基层市场监管执法效能提升研究

高晓瑛

(河南科技大学法学院，河南洛阳471000)

一、市场监管执法的法理分析

(一)效率和公平

效率是行政行为的灵魂和基础，公平是行政行为所追求的价值目标。效率和公平是基层市场监管执法的价值取向。开展市场监管行政执法，就是对法的效率与公平价值进行的实践探索。通过市场监管部门的合并，破解该领域存在的多头执法、交叉执法、效能低下等问题，体现了对效率的价值追求。将原先多个部门的执法职能合并交由一个部门统一实施，能够避免以往因执法程序、执法标准、自由裁量权不统一等破坏公平执法的行为发生，体现了对公平的价值追求。市场监管执法中要处理好效率与公平的关系，保障公平、效率在基层市场监管执法过程中不会缺位。

(二)权力和责任

行政权力是国家行政机关为有效执行国家意志而依靠特定的强制手段对社会进行管理的一种能力。孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”作为国家权力的一种，行政权力的行使必须承担相应的行政责任，通过行政责任是对行政权力的界限范围、性质和行使方式的确定和控制。权力与责任的对等，是法治的基本要求。行政权责统一原则要求设定行政责任应与行政权力的大小程度相适应。如何正确对待权力与责任，如何通过规范权力、理清责任形成权责统一的行政执法机制，关系到推行市场监管行政执法的目的和成效能否真正地实现。

二、基层市场监管执法效能提升面临问题

按照党中央、国务院关于市场监管综合行政执法改革的重要部署，市场监管领域实现了“一支队伍管执法”，更好地满足了监管执法工作的需要。以洛阳市某区市场监管局为例，该局成立后1年内共查办案件一般程序类203件，其中食品类案件48件，占总案件的23.6%；广告类案件41件，占总案件的20.2%；证照类案件36件，占总案件的17.7%；侵犯知识产权类案件34件，占总案件的16.7%；不合格产品类案件12件，占总案件的5.9%；医疗器械类案件7件，占总案件的3.4%；价格类案件5件，占总案件的2.5%；计量类5件，占总案件的2.5%；特种设备类5件，占总案件的2.5%；侵害消费者权益类3件，占总案件的1.5%；“三无”类案件3件，占总案件的1.5%；不正当竞争类案件2件，占总案件的1%；药品类案件1件，占总案件的0.5%；野生动物保护类1件，占总案件的0.5%，执法效果成效显著。但改革初期基层市场监管执法也面临着一些问题，影响了监管执法效能的提升。

(一)执法依据存在冲突

对同一种违法行为，法律、行政法规、地方性法规都会有相应的规定，由于立法技术、立法理念原因，这些规定之间在处罚种类上会存在不一致，而这种情况也并非适用“上位法优于下位法”“新法优于旧法”等法律适用原则就可以完全解决的。以“实施强制管理的计量器具超过检定周期未进行检定”行为的行政处罚为例，依据《中华人民共和国计量法》是“责令其停止使用，可并处1000元以下的罚款”，依据《河南省计量监督管理条例》为“责令改正，没收违法所得，并处以每台(件)二百元以上五百元以下的罚款”。执法实务中，因“责令其停止使用”对市场主体经营活动影响非常大，而“没收违法所得”可能几十万或者更多，适用不同依据将对当事人造成迥然不同的结果，执法人员面临选择法律适用困境。

(二)执法业务融合不足

市场监管执法工作需要熟练掌握法律知识的人才能胜任。目前国家层面的市场监管现行有效的法律、法规、规章共292部，其中，行政综合规定14部、工商管理领域91部、食药监管领域120部、质量监督领域67部。市场监管人员结构中，原工商人员较多，食药监、质监人员较少，机构整合后，随着部门调整、人员调岗，由于执法人员没有跨领域的法律知识、办案经验，不少基层执法人员只会办理原工商、食药、质检单一领域的案件，执法存在“传帮带”断层、“摸着石头过河”现象。

(三)执法队伍数量不足

机构整合后，市场监管执法领域更宽、执法事项更多，基层市场监管面临着监管市场主体众多、基层执法人员有限与执法范围庞大的困境。以洛阳市某区市场监管局为例，该局辖区市场主体50000余户，设16个基层市场监管所，平均每个所监管的市场主体数量达3700多户，每个基层监管所平均工作人员不足8人，一般为2人专门负责执法办案，而执法范围包括商事登记、市场秩序管理、广告、消费维权、知识产权保护、食品安全、保健品、药品、医疗器械、化妆品、特种设备安全、认证认可、计量、质量管理等，凸显出执法人员数量与执法任务不匹配问题。

(四)执法责任被追责常态化

执法工作实行“终身责任制”，执法实践中，一旦某个市场主体发生事故或者违法经营行为被曝光，就要追究执法人员是否存在失职、不作为等责任，基层执法人员普遍感觉压力大。近年来，屡屡出现市场监管人员因“未取缔无照经营”“食品监管渎职”被判刑的情况，以及由于食品安全问题工商、质监等部门因监管不力、检查不严被追责问题，或因对非法集资监管不到位追究刑事责任的情况(见：山西省大同市城区人民法院刑事判决书〔2016〕晋0202刑初229号)，使基层市场监管人员对执法工作产生了一定的畏难心理。

(五)执法效果与立法目的存在差距

以某超市食用农产品抽检结果为农药残留超标案为例。农业部门对进入农贸市场的食用农产品进行快检，1个小时出结果，合格的发放合格证，超市从农贸市场批发购进蔬菜，市场监管局对超市的蔬菜进行抽检，10～15天出结果。由于市场监管局抽检标准高于农业部门快检标准，经常有农产品在进入农贸市场时快检结果为农药残留不超标、而该农产品被超市购入后被市场监管局抽检为农残超标的情况发生。在执法实践中，由于超市经营者持有农业部门对该批蔬菜发放的合格证，市场监管局通常根据《食品安全法》126条对超市经营者做出免予处罚并要求超市经营者召回该批蔬菜的行政处理决定，而蔬菜之类的食用农产品被消费者购买后通常在当天已被食用，15天后的召回没有实际意义，无法真正达到保证百姓餐桌安全的目的。

三、基层市场监管执法效能提升的途径探析

行政执法是市场监管部门的“拳头”和“抓手”。基层市场监管肩负着监管“最后一公里”的重大使命，只有给基层市场监管执法“增效”，才能实现市场监管综合执法效能提升的目标。

(一)完善市场监管法律法规体系

德国法哲学家古斯塔夫·拉德勃鲁赫所言：“法律的终极目标是公平、平等下的正义。法律为什么是正义的?对行政性法律而言，因为它给定了一种有助于实现公平执法的范式”。法律法规的完善需要从国家层面予以整体考虑，遵循法律制定与市场监管实际相统一原则。第一，加快相关法律法规的修订力度。应在充分评估与论证的基础上对不合理的法律法规规定进行修改和废止，理顺法律、法规和规章在同一事项规定上的竞合，实现实体法上的统一。第二，加快相关立法解释、司法解释的出台，明确法律条文具体含义，增强法律适用的可操作性。第三，完善自由裁量标准，并在设定时综合考虑当地的经济发展状况、违法情节、社会危害后果、市场主体经营情况、当事人的承受能力。

(二)强化执法人员业务能力建设

针对不同领域执法特点制订培训计划，定期开展省市级市场监管系统执法专题培训，同时利用好“市场监管半月沙龙”“食药法苑”“监管之声”“市监业务学习角”等公众号对典型案例阐释法律适用、分析裁量依据，提升基层人员的执法办案能力。同时，上级部门应加强办案指导。北京市食品药品监督管理局出台的食品类相关案件处理指导意见对于进一步提高依法行政水平、提高市场监管效率、统一案件处理起到了积极作用，建议上级部门在部门整合初期多出台类似的案件指导意见，促进执法队伍从“物理叠加”到“化学融合”。

(三)补齐补强基层执法力量

一是对基层执法人员配置名额给予适当倾斜。深入了解各基层所人数、年龄、性别、专业、知识水平、执法经验等实际情况，优先将具有法律背景和专业知识的年轻人员配置到执法岗位。二是探索全员执法办案模式，强化“小机关、大所队”建设，改变现有机关人员数量庞大、所队力量不足的现状。广西壮族自治区梧州市市场监管局通过打造“人人都是办案者、科科都是办案单位”的“全员办案”模式，创新提出大辖区监管所新模式，实行科室、科所、所所之间联动办案，明确了执法办案人员年终评优评先、提拔任用的激励措施，切实有效解决了人少事多等矛盾。其他地市市场监督管理局宜立足本单位实际，以全员执法办案制度为契机，通过业务科室与基层市场监管所之间有机贯通协调，最大程度发挥出执法效能。

(四)合理设定行政人员执法责任

合理、适度的责任认定，是对行政主体的一种负责。行政责任的设定需要遵循法定和适度的原则，应从行政主体是否存在故意或者重大过失情形、违法的背景、动机、危害程度、造成的后果等方面进行综合考量，对于不存在滥用职权、徇私舞弊等情形的予以容错纠错和尽职免责。浙江省市场监管局《关于保障市场监管行政执法人员依法履职的若干规定》(浙市监法〔2019〕21号)已明确23种情形执法人员不担责，应鼓励其他地方出台此类政策，为推进市场监管执法提供良好制度保障。

(五)规范市场监管领域权责清单

权力清单有助于市场监管部门合理确权。在权责清单的设置上，应从市场监管工作实际出发。根据现行权责清单，农业部门对于农产品的市场准入环节进行监管，市场监管部门对进入流通领域的农产品进行监管。食用农产品准入市场时通常由农业部门低标准、快速、大量准入，在市场上流通时却由市场监管部门高标准监管，而市场准入环节和流通环节紧密相连，食用农产品销售者通常不存在再次喷洒农药的可能，两环节中间并无其他因素会导致结果实质差异。从市场监管公平和效率价值角度出发，对于食用农产品的监管标准宜由同一部门管理、实施统一的标准，规范行政执法权力运行。