科研事业单位全面预算管理相关问题浅析

李琪 中国舰船研究设计中心

引言

随着国民经济体制的改革，国际经济形势的重大变化，面对激烈的市场竞争，科研事业单位发展迎来了机遇和挑战，全面预算管理是科研机构合理配置资源、实现长期优质发展的必由之路。本文从以下五个方面对科研事业单位全面预算管理进行分析，提出了目前遇到的问题及解决对策。

一、全面预算与全面预算管理的定义

简单地说，全面预算就是对企业在一定时期内的经营、财务、管理、投融资等各个环节进行全面预算的体系。全面预算管理以企业的战略发展为根本，通过研究采用具有一定方法可以进行社会科学的预测和决策，以货币或实物的形态反映出企业在未来一定时期内的财务工作成果及生产经营活动情况等的综合信息管理控制系统。

全面预算管理作为一种现代管理方法，采用全面预算的方式，以管理为重点，对未来的经营活动和相应的财务成果进行全面地预测和规划，通过监控实施过程，不断将实际完成情况与预算目标进行对比分析，及时指导经营活动的改进和调整，达到全员、全过程、全方位综合管理的效果。

著名经济管理学家戴维·奥利所说过“全面预算进行管理是为数不多的几个能把企业的所有关键技术问题融合于一个发展体系建设之中的管理系统控制研究方法之一”，可以看到全面预算绩效管理的在企业文化发展中的重要影响作用，它是一种综合性的企业财务战略资源管理会计工具，具有计划、协调、控制、激励、评价等多方面作用。

它具有预期性、全过程性、普适性、全方位性、目标性和指向性五大特征。全面预算管理通常是从上一年年底到今年年初开始规划，反映预期；全面预算管理是事前规划、事中控制、事后评估、事后追溯，反映全过程；企业各部门、各级职工都参与全面预算管理的过程，企业、财务、管理、投资、筹资等方面都体现了全方位的特点；根据企业的发展，从一开始就设定了明确的目标，并在全年不断围绕这些目标开展工作；全面预算通常是由单位的最高管理机构批准的，有些是强制性的，也有些是指导性的。

二、全面预算管理国内外研究情况

预算管理理论的正式形成起源于1922 年麦金内在所著《预算控制》一书，书里对预算管理理论作了详细的介绍。美国是最早将预算作为一个管理技术手段应用于企业的国家。20世纪20年代，全面预算管理被美国通用电气和通用汽车公司采用后，对企业的成熟和发展起到了重大的推动作用。全面预算管理作为内部管理控制的主要方法，由于其强大的影响力，迅速发展成为大型工商企业的标准操作程序。这个社会时期的预算管理主要是通过产品生产成本和费用控制，属于早期的成本费用的控制发展阶段，内容包含的不够全面。随着社会经济的发挥和企业进行管理技术水平的提升，单纯产品生产成本和费用控制系统已经可以满足不了企业文化发展市场需求，结合中国先进的管理工作水平，又产生了新的预算管理研究方法，这种新方法以财务信息资源规划与控制为主，不仅包括成本预算且包括影响企业经营利润的其他诸多表象因素（现金、存货、固定资产等各项资金占用的事前规划），预算管理人员进入财务计划阶段。

到了20世纪90年代，许多公司开始意识到，固定的年度计划和预算将使他们无法及时应对外部环境，强制性命令和命令控制的文化将阻碍他们的发展。21世纪初，瑞典商业银行率先放弃预算制度，采用平衡计分卡等新的管理工具。在过去的10年里，他们已经成长为世界上最具成本效益的银行之一，投资回报率每年增长近11%，远高于排名第二的竞争对手。此后，企业财务预算进行管理工作不再片面追求短期利益，更加注重长期持续发展，而且新兴的管理研究工具（如信息科学技术通过网络、平衡计分卡、作业成本法等）开始运用到预算绩效管理中，使全面预算成本管理模式转变成为以战略为导向的内部风险控制手段。预算不再是会计人员为核算目的而编制的会计工具，而是确保实现集团战略目标的组织手段。

预算管理在我国开始于19世纪60年代，随着我国民族工业的兴起和发展，受西方企业管理思想的影响，预算管理开始被采用。新中国成立后，我国实行计划经济，此时企业更加关心的是生产任务的及时完成，国家的盈亏情况，“预算”实质上是全国宏观调控的工具。改革开放后，一些企业借鉴西方企业的做法，建立了以战略为导向的全面预算管理体系，并逐步实施全面预算管理。山东华乐集团、宝钢集团等企业都取得了不错的成绩。在国家经济政策研究方面，2000 年国家经贸委颁布的《关于国有大中型企业可以建立一个现代社会企业发展制度和加强对于企业财务管理的规范意见》就有“推行全面预算绩效管理”的内容；2003 年 12 月，财政部出台了《内部环境会计信息控制技术规范—预算（征求意见稿）》，2019年财政部、审计署等五部委联合制定下发《企业通过内部成本控制系统应用指引第 15 号——全面预算》，指引中说到“全面预算是企业战略实施内部控制防范风险具有重要的手段与应对措施，全面预算的本质是企业组织内部控制的一种有效教学工具，预算管理工作本身不是最终目标，而是为达成企业经营目标所采取管理与控制的手段，进而有效控制要求企业市场风险”，以上这些相关政策的相继颁布都说明全面预算管理是我国企业文化管理服务模式、制度体系建设的重要部分组成。

三、科研事业单位进行全面预算管理的重要性

科研机构作为为国家和人民提供科技服务的社会组织，肩负着提高科研水平、应用和推广科技研发成果的光荣使命，推动社会科技进步，实现人民对美好生活的向往，帮助实现中华民族的伟大复兴。随着国民经济体制的改革，国际经济形势发生了重大变化，面对激烈的市场竞争，科研机构的发展迎来了机遇和挑战，科研结构已由过去的“纯科研型、封闭型”向“科研生产经营型、开放型”转变。科研事业单位怎样合理配置资源，提高企业经济社会效益，提升风控能力、促进国家战略研究目标可以实现、实现高质量发展来应对瞬息万变的市场竞争环境，全面预算绩效管理起到了一个重要的作用。

（一）促进产权制度变革，完善内部治理结构

以前，中国的科研机构的经费都是由国家分配的，其目的不是为了盈利，而是为了科研任务是否按时完成，成果是否交给国家。随着改革的深入，企事业单位的权责逐步明确，实现了所有权与经营权的分离。科研机构不仅要关注科研任务的完成，如何界定和规范所有者、经营者和员工之间的责权关系，如何限制和制约经营者的越权行为，如何保证事业单位长远规划、管理目标和年度计划的实现，是一个不可回避的问题。利用全面预算进行管理工作这一强有力的内部风险控制企业管理技术手段，实现了所有者对经营者的有效制约，也实现了经营者对公司生产经营活动、对公司员工的有效计划、控制和管理。

（二）有助于合理配置资源，实现企业战略目标

全面预算管理有助于企业集中优势资源实现战略目标。它可以实现对企业资源的有序规划，形成详细的资源配置方案，进而减少企业内部资源分布不均的问题，并保证各部门有序高效运行。全面预算进行管理让公司的战略发展目标可以得到细化，也让公司总目标的实现建立在可行的基础之上，降低公司的经营环境风险和财务会计风险，有力的推动中国战略研究计划的实施。

（三）促进内部的沟通与协作，提升各级管理水平

由于全面预算管理的设计要与各部门、各预算指标密切相关，这就要求各主管领导清楚地了解部门全面预算管理的阶段和所处的位置和作用，始终保持与其他部门的联系，保持良好的沟通，协调自身发展与单位整体发展的关系，使单位内部目标一致、步调一致，即朝着组织的整体长期目标努力。全面预算管理贯穿于企业经营活动的全过程。在参与的整个过程中，这是一个很好的锻炼参与者的能力。参与越广，能力越提高，有效地提高了单位各级管理水平。

（四）有助于业绩评价、激励员工

预算指标是层层细化的，清晰明确的量化指标也是考核和评价单位、部门和每一个员工工作绩效的最佳标准。重视对员工行为的激励和约束，充分调动员工在单位管理中的积极性、主动性、创造性，是单位长期稳定发展的重要基础。通过层层分解预算管理目标，还使单位的每一个部门、每一个员工发展都有了明确、具体的奋斗目标，从而可以提高工作的主观能动性，为全面完成一个单位经营活动目标奠定坚实的基础。

四、科研事业单位全面预算管理的难点及措施

科研机构综合预算管理起步较晚，信息量不高，在推进综合预算管理中，还存在一些人没有全面的预算观念或薄弱的概念，综合预算管理执行不到位，监督和评估不够，影响了预算的充分发挥，不利于科研机构的生存和发展，参与市场竞争。

（一）全面预算管理意识不强

相比于参与国际市场经济竞争的企业，科研教育事业单位进行全面预算绩效管理研究起步较晚，单位中大部分职工认为中国全面预算成本管理是财务会计部门主管的内容，与自己的工作生活联系度不高，没有意识到自己是全面预算信息管理的参与者和编制预算的责任主体，这就导致全员、全过程参与度不高。部分管理部门和员工即使知道自己是预算编制的主题，对预算编制的重视发展程度也不够，上报相关数据可以考虑不全，只为完成上级任务，从而产生影响公司预算编制的质量和时效，导致财务预算缺乏严肃性。

形成统一的全面提高预算绩效管理意识，需要公司内部自上而下加强。首先是管理层给予决策性的重视，其次是中层管理工作人员需要进行部门内宣贯和普及，最后带动基层职工共同参与，以此为全面预算成本管理服务模式的广泛研究应用奠定理论基础。单位需要提高行业员工对预算管理重要性的认识，树立正确科学的全面预算管理观，使每一位员工认识到自己是预算的主体，提高员工积极参与预算管理的意识。

（二）全面预算管理执行不够到位

目前我国科研教育事业建设单位的预算通常是在以往的数据上稍做修改，没有进行考虑社会现实生活情况和以后的变化和预测，各部门将大部分时间精力用于怎么把预算凑满，关注点在预算的调整发展以及追加，较少注意预算的执行是否到位，资金投向是否具有正确，资金投入使用工作效率如何。预算的应有作用减弱，预算执行率偏差较大，无法达到提前规划、控制事情的目的。最终的结果是，预算编制流于形式，预算对实际行为的控制作用严重受损，未能达到预算管理的预期效果。

预算执行是全面预算管理中最重要的环节。预算没有执行到位，全面预算绩效管理问题就是前功尽弃。预算管理在商业、财务、运营、投资、筹资等环节无处不在。它贯穿全年的所有工作，不能单独存在，因此需要将事前、事中和事后的预算控制结合起来。预算管理要和审批流程相结合，对于一般性、经常性、变化不大的预算项目，可以适当简化审批流程，但是对于重点预算项目，在审批流程上要把控严格，确保预算执行不出现偏差。为了时刻监控预算执行情况，全过程管控可以在信息技术的支撑下，将预算系统和财务系统进行整合，同时将预算执行情况及时反馈给各部门。

（三）全面预算管理监督考核制度需加强

预算绩效考核起到约束和控制的作用，若全面提高预算缺乏必要的过程、缺乏控制技术手段和相应的考核监督环节，预算成本管理系统就会浮于表面，无法发展起到过程监督和效果分析评价的作用。在实际工作中，科研机构在整体预算管理工作中，对预算执行效果的评价缺乏健全的评价机制和具体的评价标准，没有分解到预算执行部门，不与部门和职工的绩效挂钩，使奖惩措施无法落实，从而影响了预算管理的激励作用。

单位不仅需要制定一套完整的预算考核制度，要按照制度实施，考核全面预算的结果，将预算考核制度付诸实施。在每年年末考核每个相关部门的预算制度执行工作情况，并对各部门预算执行发展情况进行科学通报，把预算的执行能力情况与部门及员工的奖金挂钩，督促各部门提高政府预算编制的准确性和执行教学效率，发挥预算成本管理的约束和激励机制作用，将预算考核落到实处。

结语

面对复杂多变的国际经济形势，科研机构的发展面临着机遇和挑战。全面预算管理是科研机构合理配置资源，提高经济效益，提高风能控制能力，促进战略目标的实现，实现高质量发展，以应对不断变化的市场环境。科研机构需要从提高全面预算管理意识、加强执法力度、强化考核制度实施三个方面积极应对，以充分发挥全面预算管理在科研机构发展中的积极作用，确保科研机构的优质可持续发展。