论我国生育假法律制度的完善

文/樊丽丽

一、近年来我国生育政策实施现状

2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”。2013年12月，中共中央、国务院印发《关于调整完善生育政策的意见》，“单独二孩”政策全面落地实施。2015年10月，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报指出，坚持计划生育基本国策，积极开展应对人口老龄化行动，实施“全面二孩”政策。2015年12月，十二届全国人大常委会第十八次会议审议了《人口与计划生育法修正案（草案）》，修正后的《人口与计划生育法》自2016年1月1日起施行，其第十八条规定，国家提倡一对夫妻生育两个子女，为贯彻落实“全面二孩”生育政策提供了法律依据[1]。2021年5月31日，中共中央政治局召开会议，审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，会议指出进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，这标志着我国开始进入“三孩”政策时期。

根据国家统计局数据，2015年我国出生人口为1655万，人口出生率为12.07‰。2016年我国出生人口上升至1786万，人口出生率上升至12.95‰。自2017年开始，两项指标持续下降，至2020年我国出生人口数仅为1200万，人口出生率下降至8.50‰，为我国近十年来最低水平。国家近年来持续出台的人口政策取得了明显成效，全国累计多出生二孩1000多万。但是尚未扭转人口持续下降趋势，原因是多方面的，其中生育意愿降低是主要原因之一。很多家庭因为婴幼儿无人照料和女性难以平衡家庭与工作的关系而不敢生。生育假制度是生育政策的重要配套支持政策，充分发挥生育假制度的支持作用，对提升人们的生育意愿具有重要意义。

二、我国关于生育假的法律规定及存在的现实问题

生育假是劳动者享有的重要权益，主要包括女职工的产假、男职工的陪产假和男、女职工的育儿假。产假是女职工依法享有的在其生产期间及生产后一段时间内，用来修养身体和抚育婴儿的带薪假期。我国关于产假制度的相关规定较为分散[2]。《中华人民共和国劳动法》规定女职工生育享受不少于90天的产假。《女职工劳动保护特别规定》明确了女职工生育享受98天产假。各地方在2016年后陆续修订了本地方的人口与计划生育条例，普遍规定了各地方在国家法定产假98天的基础上享有一定时长的延长假。陪产假是男职工在其配偶生产时享有的带薪假，陪产假用于陪护配偶、照顾孩子。我国目前各地方人口与计划生育条例中普遍规定了陪产假制度，陪产假时长从7天到30天不等。育儿假是和父母身份相关的假期，是指在孩子婴幼儿时期，父母双方都可以享有的用来照顾、陪伴、教育孩子的假期。我国目前尚未有育儿假相关法律规定，但国际上许多国家已经建立起来相对比较完善的育儿假法律制度。

我国虽然已经建立起较为完备的生育假制度体系，但仍存在产假差异大、陪产假落实难、育儿假缺失等一系列问题。

（一）各地区产假时长差异较大

在各地方人口与计划生育条例中，普遍规定了法定产假基础上的延长假，但差异较大。将国家法定产假与各地方延长假合并考虑的话，在全额发放产假工资的前提下，我国产假基本可划分为三档，分别是128天、158天及158天以上，最长为218天。《北京市人口与计划生育条例》中规定，女职工经用人单位同意，可在128天产假基础上再增加假期1至3个月，最长则为218天，具体视员工申请及用人单位审批情况。相比天津市、上海市等7个地方女职工仅仅享有128天产假，差异比较大。较短的产假和较大的差异降低了部分地区人们的生育积极性，一定程度上也违背了社会公平性原则。

（二）陪产假制度落地执行难

我国陪产假相关规定并未构建在法律层面，主要散落在各地方人口与计划生育条例中。地方人口与计划生育条例法律位阶较低，且各地方陪产假规定差异较大，时长从7天至30天不等。值得注意的是，安徽省、陕西省在规定陪产假时，考虑了夫妻异地的情况，并对于夫妻异地的男职工，在基本陪产假基础上多给与5天陪产假。在实际执行中，陪产假还存在执行率低、享受不充分的问题。究其原因，主要有男职工“不愿请”和用人单位“不让休”等多方面原因。男职工享有陪产假在我国的实践期较短，碍于情面或者工作压力，很多男职工自身并没有主动申请陪产假。实际中也存在部分用人单位不同意男职工享受或者足额享受陪产假的情况，此种情况下，多数男职工选择接受用人单位的安排，并未进一步维护自身权益。陪产假地区差异大、执行不到位等问题削弱了陪产假保障生育权益、促进生育行为的作用。

（三）育儿假制度缺失

育儿假关乎孩子幼年生活及教育质量，意义重大，影响深远。国际上早已有一些国家通过建立和完善育儿假来保障生育政策的施行。我国目前尚未有关于育儿假的法律规定[3]。吉林省、重庆市关于延长产假的规定，可认为是我国育儿假的雏形。《吉林省人口与计划生育条例》规定，女职工在国家法定产假98天基础上，可增加产假60天；经女职工本人申请，用人单位同意，可延长产假至一年，产假延长期间工资按原额的75%发放，产假延长期不影响累计工龄、上调工资及职务级别。长期延长产假的规定满足了部分家庭抚育婴儿的现实需要，非全额执行产假工资的规定兼顾了财政负担及公平性原则。

三、进一步完善生育假的法律对策

（一）延长法定产假时长

我国产假体系呈现“国家法定产假+地方延长假”模式，存在国家法定产假时长短、地方延长假差异大的问题。产假是女职工用来休养身体和照顾婴儿的，执行产假制度有利于降低婴儿死亡率，提升母婴健康水平，所以产假不宜太短，差异不宜太大。我国超过半数的省份规定了158天及以上的产假时长，延长法定产假是具有实践基础和可行性的。建议修订《女职工劳动保护特别规定》，延长法定产假天数，建议将国家法定产假从98天延长至158天，同时设置各地区延长假上限，规定各地区在国家法定产假基础上延长假不得超过60天。延长法定产假时长并设置地区上浮上限，将整体提高我国生育女职工产假权益水平，缩小各地区产假待遇差异，提升我国产假制度的系统性、公平性，进而将有效刺激人们的生育积极性，提高我国人口出生率。

（二）强化陪产假落地执行

我国有关陪产假的规定主要体现在各地方行政法规中，尚未有法律层面的统一规定，存在地方性法规权威低、差异大、落实难等问题。建议修订《中华人民共和国劳动法》，明确男职工依法享有陪产假的合法权益，从法律层面构建陪产假制度。根据大多数原则，统一规定男职工在符合法定条件时享有15天陪产假。根据差异性原则，结合目前人口流动性大的现状，对于异地夫妻家庭，在15天法定陪产假基础上，再多给与5天陪产假，利于异地家庭的稳定与和谐。针对陪产假执行落地难的问题，建议建立陪产假执行监督机制，用人单位定期报备职工执行陪产假情况，行政机关定期开展检查并根据用人单位的执行情况进行奖惩，以此提升陪产假执行效果。通过建立法律层面统一的陪产假制度及相应的陪产假落实监督机制，可有效推动男性承担参与抚育后代的职责，减轻女性来自生育方面的压力。

（三）探索建立育儿假

吉林省和重庆市延长产假至1年的做法是我国国内关于育儿假的有益探索，值得各地区学习。西欧国家的育儿假建立时间较长，较为完备，也值得国内参考借鉴。在实际生活中，很多家庭面临孩子出生后至上幼儿园前这段时间无人看护的问题，所以我国亟待建立一套适合我国国情的、父母双方都可以参与的育儿假制度[4]。从形式上，建议通过试点运行方式，从修订地方人口与计划生育条例开始，逐步探索、循序推进。从内容上，建议将育儿假分为三个阶段，从婴儿出生到1岁，实行全薪育儿假，但是育儿假与产假在同一时段不能同时享有；从1岁至2岁，执行半薪育儿假，即按照原工资总额的50%发放工资；从2岁到3岁，执行停薪育儿假，即保留原工作岗位不再享受薪金待遇。建立育儿假制度可有效缓解女性生育和工作压力，解决孩子无人照顾的问题，进而有效刺激人们的生育意愿和生育行为。

生育假制度是生育保障体系的核心内容，是我国治理体系的重要组成部分。完善优化生育假制度是提升我国治理能力的重要体现。通过修订相关法律法规，完善生育假制度，可优化国内生育环境，提升生育权益保障水平，促进人们的生育意愿和生育行为，进而扭转我国人口出生率持续下降的趋势。