、职业培训、企业培训及自学所产生的学习成果；种类指的是学历教育中的学历证书、学习课程，创新教育中的各项专利、软件著作权、创新创业大赛等，实践教育中的社会实践、社会服务，职业培训中的职业技能等级证书，企业培训中的培训经历、获取的证书，以及通过自学完成的其他学习成果等；应用去向主要是指学习成果的最终价值走向，可以分成三类，第一类是为获取学历证书而产生的成果，第二类是为提高职业能力与职业素养而产生的成果，第三类是为实现就业、创业而产生的成果。其二，如何对不同的学习成果进行分级，分级之后再转换为学分。对于已经形成等级的学习成果的操作是比较容易的，如职业技能等级证书、国家职业资格证书、职业技能大赛、学历证书、专利以及软件著作权等，因为这些成果在既定的标准中已经形成不同的等级，只需按照等级标准转换学分即可，要根据社会需求度和学习成果的难度转换学分。对于没有形成等级的学习成果(如企业培训、社会实践和学习课程)，每个学校都有自身衡量的标准，因此在人才培养方案中会对其设置不同的学分。要对接职业教育国家学分银行，就应该在全国范围内形成一个统一的标准，而不是学校在学分银行信息平台中自行设置转换规则，否则容易造成学分转换过大或过小的不公平现象，降低学分银行的公信力。

目前，职业教育国家学分银行能进行转换学分的成果主要是学历证书和职业技能等级证书两部分，因此要将其他的成果纳入到学分银行，并细化学分转换规则，后续还有很多需要深入开展的工作。

(五)加强社会宣传与舆论引导

为了推进学分银行的建设与使用，除了法律约束、政策支持外，必要的社会宣传和舆论引导是必不可少的。目前，主要的宣传工作就是国家开放大学组织的培训活动，参加人员的涉及面不广，集中在职业院校的开放教育学院，而面向职业院校主要领导及一线教师的培训活动数量，远不如一些技术培训和教育改革培训，主要的原因是职业院校目前的生存压力在如何提高学生就业数量和就业质量上，对于职业教育国家学分银行未来能体现出来的价值尚不清楚。

职业院校和培训评价组织、培训机构是职业教育国家学分银行建设的主力军，因此一定要在这些单位和组织中做好正确的引导和监管工作。可以从以下三个方面入手：第一，教育行政部门和国家开放大学除了组织专家研究职业教育国家学分银行的技术外，还要仔细梳理学分银行对职业院校、培训评价组织和学生产生的价值，让他们对学分银行的建设产生浓厚的兴趣和信心。第二，对于学分银行中的难点——学分转换规则的设置，要提前做好规划和设计工作，而不是简单地交给职业院校和培训评价组织去完成。这样既可以减轻后续的工作压力，也可以在全国范围内形成规范的操作。第三，组织专家资源对学分银行的全面铺开进行实际指导，可以采用制定工作手册、到职业院校与培训评价组织蹲点指导、组织范围较广的社会培训等方式。

总之，要扩大职业教育国家学分银行的影响力，推进国家学分银行建设工作，一定要全面做好法律、政策以及技术支持、社会宣传等方面的工作。

四、结束语

职业教育国家学分银行是深化职业教育改革、对接国家资历框架的一项重大工程，是扩大职业教育影响力、积淀职业教育成果的重要举措。这项工作目前已经完成了信息平台的建设，但是对信息平台的改进、职业院校和培训评价组织的积极参与、通过学分银行规划学生的学习路径，还存在很大的发展空间。因此，需要自上而下通力合作，最终建成科学的、完善的、公平的、体现社会价值的职业教育国家学分银行。