新时代铁路内部经济责任审计的思路与方法

李靖 中国国家铁路集团有限公司武汉审计特派员办事处

引言

经济责任审计是具有中国特色的审计监督制度和国家治理行为，为加强领导人员管理、促进全面从严治党、推动企业健康发展发挥了积极作用。随着新时代对审计工作提出的新要求，铁路内部经济责任审计的思路和方法有待完善和创新。

一、经济责任审计的发展

经济责任审计以20世纪80年代对国有企业厂长（经理）的离任审计为雏形不断发展而来。2019年7月，审计署会同有关部门出台了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》）。《规定》强调了党对审计工作的集中统一领导；围绕领导干部权力运行和责任落实情况，突出审计重点；根据不同类别主要领导干部的职责特点，明确评价标准；坚持“三个区分开来”，鼓励担当作为。

二、新时代铁路经济责任审计内容

经济责任审计是以“人”为对象的综合性审计项目。按照《规定》明确的原则和要求，中国国家铁路集团有限公司（以下简称国铁集团）所属单位主要领导人员经济责任审计内容主要包括：贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署和国铁集团重大决策情况；企业发展战略规划的制定、执行和效果情况；主要经济指标的完成情况；重大经济事项的决策、执行和效果情况；企业法人治理结构的建立、健全和运行情况，内部控制制度的制定和执行情况；企业财务的真实合法效益情况，风险管控情况，境外资产管理情况；落实有关党风廉政建设责任和遵守廉洁从业规定情况；以往审计发现问题的整改情况等。

由此可见，新时代铁路内部经济责任审计更加侧重于对领导人员行使权力的制约和监督，关注“被审计领导人员履行经济责任应该干什么？干了什么？怎么干的？干得怎么样？”等内容，体现出经济责任审计的着眼点已由经济监督向经济背后的管理责任、政治责任和社会责任拓展，形成了以经济责任为切入点的人格化的审计监督类型。

三、新时代经济责任审计的思路和方法

（一）提高站位，把握大局

新时代下，内部经济责任审计除了要纠错防弊，还承担着规范企业领导人员权力运行、促进企业治理体系和治理能力现代化的重大使命。这就要求审计人员进一步提高站位，以全面客观评价领导人员履职情况、规范管理、促进企业改革发展、实现战略目标为出发点开展审计。在开展经济责任审计工作时，首先了解被审计领导人员履职和被审计单位发展的总体情况，从战略规划、内控制度、经济指标、重大决策部署落实情况等总体评判领导人员权力运行情况，分析判断其管理薄弱环节，再有针对性地开展审计工作。如审计组发现有关费用制度陈旧且不健全时，可重点加强对费用支出真实性、合规性的检查，确认是否存在通过关联交易套取资金等问题。

（二）围绕“人格化”特征，抓住重点领域、高风险领域、新经营开发领域决策过程开展审计

新时代经济责任审计是以领导人员权力运行和责任落实情况为重点的审计类型，因此在实施审计时，避免将大部分精力耗费在财务资料真实性的审查上，要始终明确审计对象为领导人员而非企业本身，聚焦领导人员履行经济责任的过程和权力运行轨迹，把审“人”和审“事”相结合，体现经济责任审计“人格化”的特征。

聚焦领导人员履行经济责任的过程和权力运行轨迹，就要加大对重点领域、高风险领域、新经营开发领域决策过程的审计，检查其决策是否符合国家重大方针政策和国铁集团重要决策部署相关规定，决策程序是否合规，调研论证是否充分，决策执行是否到位。尤其是对高风险事项要重点关注，如风险评估是否全面充分，是否制定了合理的应对方案将风险控制在可承受范围内，风险与收益是否相匹配等。

随着公司制改革和现代企业制度的不断完善，铁路企业的市场化程度越来越高，在审计过程中，可重点关注投资并购、重组改制、产权转让等事项，查看可行性研究报告、资产评估报告、议案相关文函批复、会议记录等资料，并结合投资目的、财务数据、被审计单位经营状况等分析可研报告、评估报告的合理性。通过上述方法，审计组可查证被审计单位重大决策事项是否按规定报上级审批、投资论证是否充分等问题，从而促使被审计单位规范决策程序，完善调研论证内容和要求，切实维护企业利益。

（三）广泛搜集资料

由于经济责任审计是对领导人员履职过程的监督，因此审计组实施审计时，要有针对性的扩大资料搜集范围。除了收集财务资料和相关内控制度外，还可取得企业组织结构和股权结构情况表、“三重一大”事项决策资料、督察督办台账、经济活动分析资料、法律涉诉事项资料、合同台账、收发文台账等。通过查阅上述资料，审计组可以快速了解被审计领导人员如何落实上级重大决策部署，做出了哪些重大决策，效果如何，是否存在重大风险等情况，同时可以通过倒查法检查是否存在未按规定进行决策的情况。如审计组可通过对比“三重一大”决策事项台账和收发文台账、涉诉事项台账，发现重大决策事项、重大涉诉案件未履行决策程序等问题；通过查看涉诉事项资料，发现被审计领导人员依法治企、风险防控等方面问题，进而促进企业完善制度，规范流程，明晰职责，有效防控经营风险。

（四）创新审计方法

在以往的经济责任审计中，由于更注重对经营结果和财务收支真实性的审查，主要通过查账、盘点等传统手段进行审计。而新时代下要把推动党中央和国铁集团重大决策部署的有效落实作为审计工作的第一要务和重点内容，因此可以通过与同期任职的领导人员、主要部门负责人谈话了解被审计领导人员权力运行和落实上级重大决策部署工作开展情况；通过与基层站段等决策执行单位相关人员座谈、对比改革前后结果性资料等方法，了解重大决策部署相关工作推进情况和落实效果，从而发现被审计领导人员推动重大决策部署不到位等相关线索。

（五）扩展审计途径

新时代下的经济责任审计还承担着加强党风廉政建设的重要职责，领导人员及其任职单位落实中央“八项规定”和设立“小金库”情况已成为常态化审计监督内容。面对审计范围庞大与审计力量不足的矛盾，以及违规违纪方式隐蔽多样的特点，国铁集团在开展内部经济责任审计时，可通过在企业人流密集的地方以及内部办公网发布审计公告、设立举报电话、举报邮箱等方式，让广大人民群众参与到审计监督中来。上述审计途径的扩展能够提高审计效率和质量，降低审计风险，也为堵塞管理漏洞、推进全面从严治党更好地发挥作用。

（六）充分发挥内部审计优势

虽然内部审计往往存在手段有限等问题，但也有全面性、持续性、时效性等优势。为了更好地发挥内部审计的优势和作用，国铁集团成立了区域性审计特派员办事处，对各自辖区范围内铁路企业进行审计监督。特派员作为监事会主席参加辖区内各单位董事会会议，特派办通过参加辖区内单位经济活动分析会、定期收集规章制度、财务数据、分析总结等资料，熟悉被审计领导人员权力运行情况和被审计单位经营管理情况，并进行持续性审计监督，大大提高了审计的精准度和时效性，为治已病、防未病打下良好的基础。

（七）改进组织方式

为了解决领导人员离任审计中“先离后审”的弊端，打破传统“事后审计”的模式，国铁集团加强了任中经济责任审计的比重，强调经济责任审计以任中审计为主，加强过程监督，将任中审计频次由五年一次缩短为三年一次。通过审计关口前移，能够及时发现被审计领导人员在重大事项决策等方面苗头性、倾向性问题，对“三重一大”事项决策中可能存在的风险隐患及时预警，有效提高了审计时效性和审计质量，避免小问题酿成大错误的情况。同时，经济责任审计发现问题在领导人员任中期间，更加有利于审计结果的利用和审计发现问题的整改。

此外，要加强与组织人事、巡视巡察、业务检查等各方面监督的协作配合，全面了解重点情况和问题线索，充分发挥审计在大监督格局中的作用，提高审计监督效能。

结语

综上，新时代下铁路内部经济责任审计更加关注领导人员权力运行和责任落实情况。本文针对上述发展趋势和工作要求，结合铁路企业经济责任审计特点，从审计站位、审计重点、审计资料、审计手段、审计组织方式等方面提出了审计思路和方法，希望能为铁路内部经济责任审计发展提供一定参考。