中国职业体育发展的广州模式分析

李尚胥, 陈祥慧

(1.仲恺农业工程学院，广东 广州 510225;2.中山大学，广东 广州 510275)

广州职业足球队始成立于1954年，是我国第一支地市级职业足球队，历经改革开放40年先行先试的实践探索，不仅推动专业足球向职业足球转变，还促进职业足球的市场化改革，形成了具有广州特色的职业足球运作机制，即“广州模式”。“广州模式”既是改革开放广州职业足球40年历史经验的总结，也是中国特色职业足球创新发展的历史印证。当下广州职业足球，无论是在数量上还是在竞技水平上，都已成为我国职业足球创新发展的示范地。“在市场经济的大环境下，职业足球甚至成了足球发展的引擎”。[1]近年来，广州职业足球创新探索的成果及经验，越来越受到学界的关注和重视。然而，现有的研究成果多局限于从某一方面阐述广州职业足球发展的成就，没有做到从整体上把握改革开放以来广州职业足球创新发展的历程与经验。基于此，在把握改革开放以来广州职业足球发展历程的基础上，探讨了职业足球“广州模式”的内涵、本质及特征，以期助益于新时代中国特色职业足球的创新发展。

1 研究对象与方法

以改革开放以来，广州职业足球发展的“广州模式”作为研究对象，对“广州模式”的内涵、本质及特征进行分析。

1.1 文献调查法。主要对国内外职业足球发展的相关文献资料进行深入收集、整理与分析，厘清职业足球发展的脉络与轨迹。

1.2 案例分析法。重点分析广州职业足球模式，以广州职业足球发展作为个案样本，分析广州职业足球发展历程、模式内涵、本质和特征等。

1.3 比较分析法。通过比较分析国内外职业足球的相关理论与最新实践，探讨“广州模式”形成的理念与基础，丰富“广州模式”的内涵与经验。

2 结果与分析

2.1 广州模式的形成历程

广州职业足球的影响力，来自于足球实力的积淀。改革开放40年，广州职业足球发展一直领跑国内其它城市，以它自己独特的方式，逐步孕育形成了具有广州特色的职业足球发展模式，即“广州模式”。这一模式是广州40年体育体制改革引领的总结。随着地方政府角色及职能转变，社会力量逐步参与职业足球，职业足球的市场化改革逐步向纵深推进。这一发展历程可以分为以下四个阶段：

2.1.1 生根发芽：起步与探索阶段(1954—1983年)

1954年，广州根据原国家体委的战略部署，原市体委属下的广州体工大队成立了广州足球队。这一时期，政府的角色是“全能”管理型，从球员的培养选拔，球队的组建运行，比赛的组织安排，经费的划转使用等方面，全方位控制球队的竞赛和运作。广州足球发展完全按照政府主导的体育管理模式运作，此时的广州足球队属于官办专业体工队，其产权国有，足球赛事作为社会事业的“公共产品”，完全由政府提供，球队主要承担为国争光的政治任务。值得注意的是，这一时期的韩国职业足球也带有强烈的政治色彩，“韩国职业足球以超级联赛的名义起步，不是出于大众需求，而是出于政治背景。”[2]

2.1.2 雏形初现：成长与发展阶段(1984—1991年)

十一届三中全会后，中共中央发布了《关于进一步发展体育事业的通知》。[3]自此之后，政府开始改革独办体育的局面，职业体育开始从事业管理转向企业化经营。国有企业成立的运动队开始出现。在这方面具有典型意义的是1984年广州白云山制药厂开创了联合办队的先例，市场足球的雏形在广州初步形成。但此时，足球的市场化程度较低，政府职能部门仍对足球队拥有绝对控制权，主要目的是代表广州取得优异成绩，并向国家队输送运动人才。

这一时期，职业足球只是作为体育事业的一部分内容，是体育事业从市场上寻求发展资金的一种大胆尝试。由于市场机制不健全，企业的市场竞争力弱，市场的行为表现受限，在政府作为社会经济活动的直接组织者的情况下，企业只能依托政府在广州足球的发展中发挥主导作用。

2.1.3 蓓蕾初绽：调整与提高阶段(1992—2004年)

党的十四大的召开，确立了市场经济体制改革的目标。“为适应形势发展，足球作为突破口市场化改革。”[4]有新中国足球运动发展史上“遵义会议”之称的“红山口会议”的召开，为足球职业化打了一针强心剂，使得职业足球改革步伐加快，“足球便以竞赛体制的改革为突破口，向职业化运动迈出了第一步。”[5]

2001年在吉利集团收购广州市足协90%的股份。2002年广州足球俱乐部有限企业进行增资，香雪制药占企业股权的30%，政府职能部门占70%[6]。此时，便形成了“政府—市场”的独特二元结构，广州市政府职能部门仍然起着主导作用。它通过广州市足协直接控制俱乐部赞助商的进入和退出，甚至直接干预俱乐部的经营管理。作为利益相关者，政府职能部门仍将足球视为“公共产品”，确保广州足球在竞技体育供给中的利益。因此，政府过度放任和严管以及官僚等导致了“政府失灵”现象频现。

2.1.4 群芳吐艳：改革与创新阶段(2004—至今)

2004年，中国足球超级联赛开赛。东莞日之泉持有广州足球队70%股份，香雪仍然保留着30%股份[7]。2005年，广州医药集团获得广州足球队90%的股份，广州足协占10%。2006年广药集团的退出，广州足球俱乐部暂时由广州市足协托管。2010年，恒大集团买断广州足球俱乐部100%股权。2015年，广州市足球协会实施管办分离[8]，形成了新的“政府—社体组织—市场”三元结构。政府职能从“管制”向“服务”转变，使得政社得以分开，权责更加明确，自治保障充分，广州足球又一次担起了中国体育改革的先行者和排头兵的角色。

2.2 广州模式的内涵

2.2.1 广州模式的形成理念

理念决定行为，任何变革都是由理念或价值层面的不同而起。政府主导的广州足球很早就引进了港澳职业足球发展理念。广州以这种理念将政府、企业和社体组织联系在一起，形成了一种经常性的沟通机制。

这一理念决定了广州模式的内容，广州职业足球的六次轮替和换主，使广州模式渐渐浮出水面，这个模式作为职业足球本土化的样本，是在特定的历史阶段形成和发展的，是一个不断进行创新探索的过程。

2.2.2 广州模式的形成逻辑

从职业足球的运营角度讲，职业足球的出资、监管、运作相对应的主体是政府、社体组织和俱乐部。政府导向出资，协会严格监管，俱乐部自主运作。在这一模式中，政府的职能是提出职业足球发展的规划，制定相关政策制度，提供政策支持。企业是运作和出资机构，其职能是按照职业足球发展规划，自主履行俱乐部行为，完成所承担的任务。并接受社会监督。监管机构主要是指行业协会，即足球协会。其主要职能是政府行政体制改革剥离的社会管理职能，具体执行政府的职业足球发展规划和相关政策，进行行业指导和建议。

三方的合作关系，体现出敢为天下先，先试先行的策略，并有效整合优化体育资源，创造性地开发出具有广州特色的先行特征，开展先试导向实践。

2.3 广州模式的本质

广州模式的表现形式是政府、企业和社体组织，这三种因素可以用行政、经济、实践进行概括。这是根据我国经济社会的具体情况采取的发展策略，而不是要走行政化的道路。政府所起的作用是体育资源的提供者、协调者、保驾护航者，离开了政府的职业足球改革是行不通的。政府扮演着对具有准公共品性质职业足球进行规划、扶持的角色。同时，对于政府来讲，在确保公平的前提下如何引导更多俱乐部向良性方向发展也是其必须要研究的课题[9]。

企业有助于推动中国职业足球改革”。[10]与广州模式中的其他两个因素相比，企业的优势在于拥有经济基础，他们不仅有强大的资金，也有服务社会的迫切愿望。企业的加入，可以有效地弥补政府资金的不足，使得职业足球的模式得到改变，从而提高职业足球的水平和层次。社体组织是一种最活跃的因素，其最大的优势是实践经验丰富，有着广泛的社会联系和相对高效的办事机制。社体组织进入广州模式之中，也是广州职业足球长期以来坚持的结果。在广州模式中，社体组织代表的理念是实践，实现政府职能与市场机制的最佳结合。在市场与政府都不起作用的 “双重失灵”领域。发挥社体组织在联系与政府、企业与社会之间的纽带作用将极为重要。

政府、企业与社体组织三方是一个有机整体，在政府治理模式上，体现出政府职能与市场关系的融合；在职业足球俱乐部产权关系上，体现出政府“只求所在，不求所有”的战略选择；在运作的体制机制上，体现出政府与企业形成的联动机制。政府、企业和社体组织三方的协同与合作，对于有效整合优化体育资源，推进职业足球的发展，具有重要的意义。

2.4 广州模式的特征

2.4.1 政府高层次、高定位引领广州足球发展

广州市政府紧贴广州城市发展需要，以职业足球作为建设国际体育名城的名片，服务于广州的城市竞争力，满足公众对职业足球观赏的需求，政府职能部门突破僵化的体制，通过政府的作用来主导和规范市场行为。一方面，在广州市“十一五”发展规划中，把足球作为广州市优先发展的品牌体育项目。从政策上制度上优先推动足球发展，致力于将其打造成广州新的“城市名片”；另一方面，广州市政府在简政放权方面发挥了关键作用，确定了政府作为“服务员”而不是“话事人”的角色，以“尽我所能，竭我全力，倾我真情”[11]为服务宗旨。为推动广州足球发展提供必要的后勤工作与众多优惠条件。此外，在刘江南局长的大力推动下，广州市体育局再次放宽政策，改革创新，只求所在，不求所有，允许企业购买广州足球队的全部产权。最终，恒大集团拥有广州足球俱乐部的全部股权，彻底改变政府办足球的模式。此后，恒大集团以其雄厚的经济实力和现代化的企业管理模式来运作俱乐部，取得了空前的成功。恒大足球俱乐部两次捧杯亚冠，也使广州的核心竞争力、文化软实力和国际影响力提升得到了成功的展示[12]。近年来，广州市政府不断加大对职业足球的投入力度，逐步形成了以恒大、富力、日之泉足球俱乐部为主体的“一市三队”高水平竞技体系。

2.4.2 市场导向推动职业足球产权变化

广州市政府把市场需求作为职业足球的第一信号，把市场机制作为职业足球改革的重要推手，确立职业足球的定位，积极搭建球队与企业合作平台，促进足球队和企业的双赢发展，逐步形成了以市场为导向的职业足球与企业发展之间良性互动机制。广州足球从国有产权演变为产权私有，也是一个缓慢而渐进的过程。几乎所有俱乐部的发展都无法完全脱离政府的干预，各种运营管理模式都无法打破产权分配的局面，在政府实行干预的同时，俱乐部的发展也采取了类似的产权安排形式，既在坚持政府掌管俱乐部的前提下，将俱乐部的所有权与使用权分离，所有权归政府所有，俱乐部的使用权则分到参与投资或入股的一个或多个企业中去。无疑，这种政府干预下的产权安排是极为不科学的。

这样的产权分配最终导致的问题就是：俱乐部产权结构模糊。由于所有投资者都有自己的利益，他们总在从自身利益角度来行使权力。政府通常也不会对投资的企业进行收益权上的承诺，一旦投资方在俱乐部的运作上无法获得自己所预期的利益回报，投资方撤出球队或发生变更就是不可避免的结果了。那么，不仅职业体育发展受到限制，并会导致职业体育发展的秩序混乱。在坚持市场导向的同时，政府对职业足球发展的宏观调控不应缺位。正如德国学者亨克·埃里克·梅尔(Henk Erik Meier)所说：政府的宏观调控能够有效遏制“足球机构之间的竞争与不相容”，从而促进职业足球的发展。[13]

2.4.3 开放多元，转变政府职能

市场失灵需要政府干预，但政府干预必须与市场经济发育程度相适应。随着职业足球体制改革的深入，新旧体制的博弈必然导致观念转变、利益结构调整等冲突，“推动职业足球‘管办分离’改革，满足社会多层次的体育服务需求已经成为社会发展的必然选择。”[14]这就要求政府要研究职业足球体制转型的模式、速度和力度。对于广州职业足球发展而言，政府职能转变为减少直接控制，将其原来控制的部分职能推向社会和市场，加大政府职能转变的力度。它需要政府在以下三个方面改变其职能：一是转变职能重心，着力于完善职业体育供给体系，实现供给主体多元化，构建政府，市场、社体组织共同参与的多元化供给体系。率先实施足球协会的管办分离，发挥恒大、富力俱乐部主体作用，明确政府职能的范围。将政府服务供给职能转移给社体组织，并使其发挥各自的优势促进职业足球的发展。二是转变职能方式，转变政府权力的运作方式，限制“政府之手”的长度。广州政府逐步放宽了本地职业足球的准入制度，逐步简化了审批制度，在正确方向的引导下，政府积极转变权利运作方式，决不干预市场。三是转变职能关系，管办分离、政企分开、政社分开。推动职业足球的发展，必须“打破管办一体的组织体系和运行机制,型塑符合职业足球运行规律的协会与联盟联合运营模式”。[15]广州市政府将非营利性足球协会与体育局分开，并将其职能划归到民间组织性质。同时，广州市足协在国内率先转变职能关系，放弃事业单位属性，且不再干预俱乐部的微观管理事务。

2.4.4 协同创新不断突破

在广州职业足球的发展进程中，创新理念是贯穿始终的一条红线。一是，创新治理结构，升级政府治理模式。在职业足球发展过程中，广州市政府探索建立政府、市场和公众参与的新型治理模式，为广州职业足球模式的形成做出了贡献。目前广州职业足球的政府主导模式在不断完善，政府、市场和俱乐部多元治理结构正在形成，这不但有助于政府治理模式的转变。而且，摆脱了传统的市场失灵和政府失灵给职业足球发展带来的弊端。二是，创新治理手段，治理结构的转变必然要求创新相应的治理手段。政府采用市场化竞争机制，充分利用市场作为资源配置的有效手段，并与恒大集团签订协议，将广州足球俱乐部私营化，并放弃其先前对广州足球俱乐部的控制权。支持市场竞争来推动广州职业足球市场发展，充分利用市场的优势，提高政府的治理效率。三是，创新治理机制，健全政府规制与企业自治相结合的治理机制。广州职业足球的治理机制主要体现在制度上，既重视“政府监管”，又善于把握“企业自治”。一方面，明确了广州市足协的监督协调作用。强化广州足球俱乐部的自治能力培养；另一方面，俱乐部积极完善自身的内部治理制度，增强俱乐部的自我规范和自我约束的能力。

3 结论

3.1 “广州模式”是在特定的历史阶段形成和发展起来的，是在40年改革开放的基础上，对广州职业足球发展理论与实践经验的总结与凝练，是一种创新型的职业体育模式。这一模式是新时代职业足球发展的指引，也是我国职业足球发展的重要标识。

3.2 “广州模式”的表现形式是政府、企业和社体组织三位一体，政府导向出资，社体组织严格监管，俱乐部自主运作。在政府治理模式上，体现出政府职能与市场关系的融合；在职业足球俱乐部产权关系上，体现出政府“只求所在，不求所有”的战略选择；在运作的体制机制上，体现出政府与企业形成的联动机制。

3.3 在广州职业足球发展中，政府职能部门准确把握角色定位，明确政府的职能和发挥作用的范围，使政府与市场的关系能够得到妥善处理。政府不断转变职能重心、转变职能方式、转变职能关系，为职业足球发展保驾护航。协同创新始终贯穿于整个广州职业足球发展的进程之中。