高龄劳动者就业问题

田亚飞

(南京财经大学，江苏 南京210023)

21世纪以来，中国高龄劳动者口占总人口的比重逐年增加。据统计，2017年我国65岁及以上人口占总人口比重的10.8%。《十二五老龄事业发展规划》中提出，为了提高高龄劳动者教育体系，我国鼓励并支持社会力量参与到帮助高龄劳动者教育的发展中。2016年，人力资源和社会保障部提出将在2017年正式颁布推迟退休方案，并保留一定的过渡期。因此，我国的促进高龄劳动者就业的相关政策正在逐步地出台并实施，相关的具体政策措施也变得越来越完善。高龄劳动者就业问题的解决一方面可以鼓励老年劳动者积极地参与社会劳动，从而解决我国老龄化所带来的劳动力短缺和养老金缺口的问题；另一方面，对我国的生产、消费、储蓄、投资等多个方面有着积极的促进作用。

一、我国采取促进高龄劳动者就业措施的必要性

一方面，由于我国的高龄劳动者口基数较大，随着时间的推移，老龄化问题变得越来越严重。同时我国的劳动力市场结构也在改变。劳动人口在总人口中占比的不断降低导致许多地区面临着市场劳动力短缺等问题。随着人们生活水平的提高以及医疗科技的进步，我国的人均寿命正在不断提高，劳动力的工作年限延长，同时高龄退休人员一般都具有丰富的知识和相关工作经验。因此，利用返聘、弹性退休等措施促进高龄劳动者就业和再就业可以快速地缓解相关劳动力短缺问题。

另一方面，相较于西方发达国家，我国社会财富的基本积累严重不足，因此相应的社会保障体系和法律法规不能完全承担人口老龄化所带来的压力。从1953年到2015年，我国老龄人口所占百分比从4.4%涨至10.5%；而且我国人口老龄化的速度越来越快；1953年到1995年，老龄人口占比年均增加0.04个百分点；2006年到2015年年均增加0.29个百分点。统计数据显示，在2019年，我国出生人口1465万人，人口出生率为10.48%；死亡人口998万人，人口死亡率为7.14%；人口自然增长率为3.34%。

因此可以预见的是在不久的将来，我国政府会面临巨大的养老保险基金缺口。为了解决这一问题，各国政府一般采取增加缴费基数以及推迟退休年龄等措施，但是考虑到我国的基本国情，与增加养老金缴纳金额相比，退休年限的推迟可以有效地缓解养老金支付困境。因此，促进高龄劳动者就业可以有效地缓解政府在养老金支付上压力。

二、我国高龄劳动者在就业过程中的障碍

在如今的知识经济时代，科技创新步伐加快，随之而来的市场就业体系在不断变化，其主要表现形式就是传统岗位的不断减少，以及新型技术岗位不断增加。一方面，高龄劳动者的专业知识相对陈旧，接受新知识的能力较弱。另一方面，高龄劳动者相较于年轻工作者其体力明显不具有优势，同时他们的技能落后，缺少相应的知识和认知。

但是高龄劳动者相较于年轻工作者仍具有一些优点，比如，高龄劳动者通常能胜任门卫、清洁工和一般接待服务的工作以及一些需要丰富经验和知识的职位，如高级工程师和医生。此外，高龄劳动者比年轻工人更具有稳定性，不会轻易地离职或者跳槽。

1993年，为确保国有企业改制成功，国务院发布了《国有企业富余职工安置规定》。根据文件规定，国企法定退休年龄5年内的富余职工，可以申请离职进行内部疗养，这被称为“提前退休”。但是，上述规定已成为我国退休制度的“漏洞”，造成大量提前退休人员。目前，较高的缴费率和现行的养老金计发调整模式也诱发了提前退休，整体账户现收现付制度也抑制了高龄劳动者延迟退休的意愿。

另外，受传统观念的影响，高龄劳动者觉得自己老了不应该外出打工。虽然他们退休后无事可做，但他们可以得到足够的休息。影响老年劳动者再就业意愿的因素很多，包括经济条件、受教育程度、兴趣和健康状况。因此，可以对不同年龄、不同情况的老年劳动者进行分类，对身体健康同时乐于再就业的高龄劳动者进行鼓励和帮助。

三、国外促进高龄劳动者就业的政策借鉴

(一)日本

在改革养老金制度的同时，日本实行了积极的劳动力市场政策。由于养老金制度与劳动力市场政策的差异是决定延迟退休政策效果的关键，因此只有养老金制度改革与劳动力市场政策相辅相成，提高老年劳动者的就业意愿，才能保证延迟退休政策的实施。日本规定，65岁以上的高龄劳动者必须推迟退休，并每年增加8.4%的养老金。截至2013年，日本已基本实现65岁退休制度。

2004年以来，日本逐步提高养老金支付率：增加国家基本养老金支付基数，提高医疗卫生企业养老金支付率，降低养老金平均替代率。

日本劳动力市场政策改革与养老金制度改革相协调，包括：为老年劳动者提供就业补贴和激励，鼓励在职高龄劳动者继续工作，使退休高龄劳动者重返劳动力市场；对聘用老年员工的企业给予相应的税费减免，鼓励其聘用老年员工；按照规定建立退休的“银发人力资源中心”和《劳动法》，如果企业在招聘过程中以年龄为限制条件，必须有充分、具体的理由，如果企业解雇45～65岁的员工，必须帮助他们重返工作岗位。

(二)美国

1967年，美国通过了《联邦反年龄歧视法》，并成立了就业服务机构“体验工作公司”，为劳动者提供职业培训和社区服务。

美国的退休年龄是灵活的，62岁到70岁。早在1935年，美国就规定了65岁是老年人应该退休的年龄。20世纪50年代，美国设置最早退休年龄可以提前到62岁，不过相应的养老金水平要降低到70%。如果延迟退休，养老金水平也会提高，最高是132%。美国从2000年开始推行延迟退休政策，每年提高一个月左右，到2027年将领取全额养老金的退休年龄，从65岁延长到67岁。

美国政府制定了高龄劳动者就业服务计划，免费提供就业知识和技能培训，并提供具体详细的就业信息。

一般来说，这些国家的政策措施可分为积极政策和消极政策。

收入补贴和创业补贴、职业培训和职业教育、减税和补贴都是积极的政策措施。不足之处在于其实施需要大量公共财政投入，其作用相对间接。优点是不会损害用人单位或老年劳动者的利益，社会阻力相对较小。实行就业定额、禁止就业年龄歧视、改革养老金制度是消极的制度措施。不利的一面是可能加剧劳资矛盾。其优点是效果更直接，不需要大量公共财政直接投资。

在实践中，中国应该根据自己的具体情况，把这两类政策和措施结合起来，借鉴更好的政策经验。

四、促进我国高龄劳动者就业的相关政策和建议

(一)鼓励高龄劳动者再就业并进行职业培训

许多国外政府直接通过其公共就业服务机构向高龄劳动者提供职业培训，同时采取提供适当比例的补贴，或减免企业税等措施，支持和鼓励公司和企业向高龄劳动者提供职业技能培训。事实上，相较于政府和其他社会公益组织，企业培训高龄劳动者的动力不足，因为他们更倾向于培养年轻的人才作为公司新鲜血液。

为了鼓励企业扩大高龄劳动者的雇佣比例，同时降低企业的雇佣成本，政府可以采取积极措施，如对雇佣一定比例高龄劳动者的企业给予补贴或税收减免；也可以采取消极措施，强迫相关公司和企业增加高龄劳动者的雇佣数量，如实行就业定额制度，即有一定规模的企业必须按规定比例雇佣老年劳动者，否则必须缴纳高龄劳动者就业保障基金。

在高龄劳动者方面，政府可以采取经济激励措施降低工作人员的退休意向，比如为延迟退休的员工提供工作津贴并降低其个人所得税。此外，我国一定要解决滥用提前退休规定的制度漏洞，严格限制各公司和部门的提前退休的条件。

(二)高龄劳动者就业发展

为了促进高龄劳动者再就业，相应公司和企业应当设计灵活的工作制度、灵活的工作时间和灵活的就业形式。政府应鼓励企业多为高龄劳动者提供兼职并实行弹性工资制，根据工作业绩和完成的工作任务数或实际工作时间发放工资。

根据老年劳动者的体力和精力，灵活安排用工形式和工作时间，发展出租车司机、酒店服务员、残疾老人护理等高龄劳动者工作。为高龄劳动者创造一个安全、健康的就业环境。

(三)改革养老保险制度，实行延迟退休的经济激励

降低养老金替代率，改变养老金支付的计算基础。经合组织国家普遍建立了相应的经济激励制度，以增强劳动者推迟退休的主观意愿。老年职工的经济收入随着提前退休时间的延长而成比例下降。我国社会保障制度改革应从完善个人账户管理、提高自理能力、加强统筹管理、全面提高统筹水平等方面入手。

(四)规范就业中的年龄歧视

立法明确禁止就业中的年龄歧视，规定了更严格的解雇高龄劳动者的条件，并限制了年龄歧视性解雇。它还明确规定，不应因为雇主的工作形式灵活而区别对待。此外，对受年龄歧视的老年劳动者，要给予司法和行政救济。

在保障高龄劳动者就业权益方面，我国现行法律法规包括《劳动法》《中华人民共和国老年人权益保障法》《就业促进法》等。但是，这些法律规定都是原则性的，没有具体细化的措施，也没有《老年劳动法》和《高龄劳动者就业促进法》。

(五)建立就业服务机构

借鉴国外经验，建立高效的就业服务机构，如日本的“银发人力资源中心”。政府可以成立高龄劳动者再就业促进机构，指导和协调高龄劳动者再就业工作，在用人单位和老年劳动者之间建立更广泛的交流平台，建立高龄劳动者信息数据库，拓宽高龄劳动者就业渠道。

(六)灵活退休制度

弹性退休是指拥有一个灵活的退休空间，可以选择是留在工作岗位上还是重新进入劳动力市场，并鼓励适当延迟退休。例如，在英国，选择延迟退休的老年劳动者的养老金每年都会增长10.4%。

弹性退休制度一般包括三个方面：退休年龄的灵活性、逐步退休模式和退休收入的多样化。应制定不同的退休年龄标准职业培训和提供雇佣高龄劳动者津贴。