“一带一路”背景下境外国有资产审计问题研究

陈晓龙

（中天运会计师事务所江苏分所，南京210013）

一、引言

2013 年习近平主席接连提出建设“新丝绸之路经济带”和“21 世纪海上丝绸之路”的倡议。“一带一路”经济合作是中国综合国力大大提高、经济发展进入新常态、改革开放进入新阶段的战略抉择。它对推进中国现代化建设、增强中国国际经济领导地位具有深远的战略意义。伴随着“一带一路”经济合作的开展，我国承包工程项目突破3 000 个。2015年，中国企业共对“一带一路”相关的49 个国家进行了直接投资，投资额同比增长18.2%。中央企业利用国有资产在境外所设立机构和进行的投资，通过境外投资获得的收益和资源都属于境外国有资产。中国的海外资产规模逐步扩大，监管漏洞也越发显现，这导致投资运营的风险不断增大，严重威胁到国有资产的安全，监管进度不容迟缓。强化对境外国有资产的审计，有利于防止其流失，促进保值增值，为“一带一路”倡议推进发展的坚实基础。同时，加强境外国有资产审计是我国法律赋予审计机关的职责，也是国际审计组织机构的一致认知。审计机关要通过优化境外审计体制、加强境外审计队伍建设、创新境外审计方法等方式，多措并举，有效加强境外国有资产的审计监督，维护国有资产的安全，让推进“一带一路”经济合作无后顾之忧。

二、境外国有资产审计现状

（一）中央企业境外资产规模巨大

2018 年是改革开放40 周年，提出“一带一路”概念的第五个年头。在2018 年3 月10 日举行的第13 届全国人大一次会议记者招待会上，国家资产委员会负责人表示，截至2019 年我国在境外地区设立的央企有9 112 家，境外国有资产总量合计7 万亿人民币，参与投资和开展业务的国家和地区达到了185 个。中国的海外业务发展不仅限于工程承包和能源开发，还包括高铁，核电，电信，电网建设和运营等领域。通过这些数据，我们可以清楚地看到，中国中央企业自身已经充分利用这两种资源，通过“走出去”的方式开辟了两个市场，并不断扩大其国际业务。

（二）境外国有资产存在高风险

事实上，随着中央企业海外投资项目范围的扩大，海外投资基金总量也在迅速增加。与此同时，由于境外企业所属国家法律法规、国家政策、风俗习惯等情况的不同，导致境外国有企业营运时常伴随着高风险。

风险主要体现于以下几个方面，一是政治风险，境外企业容易受到境外企业所属国家（地区）的政治环境不稳定性或者与其他国家（地区）关系变化而带来的影响。例如由于政权变化、战争、罢工等社会动荡导致境外国有资产流失和威胁工作人员生命安全的风险。二是经济风险，是由于一些主要的经济因素的变化影响国家经济总体运行从而给境外企业经营带来风险。例如经济危机、贸易战、石油危机、通胀通缩等。三是法律风险，法律风险是由于海外公司不熟悉海外法律法规，市场环境，宗教习俗等，因此导致境外央企经营过程中违反所在国（地区）法律法规、规章制度和宗教文化带来的风险。四是经营风险，经营风险是因企业自身经营管理方面的问题造成企业损失的风险，如盲目包揽境外工程、行业内不正当竞争等。

（三）中央企业境外资产缺乏强力监管

最近十几年，境外国有资产亏损、流失的事件屡见不鲜，究其原因，多是监督机制不成熟、监管机关监督力度不足所致。国内监管机构监管不力的原因主要是：首先，目前中国对境外国有资产的监督和监管缺乏完善的法律法规。虽然我国对在境外投资经营的国有资产有事前登记和审批制度，但缺乏对境外国有资产投资后的实质性监管规章细则。这导致国内监督监管机构在进行监管行为时不能完全做到有章法地行动，这就大大降低了对境外国有资产监管的效果和效率。其次，我国缺少专门的监管机构来监管境外的国有资产。对于国有企业的境外投资部分，我国的法律规定是由多部门联合监管、共同负责的，像“两部”（财政部和商务部）、“两委”（发改委和国资委）、以及银监会和外管局。对境外国有资产监管的部门虽然众多，但是各个机关各司其职缺乏信息沟通交流，导致监管工作存在监管不到位、重复监管、监管广度不全面和深度不足的问题，增加了境外国有资产的流失风险。

（四）境外国有资产审计现状

我国在1999 年首次在审计署的外事司建立了境外审计处。随着改革开放逐步深化，审计署境外审计司在2008 年正式成立，专门管理境外国有资产审计项目。审计署目前的审计项目主要集中在港澳地区，针对其他国家的审计项目还没有正式展开。伴随“一带一路”的推进，已有小部分地方审计机关开展实施了境外国有资产试点审计。

三、境外国有资产审计的困难

根据境外国有资产及其审计的现状分析，推进监管审计存在以下几点制约因素。

（一）法律体系制约

由于我国目前相关法律法规不健全，开展境外国有资产审计虽有审计法等法律的支持维护，但是缺少详尽的规章制度和有关细则。另外，我国对境外国有资产监管存在断层，法律法规集中在资产投资之前的审批和控制，而对于投资后的资产监管和制度存在缺失和漏洞。并且监管境外国有资产的部门虽然众多，但是由于监管范围、被监管单位、监管内容等方面存在差异，导致了沟通协调不通畅、监管存在误区盲区。除了国内法律法规制度不完善的制约之外，我国审计工作人员开展境外国有资产审计的时候，还要接受被审单位所在国家（地区）的法律法规的制约。由于各国（地区）法律体系和审计体系的不同，境外审计工作需要在不违反我国法律法规的条件下遵循他国法律法规和国际规章制度，为了规避法律风险、避免不必要的冲突和损失，审计工作需要更充分地沟通协调和理解，这不可避免的增加了审计人员的业务量。

（二）内部资源制约

内部资源的限制也是困难之一。第一是境外国有资产审计的成本控制。境外审计项目因其项目工作地点和工作内容的特殊性，致使境外国有资产审计工作费用大幅增加，审计成本远远高于国内项目。第二是复合型审计人才的匮乏。一线审计工作者往往缺乏综合专业知识，外国语素质较弱。并且参与过境外审计的审计人员少、实践经验少、审计技术方法欠缺、对当地规章制度的未知、对被审单位所处环境的不了解，这些都是审计工作中存在的风险因素，在一定程度上影响着审计效率，削弱了审计效果。第三是缺少足够的审计信息资源。在全世界不同国家和不同地区都使用不同的财务和审计软件，这就约束了审计人员获取财务数据的通道，从而制约审计工作效率。同时，信息资源渠道的受阻也严重影响了大数据审计在境外国有资产审计中的有效利用和拓展。

（三）外部环境制约

对于境外国有资产审计工作的展开，除了法律法规和内部环境制约这两个因素之外，还有外部环境制约，其主要来源于两个方面。第一，我国境外国有资产主要集中在亚非拉等经济落后地区，这些地区政治局面动荡，经济社会不稳定，工作生活条件局限大，这对审计人员工作的开展以及工作的提效提质是极大的阻碍。第二，境外审计工作的挑战还在于不同国家和地区的法律体系、风俗习惯、宗教信仰的差别，这种差别要求境外审计工作人员工作生活上必须遵循该国（地区）的法律法规，必须尊重当地的风俗习惯、宗教信仰等，这些都是境外审计工作所必需重视和解决的。

四、境外国有资产审计实现路径

（一）完善境外审计法律法规和制度

制定和修善境外审计法律法规和制度应当从两个层面出发。一是于国内，我们应当修订和完善审计法中审计机关境外审计的法律法规，补充审计法细则部分，明确审计机关境外审计的权责关系。另外审计署也应当对境外审计规章制度和境外审计指南方面进行调整和补充。二是于境外，审计需要认清境内外的不同。审计人员需要熟知被审计单位所在国家（地区）的法律法规和规章制度，针对不同的社会情况，学习借鉴当地审计工作经验，因地制宜。

（二）整合国内审计资源，创新审计方法

1.优化境外国有资产审计体制。境外国有资产审计应当以政府审计为中心，协同内部审计与社会审计组成“三位一体”的审计体制。在境外国有资产审计的大目标中，政府审计处于领导中心的位置，依法对境外国有资产审计是法律赋予审计部门的权力和责任。根据国家新常态下审计全覆盖的内容和要求，审计的脚步应当与国有资产运行的脚步一致。审计部门应当引领境外国有资产审计工作，与其他境外国有资产监督监管机构协同合作，审计机关在境外国有资产审计中应积极发挥主导作用。同时，这个体制中重要的另外一员是内部审计。国内审计部门有权和责任指导和监督中央企业对外资产的内部审计，并通过国内审计监督员的存在，确保内部审计的独立性和权威性。中央企业境外国有资产内部审计由于是企业内部管理制度，受到的境外法律法规制约较少，相对于政府审计和社会审计而言有优势。社会审计也是境外国有资产审计不可缺少的手段之一。审计部门可以通过购买审计服务的方式，使会计师事务所可以帮助审计部门完成境外国有资产审计中部分内容，审计部门监控其审计质量。审计部门对社会审计和其他审计的成果整理，出具一份审计报告

2.创新境外国有资产审计方法，加强信息化建设，探索远程审计和大数据审计。从国家审计署的机构设置和国家发布相关文件来看，国家对运用互联网和大数据的审计新技术方法十分重视。随着大数据时代的到来，运用大数据审计等方式对境外国有资产审计是大势所趋。审计机关应当推动计算机审计软件和财务软件的开发利用。研究利用新兴信息技术，建立国内机构和境外机构的财务信息采集传导机制，进行大数据审计和远程审计。

3.加强境外国有资产审计队伍建设，注重知识能力复合型人才的再教育，蕴蓄境外国有资产审计经验。注重培养境外审计专业化人才队伍，针对国际法律制度、计算机信息技术、外语能力等境外审计亟需知识结合实际境外审计工作进行定期培训，不断更新审计人员储备。建立健全境外审计工作人员绩效考核评价标准体系，培养具有严格职业道德操守和岗位责任心的境外审计专业队伍。组建境外审计专业队伍的同时，选取合适审计对象积极组织开展境外试点审计。通过试点审计，找出国外资产审计存在的问题，研究解决对策，积累海外审计经验。

（三）加强与国外审计机关的沟通协作

伴随“一带一路”的脚步，我国审计机关也该打开大门“走出去”，积极与“一带一路”沿线国家开展境外审计沟通，增强各个国家（地区）的审计机关的信息流动，磋商建立“一带一路”境外审计学习平台和合作机制，为境外国有资产审计工作创造有利条件，服务“一带一路”倡议。