数字贸易规则下跨境数据流动的国际经验及启示

朱 刚 白 明

在数字经济时代，数字贸易规则成为了各国博弈的焦点之一，其中跨境数据流动则是博弈的重中之重。本文首先介绍了数字贸易规则的发展与博弈状况，然后分别阐释了美国和欧洲等国家或地区促进跨境数据流动的经验，并且根据我国跨境数据流动的发展现状，提出了加强国内数据交易和市场机制建设、完善跨境数据流动的规则体系、积极参与国际规则的制定等对策建议。

一、数字贸易规则发展的背景

近年来，随着数字经济时代的来临，数字贸易在全球范围内也实现了快速发展。在数字技术的支持下，数字贸易不但实现了网络化和智能化的转型升级，也推动了整体贸易产业的发展。2020年受到新冠肺炎疫情的影响，数字经济出现了较快增长，它为数字贸易的发展提供了坚实的基础。

从国际视角看，美国和欧洲在数字贸易发展方面处于领先的位置，我国目前数字贸易的发展仍然比较落后，但是由于国内的服务市场较为广阔，数字技术的应用为其提供了良好的基础，它也成为推动我国经济高质量发展的重要动力之一。

同时，由于各国在数字贸易的利益和诉求方面存在较大的差异，多数西方发达国家希望可以尽量降低数字贸易的壁垒，但一些发展中国家为了保护国内较为脆弱的贸易市场，往往表现出抗拒的态度。此外，美国对中国的数字贸易发展较为敌视，并于2020年8月推出了“清洁网络计划”，意图通过联合其他国家来对我国的数字技术进行打压，最终排除在产业链网络之外。

在此背景下，全球数字贸易规则成为了各国博弈的焦点之一，在各层面的竞争也日益激烈。通过比较分析目前的全球数字贸易规则，我们发现各国博弈的重点主要集中于如何征收数字贸易税、跨境数据流动的限制措施、数字贸易企业的市场准入等诸多方面。

尽管目前全球各国数字贸易规则的博弈和竞争较为激烈，但是美国和欧洲在跨境数据流动方面拥有一些先进经验值得我国学习和借鉴。因此，本文通过分析美国和欧洲的先进经验，并且针对我国跨境数据流动的发展现状，提出相应的对策建议。

二、促进跨境数据流动的国际经验

（一）美国

从历史上看，美国的数字经济发展起源较早，而且它在跨境数据流动方面的战略也一贯较为清晰，积极维持互联网财团的利益。2014年，奥巴马政府发布了《数字24条》，指出要促进跨境数据流动的快速发展，并且互联网企业和消费者应当运用合适的数据。2017年，特朗普政府公布了《2017年国家安全战略》，该文件指出，美国将通过参与互联网治理论坛、国际电信联盟等组织的活动来推动跨境数据流动，并且保护好它们的利益。

在实践中，美国不仅力争在G20、APEC和OECD组织中占据领先地位，而且还通过缔结条约等方式来获取数字贸易发展的先机。 2018年美国和墨西哥、加拿大签订了《美墨加协定》，2019年美国和日本签订了《美日数字贸易协定》，这些条约都促进了美国数字贸易的发展，并且扩大了跨境数据流动规则的适用范围。此外，美国还积极推动在WTO的电子商务谈判中达成高标准的协议，以此来解决跨境数据流动所面临的数据本地化和各种限制。

整体来看，美国通过出台相关的鼓励政策，并且积极制定相关的规则来促进跨境数据流动。通过以上措施，美国跨境数据流动得到了较好的发展，其成功经验值得我国学习和借鉴。

（二）欧洲

从政策扶持力度看，欧洲各国非常重视个人数据的保护，并且早于2007年发布了《欧洲基本权利宪章》，该宪章把数据隐私作为居民的基本权利，因此它对跨境数据流动的态度较为谨慎。2016年以后，欧盟出台了《通用数据保护条例》，它对跨境数据流动的态度发生了明显的转变，并且在全球范围内推广该模式。从基础数据的来源看，尽管美国和中国的互联网企业具有较强的数据优势，但是欧洲各国在工业、日常生活、专业应用等方面的数据来源方面也具有较强的实力。同时，积极推广欧洲管理跨境数据流动的经验，有助于促使其他国家和地区也提高数据保护的标准，从而对欧洲各国公民的数据保护更为有利，同时也不会改变这些国家对于数据方面的价值观。2017年，欧盟委员会发布了报告《在全球化世界中交换和保护数据》，该报告不仅阐述了国际数据传输的相关政策，而且提倡通过法律融合来促进跨境数据流动，并鼓励其他国家参考和借鉴欧盟设立的数据保护法律。2020年，欧盟委员会发布了报告《欧洲数据战略》，该报告再次对国际数据传输的策略和方针进行明确，并且提出要建立单一数据空间，同时推动欧盟成为数字经济时代数据驱动的领导者的宏伟目标。

在国际数据传输机制方面，目前欧盟与日本、韩国等国家达成了数据同盟关系，并且通过掌握三方规则的主动权，进而促使充分性决定机制被国际社会所接受。根据该机制，只有当个人数据的使用权利得到充分的保护时，才可以进行国际传输。通过设定以上机制，欧洲对跨境数据流动的管理水平得到了有效提升，其经验也值得我国借鉴。

三、我国跨境数据流动的发展现状

近年来，我国已经发展为数字贸易大国，并且在积极构建海量的数据。根据IDC的分析和预测，预计我国的数据量在2021—2025年间平均增长速度为30%左右，成为全球范围内数据量最大的国家。这些海量的数据主要通过跨境流动来实现它们的价值，因为如果它们不能跨境流动，只是被限制在特定的范围内，那么就有可能导致全球贸易市场出现割裂。

与美国和欧洲等国家或地区相比，我国对于跨境数据流动的态度相对较为保守，并且表示在WTO谈判中更多地考虑数据流动的敏感性和复杂性等问题。当前，推动跨境数据流动对吸引数字跨国企业、有效改善本土数字企业等起到了重要促进作用，但是也面临着数据治理等方面的巨大国际压力，包括OECD组织对我国数字贸易的限制、美国贸易代表办公室对我国数据保护方面的斥责、欧洲和日本的对抗等。

在以上压力的背景下，我国一些省份或地区开始建立起跨境数据流动的规则。例如，2019年8月，上海市自贸试验区的《临港新片区管理办法》就首次涉及数据跨境流动管理。2020年8月，商务部发布的《关于印发全面深化服务贸易创新发展试点总体方案的通知》指出，要在全国范围内对跨境数据流动管理进行全面深化试点。

四、我国跨境数据流动发展的障碍

近年来，尽管我国跨境数据流动的发展速度较快，但是还存在如下的问题或障碍：

一是目前我国国内数据交易机制仍不够健全。由于数据是数字经济时代最为重要的生产要素和战略资源，数字技术可以应用跨境数据来降低各国的市场准入门槛，并且对数字贸易的形式和内容进行多维度创新，从而有效推动一些中小企业参与数字贸易的进程。但是目前，我国国内数据交易机制仍不够健全，难以满足传统数据转型、对海量跨境数据进行整理和分析的要求。

二是我国跨境数据流动的规则体系需要进一步完善。从全球范围看，一些国家开始通过G20、WTO等国际组织来探索规则体系，但是想要在全球实现具有共识的规则体系仍需要较长时日。我国虽然通过上海、香港等自贸试验区或自贸试验港来探索该规则体系，但整体来看，国内的规则呈现出碎片化的特征，难以形成系统性的均衡机制。

三是在国际规则制定的话语权方面有待提高。目前，在数字贸易规则下，跨境数据流动的法律规制问题成为了各国博弈的重要内容。从跨境数据的争议焦点看，各国主要考虑到跨境数据的安全问题，例如个人信息被窃取或泄露、产权被侵权等，同时它们往往还涉及网络安全、金融安全等一系列问题。尤其是在“棱镜门事件”发生之后，一些国家对待跨境数据流动的管理更加谨慎，而且美国和欧洲对我国的跨境数据治理方面施加了较大压力，对我国在参与规则制定方面形成了一定的不利影响。

五、对策建议

根据我国跨境数据流动的发展现状，并且借鉴美国、欧洲等国家或地区的经验，我们提出如下的对策建议：

一是加强国内数据交易和市场机制建设。借鉴美国建立的APEC跨境隐私规则体系，该体系可以为企业提供有效的数据隐私和保护认证标准，并且其数据保护机制有利于解决跨境案件的纠纷。通过借鉴和学习国际经验，政府部门和立法机构应该积极合作，积极吸收理论研究和实践得到的优秀成果，并且通过制定法律法规、推动数据交易和加强监管等方式，提升跨境数据流动的安全性和质量。

二是完善跨境数据流动的规则体系。目前，我国政府非常重视跨境数据的作用，同时也主张数据的保护和安全有序流动，希望能够建立完善的数据隐私保护制度。在此基础上，积极完善跨境数据流动的规则体系，构建“三方均衡”的动态机制，较为适合我国的国情和发展。在具体措施上，既要各级政府积极推动，又需要各地的自贸试验区进行积极探索。

三是积极参与国际规则的制定。通过借鉴一些国际经验，尤其是日本的“可信数据自由流动”和“数据治理大阪轨道”，我国应当完善跨境数据流动的规则体系，并且积极参与国际规则的制定。不仅可以在WTO电子商务谈判中明确提出自己的主张和建议，而且可以在APEC、G20等国际论坛上提出自己的倡议，并且参与相关标准的制定。通过以上方式，我国可以有效提高在国际规则方面的参与度和影响力。