从档案管理走向档案治理的实现路径

文/朱小瑜

伴随着国家治理方式的逐步改革，档案管理作为国家管理方式的重要组成部分，必然要实施调整，档案治理模式也随之走进人们的视野。因此，要加速完善档案治理体系，提高档案治理效率，为经济社会的发展做出积极贡献。档案管理和档案治理虽然只是一字之差，但两者在理念和执行层面都存在本质差异，有必要对此进行深入研究[1]。

一、档案管理和档案治理

档案管理是指相关档案部门对国家和各地区的档案事业进行有纪律、有计划地监督和指导，协调内、外部关系。随着档案管理不断发展，从初期较为简单的“收、管、用”逐步拓展到档案教育、科研、外事、宣传、行政管理等多维度工作内容，逐步产生并形成了档案事业体系，从而推进档案管理治理理论的发展。

档案治理，是以档案管理为基础，并对其进行传承和延展的一种重要方式，在未来档案事业的发展中具有重要作用。但档案治理与档案管理之间存在一定的差异，主要体现在以下几方面：

第一，理念上不同。档案管理秉持“国家本位”理念，档案部门往往对档案事务具有垄断地位，将社会隔绝于档案体系之外，双方二元对立。而档案治理则奉行“社会本位”理念，通过与社会加强沟通、合作，强调双方平等参与，原有的档案部门进行权力下放，让更多的社会组织参与档案事务。

第二，主体上不同。档案管理由于权利的单一维度，其主体是国家的政府及档案部门，档案管理的主体出现“只此一家”的形势，导致整个档案系统较为闭塞，过于突出中心化。而档案治理则强调的是多中心原则，更符合社会中心主义色彩。其主要表现为档案部门和社会多元共治，双方处于平等地位，共同管理档案事务。

第三，过程上不同。档案管理相较于档案治理而言，其管理主体较为单一，档案管理是档案部门通过国家赋予其职能进行管理，导致存在单一维度和垂直化管理模式等问题，随着业务的不断深入，也只是通过增设机构和人员等方式来强化事务管理。而档案治理则是通过丰富管理主体、加强各主体之间的多维传动，构建出一套多元主体、多维互动的档案治理体系，充分利用社会资源来完善档案事务的管理。

第四，工作内容上不同。档案管理主要是档案部门对体制内的政府部门及企事业单位的档案事务进行管理。而档案治理基于其多元主体的特性，能更好地拓展管理对象，例如，家庭档案、私人档案馆等体制外的档案事务，从而拓宽管理对象的广度。

第五，目的不同。档案管理首要目的是保障国家利益，保证国家档案资源的安全性，其次才是为了社会公众服务，这在一定程度上忽视了社会公众利益。而档案治理强调利益的多元化，可以弥补档案管理这方面的不足，更好地平衡国家利益、社会公众利益之间的关系，确立共同目标，协同合作，最终确保不同阶层和主体的利益实现[2]。

二、档案管理迈向档案治理的必然性分析

作为国家治理中的一个重要组成部分，档案治理是对传统档案管理模式的升华，其内容和层次也更加丰富、全面，因此，从档案管理迈向档案治理已成为必然。

（一）外部环境：是对治理环境变化的必然要求

1.制度环境的变化

随着国家治理时代的到来，从古至今的经验来看，档案管理模式的革新都与所处的环境有关。在政府管理时期，档案管理为管理型模式，通过设立不同的档案机构，对档案进行统一管理。现阶段，国家在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出“推进国家治理体系的现代化进程”，标记着我国正式迈入“国家治理时代”，其要求政府将部分权利释放给社会，厘清权力边界，培育社会力量，开发社会潜能，给予社会管理更充裕的社会资源和部分权利，加强社会整体的治理能力，实现国家治理的现代化。档案事业作为国家治理的重要分支，国家治理理念也必将在档案管理中奉行，因此，档案部门要紧随时代变化，必须完善档案治理体系，以提高档案治理能力作为行动纲领，推动档案事业向现代化治理模式迈进。

2.社会环境的变化

随着我国公民社会的日益壮大，公众整体更具主动性，摆脱传统被动接受的姿态，公众整体的自主意识和批判精神逐渐提高，公众对社会建设的投入也越来越大。随着公众自主意识的觉醒，档案治理的推广也必能激发社会公众对档案事务的热情，使公众更加身临其境地参与到档案事务中，也拓宽了档案部门的发挥空间。传统档案管理模式的单一主体已然无法满足新时代社会公众对档案的需求，因此随着社会公众和组织的发展，原有的档案管理部门也必然放权，从而促进档案事业管理体制的改革，开放档案事业系统，由传统的档案管理模式向更加开放、共融的档案治理模式转变。

3.技术的变化

随着信息技术的普及，人类已正式步入大数据时代，数据普遍具备爆炸式发展、信息深度共享并高度分散等特征，导致现阶段的信息资源空间结构发生巨变。2005年以前，政府是信息资源的最大持有者，占比约80%，其中政府部门的信息机构，如图书馆、档案中心等成为重要载体。但随着时代的发展，麦肯锡公司在2011年的统计报告中显示，现阶段的政府信息资源仅占数字信息资源的12%左右，这表明大数据时代下，数字信息资源的空间结构发生了巨大的变化，其持有主体也更加多元。为了能更快适应现代社会，我国档案部门也要了解大数据时代信息高度分散这一现状，清楚原有的核心载体地位发生动摇的根本事实，如果不改变传统的档案管理模式，很难跟上时代的步伐。因此，档案部门要与时俱进，通过借助社会公众的力量实现档案信息的自主管理，确保国家档案记忆的完整性。档案部门也要将部分权力下放到社会公众，共同建立一套完善的档案信息治理体系，充分发挥社会公众的集体力量；随着信息技术在大数据时代的飞速发展，融入人工智能、云计算和物联网等高新技术也可以更好地推动档案事业的发展。

（二）内部结构：冲破档案工作困局的必然选择

1.社会参与度不足

在全面深化改革时代背景下，公众的主体地位和创造精神必然成为档案事业未来发展的重要途径。回顾档案事业的历史，公众普遍被视为档案服务的被动享用者，无法真正融入档案事务，例如，在档案事务的管理决策、体系建设和利用服务等方面，公众参与度都十分受限，也就导致了缺乏以公众为主体的组织。但随着新时代的来临，档案工作不能仅是档案部门的“一枝独秀”，也要充分尊重社会公众在档案工作中的主体地位，鼓励更多的公众和组织进入档案事业，从而建立一个社会各方共同参与、管理建设的档案事务环境，促进档案管理迈向档案治理的转变。

2.难以满足社会公众服务需求

传统的档案管理模式已无法适应新时代档案事务的需求，其问题主要体现在以下两个方面：

第一，在传统档案管理模式中，一般只注重数据的收集，忽视了数据的有效运用。而传统的档案管理以档案部门为主体，奉行的管理模式也较为封闭，服务社会公众并非其工作的主要目标。档案部门也更偏重对档案的收纳和整理，往往忽视了档案资源的利用价值，无法发挥档案资源的实际价值，而档案部门的法规制度也更倾向于对档案资源的管理，而不注重对公众的档案权利的保障。

第二，档案管理无法满足当下社会多元化的需求。随着社会经济的快速发展，档案服务也随着时代发展而更加复杂。目前，档案资源仍多为档案部门所掌握，与公众密切相关的档案组织资源严重缺乏，无法满足现阶段公众对于档案多元化的利用需求。档案管理依然采用“看门收摊”这种相对被动的管理方式，早已无法满足现阶段的档案管理需求，且档案部门的服务效果明显滞后，面对公众需求时的态度依旧强硬。因此，当前的档案管理模式急需与时俱进。强化服务意识，了解公众的档案利用需求，是未来档案管理事业发展的重要保障。

3.档案事务管理效能有待全面提升

传统的档案管理模式由于受限于自身的人力物力，系统内部各部门之间也缺乏联动，导致档案事务效率低下。而档案治理通过分散权力，借助社会公众力量，将职责进行分工，构建一套多元主体的档案管理模式，解决信息过于碎片化和独立化等问题，从内在提高档案事务管理效率。档案治理还具备协同管理等优势，通过加强各组织、各部门之间的联动并协同合作，建立一套多维度、高传动性的档案管理体系，实现信息资源的高度整合，并合理利用各组织、各部门的优势进行互补，全面提升档案管理效能。档案治理还可以运用前沿科技，通过云计算、大数据等先进技术对信息资源进行收集、组织加工并合理运用，为公众提供自主化、数据化、智能化的档案信息管理服务，提高自身管理服务质量，满足日益增加的社会资源利用需求。

三、档案管理走向档案治理的有效措施

（一）树立档案治理理念

任何正常工作的开展，理念都是先导条件。因此，想要实现档案管理向档案治理的有效过渡，必须注重档案治理理念的先导作用。档案治理要有效优化以往的档案管理中的弊端，改善整个治理状况。将多元共治作为根本理念，治理的主体不能过于单一，而应将主体范围有效扩展，实现一种更为优化的治理体系，这种治理体系在治理主体上必须是多层次的，而不是以往的档案管理时期那样，出现档案领域的相关管理部门以及一些公安机关人员的垄断局面，而应为档案治理的主体注入更多的新鲜血液，加强全社会对档案治理工作的参与程度，使社会发展和档案管理相互协调发展，社会组织以及公民与档案管理的相关管理人员要实现某种程度上的合作共治关系。档案治理的相关管理人员一定要改变以往的看法，将社会组织和公民视为档案治理的主体，要对社会组织和公民进行档案治理工作方面的培养和提升，使其能充分了解档案治理内部的工作情况，从而实现社会组织和公民在档案治理相关事务的决策和管理方面工作上的参与程度。这样，才能真正实现“社会本位”的根本治理理念。与此同时，不能将档案治理的重担全部分配给社会组织和公民，以往档案管理的相关工作人员以及相关公关机关中的相关人员还应履行其原本的工作职责。应注重在部门内部更多地强调多元治理的治理理念，强化档案领域的相关部门的治理职能，发挥比以往档案管理时期更好的主导作用，重点发展核心业务，创造更好的档案治理环境。

（二）强化档案工作系统开放

在实际工作过程中，档案工作一定要注重开放性，档案的行政管理系统一定要强化这一观念。档案工作不能是封闭式的，它要承担起社会发展的责任，因此开放性是档案工作必不可少的工作特点。档案的行政管理部门要做到工作的开放性，可以从很多工作环节上入手。要着重对重大档案治理的工作规划以及法律法规的政策制定，而一些较为局部的细小工作可以外派给一些社会组织和公民进行，简单说就是宏观调控工作还是应当由档案的行政管理部门进行，而一些较为微观的细节工作完全可以通过调动社会组织以及公民在档案治理工作上的积极性来完成。这样就能在实现行政部门和社会组织与公民相互协调工作的同时，保障整个档案治理工作按时按标准完成。档案工作系统的开放性得到加强后，才能实现整个档案治理工作的稳步进行。

（三）创新档案治理方式

档案的治理方式不能总是循规蹈矩，相较于以往的档案管理模式，档案治理要做出相应的调整。首先，发挥市场化方式在档案治理中的积极作用。档案的治理活动完全可以科学、合理地应用市场性的一些有利特征和方法来实施和开展。档案治理的相关部门可以结合档案治理的工作特点，综合考虑市场经济体制下的市场环境，将一些市场化的治理方式引入档案治理工作中，提高档案治理的工作效率和工作质量。具体来讲，现阶段存在的一些市场化管理有效的方式有合同外包以及公私合作等，还有一种较为有效的方式是经济补助。将三种市场化的管理方式引入到档案治理工作中将会是一项有益的尝试，不仅能充分发挥以往的管理模式中的优势特点，而且能充分利用市场化管理方式中的优点。两者优势互补，在实现更好的经济效益的同时，还提高了档案治理工作的社会效益。其次，运用社会化方式，这种方式实际上在以往的档案管理阶段就已经得到了充分的发挥和利用。在新时期的档案治理阶段，社会化管理方式可以做出一些合理、有效的调整，这是一种充分发挥社会志愿性质的方法，能实施更具经济效益和社会效益的档案治理工作。这种管理方式在应用过程中，能与社会发展有一个极其亲切的贴合，能充分调动社会组织和公民在档案治理工作中的积极作用。社会化的方式目前也有很多种形式，较为有效且应用成效明显的有以下几种，包括志愿者服务以及公众参与，还有一些个别的家庭或个人、自我的服务工作等。这是档案管理工作中可以有效运用的社会化管理方式。

（四）建设档案治理的法治环境

我国是一个法治社会，在这样的社会背景下，任何工作的开展都离不开法律的管理和制约，当然也不能缺少法律的保护。档案治理工作也不例外。法律相关部门要做好这方面工作的建设，要针对档案治理制定一些相关的法律法规，不仅仅要对档案治理工作进行工作上的法律规范和约束，而且也要做好对档案治理工作的法律保护，为档案治理工作提供可靠的法律保障。对一些违规违法行为要进行合理有效的惩罚，对档案治理工作中不合理的工作情况进行有效约束，要采取一些法律措施，使档案治理工作能及时调整和改善。档案治理工作是对全社会的发展负责的重要工作，因此法律相关部门还要对全社会进行法律教育宣传方面的工作，开展定期的普法活动，以增强社会组织和公民的法律意识，提高全社会在档案治理工作方面的法律意识。

在当前社会发展趋势下，档案管理应及时向档案治理转变，要合理、有效地整改以往工作过程中出现的垄断局面，避免以往工作中的弊端情况的发生，有效提高档案治理工作的工作效率，在获得更好的经济效益的同时，为社会带来更大的社会效益。