土耳其国际业务合规风险防控

文/苏亮 陈懋豪 任向津 归雯婷 编辑/韩英彤

土耳其作为一个蓬勃发展的新兴经济体，在国际社会享有“新钻国家”的美称，2020年人均GDP排名全球第19名。中国是土耳其的最大进口来源国之一。根据国家统计局的数据，2020年中国对土耳其的出口总额达到203.57亿美元。随着“一带一路”建设的进一步推进，中土之间在贸易及投资领域的合作必将日益紧密。但机遇与风险并存，在涉及土耳其的国际业务中，隐藏着不少难以识别的洗钱及制裁合规风险，而国际上对反洗钱及制裁合规的要求则越来越严格，处罚案例屡见不鲜且数额巨大。本文试分析土耳其洗钱及制裁合规风险的识别难点，并提出相应的解决办法。

土耳其存在的潜在合规风险

美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）的网站显示，2020年10月，巴菲特旗下的伯克希尔哈撒维公司因其土耳其子公司违反对伊朗制裁的规定，被罚414万美元。尽管该公司一直要求其土耳其子公司遵守美国关于伊朗的制裁政策，但其子公司却忽视相关要求，认为美国后续会放松对伊朗的限制，因而仍持续拓展伊朗市场，通过两家土耳其中间商转卖货物至伊朗，并采取发送私人电子邮件与伊朗客户沟通订单等方式规避公司系统管控，累计向伊朗出口了144笔订单的货物，最终多个客户被认定为伊朗政府机构组织。若非OFAC考虑了伯克希尔哈撒维公司主动披露等减轻处罚的情节，法定最高罚金将会达到3600多万美元。

上述案例表明，即便是美国的知名跨国公司，在对其土耳其子公司落实制裁合规要求时也难免发生疏漏，仍会出现故意隐去交易中最终用户涉及制裁的情况。因此涉及土耳其的业务可谓风险重重，潜在风险巨大且隐蔽。

上述案例并非偶发，从国际机构对土耳其洗钱风险的评价以及有关国家和区域组织对其实施制裁和处罚的相关案例看，其洗钱及制裁风险早已显露端倪。

在洗钱及恐怖融资方面，2019年FATF的第四轮互评估报告显示，土耳其对其“40+9建议”实施情况仍然不容乐观。经过前三轮的互评估，尽管土耳其在反洗钱法律框架方面有了显著进步，通过了数部反洗钱及反恐怖融资方面的法律，同时其金融情报机构也制定了可疑交易报告、客户尽职调查、资产冻结等方面的原则和流程，但由于在具体执行上仍有许多漏洞，导致其一系列法律框架和控制措施并没有完全达到应有的目的。例如，土耳其在执行联合国反恐怖主义相关决议时显著迟滞，对特定非金融行业的监管较为宽松，对易被恐怖组织利用的非营利机构也缺乏管控等。这些问题最终导致土耳其金融机构等受监管行业对洗钱的理解与管控无法统一，对恐怖融资风险的理解与管控也更加宽松，执行力度无法达到理想水平。银行等金融机构虽已建立了客户尽职调查、交易实时监控等机制，但仍有许多漏洞，如对政治公众人物等客户的尽职调查并不全面；对收益所有人的识别仅停留在对注册所有人的识别，而忽视了对实际控制人的识别；对交易的实时监控与其面临的风险不相匹配等。特定非金融行业，如贵金属行业、房地产行业及货币兑换行业等，则基本没有客户风险识别及尽职调查流程，因而被FATF直接点名，认为应该加强监管。

2021年10月，由于认为土耳其在洗钱风险管控方面存在战略缺陷，FATF将其列入了“打击洗钱、恐怖主义融资与扩散融资的制度存在战略缺陷的国家/地区名单”（俗称“灰名单”），即加强监控的司法地区名单中。对此，土耳其也承诺会继续加强与FATF的合作，达成FATF提出的8项具体改进措施。对想与土耳其开展业务的企业和金融机构而言，该名单会是一个重要的参考因素。上述名单的变更表明了与土耳其相关的业务可能需要重新评估其洗钱与恐怖融资风险。

在制裁方面，美国虽未实施针对土耳其国别相关的制裁，但已经开始针对土耳其采取将政府官员列入指定名单等制裁措施。2018年8月，美国财政部因土耳其监禁美籍牧师而将土耳其司法部长和内政部长列入SDN名单，直到土耳其政府释放了该监禁人员后，才解除了对两名部长的制裁。无独有偶，2019年10月初，土耳其进驻叙利亚北部，支持叙利亚反对武装，打击美国支持的库尔德人民保卫军，特朗普签发与叙利亚相关的第13894号行政令，OFAC将土耳其国防部、能源部及其部长、内政部长列入SDN名单，待土耳其承诺停止在叙利亚北部的进攻后，列入名单的几名土耳其官员才被OFAC从SDN名单中移除。2020年年末，又因土耳其在地中海附近的能源勘探及军演行为，美国前任总统特朗普对其进行了制裁，将其从F-35战斗机的采购名单中剔除。但这次土耳其没有让步，转头从俄罗斯采购了S-400防空导弹系统，美国随即依据《以制裁打击美国敌人法》（CAATSA）对土耳其购买S-400导弹系统的行为，针对一家国有实体及4名政府官员进行了制裁，以此警告并拟迫使土耳其放弃从俄罗斯购买导弹系统。欧盟方面，由于土耳其在与希腊和塞浦路斯有争议的海域勘探天然气，欧盟委员会于2019年11月11日建立了一项新的限制性措施框架，使欧盟能够对未经塞浦路斯共和国批准的，负责、参与或协助钻探活动的自然人或实体实施有针对性的限制性措施，包括资产冻结和旅行禁令，并将两名土耳其石油公司高管列为限制性措施对象。

除被施以制裁措施以外，土耳其实体因违反制裁措施而遭受处罚的案例也频频发生。在美国财政部下属OFAC近几年的执法行动中，多家土耳其或其关联公司因与伊朗发生相关交易，违反了《伊朗交易制裁条例》（ITSR），被处以民事罚款。另外，在2017年和2019年，美国司法部分别对土耳其国有银行Halkbank及其高管等相继提起刑事指控，罪名是合谋破坏美国对伊朗的制裁政策、欺骗美国监管机构，利用“黄金交易机制”以及虚假的食品药品交易，协助伊朗政府非法转移受限资金。

从国际社会对土耳其的评价及措施来看，土耳其反洗钱及制裁合规状况相当不理想。这与土耳其本身的地理、政治、经济、宗教等背景有着密切的联系。土耳其地理位置特殊，且其内部民族矛盾突出，外国人员背景复杂；此外，土耳其还推行自由和开放的经济政策，并与周边高风险国家有着共同的宗教信仰等。

风险识别中面临的考验

如上文所述，涉土耳其业务暗藏了较大的洗钱及制裁合规风险，让参与的公司和金融机构面临严峻考验。

一是涉风险资金的来源难以识别。由于土耳其汇兑便利，不少受外汇管制国家的实体，或者因受制裁而缺少外汇清算渠道的国家实体，会借用土耳其实体作为前台公司进行跨境支付。以A国某银行办理的一笔汇入汇款业务为例。从汇款信息表面看，其付款客户在土耳其境内；但针对该笔业务进行尽调后发现，该业务下的付款客户与实际收货人并不一致，实际收货人所在地为受美国OFAC制裁的国家白俄罗斯。收货人因所在国家实行外汇管制，无法自由买卖外汇，因此委托土耳其公司支付货款。该银行遂对该笔业务进行制裁强化调查，确保了这笔业务没有违反相关制裁规定。上述情况在涉土耳其的国际业务中只是冰山一角。

二是货运及货物风险难以识别。涉土耳其的业务，通常表面看不出任何涉制裁的迹象，这其中有主客观两方面原因：客观上，土耳其海港众多，又与许多高风险国家接壤，货物可以先通过海运方式运到土耳其，再经过其境内运往周边高风险国家，通过传统的查询航运路线方式根本无法发现可疑情况；主观上，土耳其公司和金融机构对反洗钱及制裁合规要求并未给予应有个重视，甚至刻意规避，也进一步加剧了货物风险识别的难度。以HALKBANK案为例，该银行为伊朗政府使用石油和天然气的销售收益购买黄金提供便利，还打着“伊朗客户购买食品和药品”交易的招牌协助伊朗转移资金，使其看起来属于涉伊制裁政策中规定的“人道主义例外”，掩盖其欺诈行为。

三是实体及个人的背景难以识别。设立在土耳其的公司，其背景往往很复杂，设立目的很多都是作为前台公司，帮助幕后高风险国家的公司开展受限制的业务。正是出于这种设立目的，其股权结构也很难穿透。至于个人，由于金融环境宽松、地理环境便利，恐怖分子或不法分子进入土耳其境内开展洗钱和恐怖融资无疑是非常“明智”的选择；而且无论这些自然人的名字是土耳其语还是阿拉伯语，罗马化后都会出现很多变体，给准确识别带来巨大难度。此外，美国司法部案例中提到的一些欧美人员也是从土耳其入境，再越过土耳其与恐怖组织所在国家的边境参加恐怖主义培训。所以，即便表面看似来自低风险国家的人员也不能忽视。

风险识别建议

基于土耳其存在的洗钱及制裁合规的风险隐患，企业和金融机构应在实务中做好以下几点，尽可能发现风险，确保在风险可控的前提下拓展各项业务。

对土耳其业务要逐笔做背景调查。第一，对资金的来源、货物的流向做好必要审查，特别是对于一些敏感商品，如黄金等贵金属，尽可能获取最终用户信息。对此，可以借助第三方运输数据，把握货物运输信息，核对货物流与资金流是否匹配；对类似上文委托付款案例的情况更应提高警惕，一旦发现涉制裁情况，立即开展制裁尽职调查及相关审查。第二，要尽可能获取完整的业务资料，对业务各个环节的当事方做好全面筛查，确保其不涉及相关的制裁名单。第三，对土耳其交易对手，不仅要获取注册信息，更要调查其实际控制人的情况，在充分了解其股权情况的前提下再开展业务。第四，对于业务涉及的自然人，在名称相似时，应获取相关证件信息，并与名单信息做认真比对，而不仅仅以名字拼写区分，也不能因为看似是低风险国家人员的姓名，就降低要求。第五，要加强企业、银行等机构之间的交流和信息分享，使背景调查更加贴近实务，在确保合规的同时避免对展业造成严重影响。

对业务提前设置限制措施。可以禁止直接与高风险国家边境地区或恐怖分子经常出没的边境地区开展业务；还可以明确规定不得涉及全面制裁国家的业务。如选择交易对手公司或金融机构时，应做好资信调查，尽量选择信用良好、股权清晰、合规制度落实良好的实体；若直接在土耳其设立分支机构开展业务，则应采取有效措施约束分支机构高管严格落实母公司合规制度。

加强对辅助判断信息的了解。要充分认识土耳其地缘政治因素可能带来的影响，加强对其地理环境、宗教以及内部矛盾等背景知识的了解，及时对土耳其相关的国际政治形势、军事行动、制裁政策及有关处罚进行学习和研究，提高对新的风险隐患的警觉性和敏感度，对涉及相关敏感区域、敏感货物，或区域争端发生时期的业务，开展更深入的调查，对相关风险提前做好预判。

做好信息技术方面的防控措施。美国司法部的网站显示，全球著名软件公司思爱普（SAP）2020年承认，向伊朗非法出口数以千记的软件产品。该公司及其位于美国的内容交付提供商，均未使用地理定位过滤器来识别和阻止伊朗的下载；而该公司在土耳其等国家的合作方在并非不知情的情况下，将思爱普的软件许可（SOFTWARE LICENSES）和服务卖给了由伊朗控制的公司,而这些公司则将思爱普的软件提供给了伊朗用户。由此可见，土耳其公司对于制裁合规要求的执行力度相当薄弱。因此如涉土耳其业务中涉及软件等以互联网方式交付的产品，务必要采取技术手段限制高风险国家用户通过网络获取。此外，对类似伯克希尔哈撒维公司案例中提到使用私人EMAIL与伊朗客户沟通的情况，通过信息技术手段阻断该类情况发生，也是十分必要的。